CC BY
95
Бурлаков Никита Алексеевич
аспирант, факультет региональной экономики и управления, Санкт-Петербургский государственный экономический университет nburlakov@gmail.com
информационные системы
для закупок
совершенствование регионального механизма
информационного обеспечения процесса управления государственными закупками
_Аннотация
В статье рассмотрена структура и процесс информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок. Проанализированы основные программные комплексы, обеспечивающие взаимодействие органов исполнительной власти с подведомственными учреждениями. Выявлены противоречия в функциональном перечне информационных систем регионального уровня. Сформулированы рекомендации по совершенствованию механизма информационного обеспечения контрактной системы.
Ключевые слова: информационные системы, программные средства, государственный заказ, контрактная система
Российское государство в лице региональных властей и государственных учреждений является крупнейшим потребителем товаров, работ и услуг, производимых субъектами предпринимательства на территории страны. Значительная доля расходной части бюджетов различных уровней приходится на закупку продукции для государственных нужд. Государственные закупки формируют совокупный спрос и оказывают воздействие на динамику роста экономики.
Процесс проведения государственных закупок
По данным о процедурах закупок в Санкт-Петербурге за 2013 г на долю
объема государственного заказа приходится около 180 млрд руб., что составляет более 40% от расходной части бюджета Санкт-Петербурга на 2013 г Рассматривая структуру закупок региона, можно сделать вывод о том, что наибольший объем средств размещен путем проведения открытого аукциона в электронной форме. На его долю в 2013 г. пришлось более 57% от общего объема размещенных заказчиками Санкт-Петербурга процедур. В сравнении с аналогичными периодами прошлых лет наблюдается рост данного показателя на 15,2% по отношению к закупкам 2012 г. и трехкратное увеличение по сравнению с показателем за 2011 год .
Основой законодательства Российской Федерации, регулирующего процесс проведения государственных закупок, является Федеральный закон N 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ), вступивший в силу с 1 января 2014 г Ранее размещение заказов осуществлялось в соответствии с положениями Федерального закона N 94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Основными нововведениями нового закона являются введение жесткого механизма планирования, новые способы проведения закупочных процедур, создание заказчиками контрактной службы и Единой информационной системы. Относительно представленных данных можно судить о том, что государственный заказ является ключевым инструментом в управлении национальной экономикой, занимает значительное место в политике государства, направленной на удовлетворение потребностей населения и решения социально-экономических проблем. Одной из основных задач региональных властей в условиях роста количества закупаемой продукции и увеличения объемов государственных закупок является снижение длительности и трудоемкости проводимых процедур. Обобщающим показателем в системе управления государственным заказом является эффективность процесса проведения закупок, включающая в себя как упомянутую выше трудоемкость закупок, так и экономию бюджетных средств. В условиях высоких темпов развития и активного внедрения
информационных технологий во все процессы государственного управления, особую важность приобретают автоматизированные информационные системы, способные повысить эффективность выполнения государственного заказа органами исполнительной власти, бюджетными и казенными учреждениями. Среди обозначенных нововведений Федерального закона N 44-ФЗ стоит более подробно остановиться на создании Единой информационной системы и проанализировать нормативно-правовую базу в области информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок.
Структура информационного обеспечения государственных закупок
Информационные системы поддержки государственных закупок занимаются центральное место в проводимой политике в сфере совершенствования процесса размещения заказов. Законодательную базу, регулирующую развитие информационных систем в контрактной системе составляют:
1) Статья 4 Федерального закона N 44-ФЗ;
2) Постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. N 1091 «О единых требованиях к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок товаров, работ,,,»;
3) Постановление Правительства Российской Федерации от 26 августа
государственный заказ является ключевым инструментом в управлении национальной экономикой
2013 г. N 727 «Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по выработке функциональных требований к единой информационной системе в сфере закупок,,,».
Структура информационного обеспечения государственных закупок представляет собой многоуровневую систему информационных ресурсов и технических средств, позволяющую в рамках установленного законодательства осуществлять планирование закупок, выбор поставщика конкурентными способами (процедуры торгов), вносить и получать данные об исполнении государственного или муниципального контракта. В рамках исследования рассмотрим основные информационные ресурсы, обеспечивающие функционирование контрактной системы в сфере закупок. Схематично структура информационного обеспечения контрактной системы представлена на рис. 1.
Единая информационная система (далее - ЕИС) (ранее Официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации
обобщающим показателем
в системе управления государственным заказом является эффективность процесса проведения закупок
или муниципальных нужд, определенный в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 20.02.2006 N 229-р) призвана обеспечить хранение, обработку и формирование данных о проводимых закупках и заключенных контрактах участниками. Данный портал расположен по адресу Официального сайта в сети интернет шшш^акирИ. gov.ru, претерпевшего существенную модернизацию в ходе реализации нового законодательства в области закупок.
В отличие от Официального сайта, в соответствии со ст. 4 Федерального закона N 44-ФЗ, под ЕИС подразумевается публикация более широкого перечня данных о государственных закупках. Помимо ранее размещаемых данных, перечень информации, подлежащий публикации, пополнился планами закупок, реестром банковских гарантий, библиотекой типовых контрактов, информацией об условиях, запретах и ограничениях допуска иностранных товаров, результатами мониторинга, аудита, а также контроля в сфере закупок.
Электронные торговые площадки
Следующие информационные ресурсы, обеспечивающие работу контрактной системы -электронные торговые площадки (далее ЭТП). ЭТП представляет собой интернет-ресурс (аппаратно-программный комплекс), представляющий возможность по организации взаимодействия заказчика с потенциальными поставщиками на всех этапах осуществления сделки - от представления коммерческого предложения до заключения государственного или муниципального контракта по результатам электронных аукционов в рамках действующего законодательства. Распоряжением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 755-р «Об опреде-
Информационное взаимодействие заказчиков, исполнителей с Единой информационной системой
Электронные торговые площадки
сбербанк-аст
единая электронная торговая площадка
общероссийская система электронной торговли
электронная торговая площадка ростендер
Единая информационная система в сфере
ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД (Официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг)
Внешние системы размещения государственного заказа Региональная или муниципальная информационная система в сфере закупок товаров, работ, услуг
ЕАИСТ- Единая Автоматизированная Информационная Система Торгов города Москвы АИС ГЗ - Автоматизированная информационная система государственного заказа Санкт Петербурга СЭЗ«Рефери» - система закупок продукции для государственных и муниципальных нужд Ростовской области АИС "Госзаказ Бурятия"- Автоматизированная информационная система закупок продукции Республики Бурятия кгзпхк - Автоматизированная информационную система размещения заказов Хабаровского края
Рис. 1. Информационное взаимодействие в рамках управления государственными закупками
лении операторов для проведения открытых аукционов в электронной форме» определены следующие операторы ЭТП для проведения открытых аукционов в электронной форме: ОАО «Единая электронная торговая площадка», ЗАО «Сбербанк — Автоматизированная система торгов», ФГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан». По итогам отборов, проводимых Министерством экономического развития Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службой России в январе 2010 г., утвержден
расширенный перечень электронных торговых площадок, в число которых вошли - ООО «Индексное агентство РТС» и ЗАО «ММВБ — Информационные технологии».
В соответствии с частью 4 статьи 59 Федерального закона N 44-ФЗ перечень операторов определяется Правительством Российской Федерации, а частью 10 статьи 112 определено, что электронные аукционы, извещения о проведении которых размещены в ЕИС до даты начала функционирования ЭТП, прошедших отбор, размещаются на ранее отобранных электронных площадках. С момента
региональные информационные системы можно разделить на внешние системы размещения заказа и «локальные»
вступления в силу Федерального закона N 44-ФЗ нового отбора операторов электронных площадок не проводилось. Таким образом, перечень ЭТП в настоящий момент остался без изменений.
Более подробно стоит рассмотреть региональные информационные системы как одну из важнейших составляющих информационного взаимодействия заказчиков с ЕИС. Правовую основу функционирования региональных и муниципальных информационных систем в сфере закупок определяет часть 7-12 статьи 4 Федерального закона N 44-ФЗ. Согласно этим пунктам установлено, что субъекты РФ, муниципальные образования вправе создавать ИС в
сфере закупок, интегрированные с единой информационной системой.
Региональные информационные системы
Региональные информационные системы позволяют облегчить размещение государственного и муниципального заказа за счет автоматизации рутинных процессов, связанных с планированием, формированием, выполнением и контролем закупок государственных учреждений региона. Важнейшими функциями таких систем являются возможность выполнения контроля расходования бюджетных средств заказчиками, а также консолидация информации о закупках с целью повышения их эффективности и решения задач по управлению регионом. Структуру региональных информационных систем государственных и муниципальных закупок, как правило, представляют программные комплексы взаимодействия учредителя (главного распорядителя бюджетных средств) с подведомственными учреждениями-заказчиками. По факту, такие системы в настоящее время оправдывают функции контроля за деятельностью госу-
Исполнительные органы государственной власти
Подведомственные учреждения (заказчики)
Подведомственные учреждения (заказчики)
Подведомственные учреждения (заказчики)
Подведомственные учреждения (заказчики)
Рис. 2. Информационное взаимодействие региональных органов исполнительной власти и подведомственных учреждений в контрактной системе
дарственных учреждений региональными властями, нежели оптимизации бюджетного процесса. Условно, региональные информационные системы можно разделить на внешние системы размещения заказа и «локальные». Внешние системы размещения заказа представляют собой программные комплексы, позволяющие обмениваться данными с ЕИС посредством АБ2 протокола. В настоящее время существует пять таких систем: ЕАИСТ (Москва), АИС ГЗ (Санкт-Петербург), НПО «ЭФА» (Ростов), ГосЗакупки РБ (Бурятия), КГЗПХК (Хабаровск). К локальным можно отнести информационные системы, направленные на взаимодействие участников (заказчиков) в сфере государственного заказа без интеграции с ЕИС. Для дальнейшего понимания роли информационных систем представлена схема процесса (см. рис. 2) взаимодействия исполнительных органов государственной власти с подведомственными учреждениями посредством региональной информационной системы. Исходя из представленных на рис. 2. данных, видно, что заказчики (получатели) являются нижестоящим звеном в информационном процессе выполнения региональных закупок. В региональной информационной системе заказчики формируют план закупок, план-график в соответствии с лимитом бюджетных средств учреждения, выполняют размещение документации для закупки. Вышестоящий орган исполнительной власти, главный распорядитель бюджетных средств, осуществляет контроль за такой деятельностью подведомственных учреждений в виде согласования действий, выполняемых в рамках деятельности по закупкам. Правительство консолидирует данные по закупкам с целью контроля и выра-
ботки оптимального развития региона на основе полученных данных. Важно отметить тот факт, что в соответствии с пп. 1-3 ч. 3 ст. 4 Федерального закона N 44-ФЗ с 1 января 2016 г. устанавливаются требования о включении в ЕИС планов закупок. Это означает, что с 2016 г. ЕИС и региональные информационные системы будут содержать идентичную информацию о закупках. Ранее данные о размещении заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) на сумму, не превышающую установленного ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, не размещались. Таким образом, региональные власти благодаря информационным системам располагали данными о закупках в более полном объеме, чем Официальный сайт.
В результате проведенного анализа выявлены противоречия в функциональном перечне ЕИС и региональных информационных системах в области размещения планов закупок. Такой принцип противоречит одному из важнейших направлений государственного управления - повышению эффективности государственных закупок. В результате дублирования одних и тех же процессов информационными сис-
под единой информационной системой подразумевается публикация более широкого перечня данных о государственных закупках
региональные информационные системы позволяют облегчить размещение
государственного и муниципального заказа
темами будет увеличиваться трудоемкость работ, связанных с процессом планирования и размещения закупок государственными заказчиками регионов. В данном случае речь идет не только о затратах времени сотрудников на внесение данных о закупках в региональную систему, сколько о переобучении сотрудников в результате модернизации программных продуктов под стать требованиям Федерального закона N 44-ФЗ.
Отсюда вытекает очевидный вопрос, связанный с рациональностью использования региональных систем с тем функциональным перечнем, представленным в соответствии с требованиями Постановления Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. N 1091.
Вывод
В настоящее время информационные системы в регионах выступают в роли информационных ресурсов и программных средств электронного документооборота, упрощающих взаимодействие между ГРБС и подведомственными учреждениями, но в тоже время их наличие является барьером в работе заказчиков с ЕИС. Региональным властям необходимо обратить внимание на возможность модернизации существующих информационных систем в сфере закупок в
соответствии с требованиями, предъявляемыми Федеральным законом N 44-ФЗ и дополняющей его нормативно-правовой базой, создавая функционал, позволяющий существенно облегчить процесс размещения государственного заказа.
Литература
1. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
2. Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
3. Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1091 «О единых требованиях к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
4. Постановление Правительства РФ от 26.08.2013 N 727 «Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по выработке функциональных требований к единой информационной системе в сфере закупок, по созданию, развитию, ведению и обслуживанию единой информационной системы в сфере закупок, по установлению порядка регистрации в единой информационной системе в сфере закупок и порядка пользования единой информационной системой в сфере закупок».
5. Распоряжение Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 755-р «Об определении операторов для проведения открытых аукционов в электронной форме».
6. Багиев Г.Л., Асаул А.Н., Организация
предпринимательской деятельности: Учебное пособие / Под общей ред. проф. Г.Л.Багиева. - СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 2001. - 231 с.
7. Сокол П.В. Изменения в правовом регулировании института размещения заказов для государственных и муниципальных нужд // Законодательство и экономика - 2012. - № 9. - С. 17-19.
8. Вендеров, А.М. Проектирование программного обеспечения экономических информационных систем:
Учебник для вузов / А.М. Вендеров - М.: Финансы и статистика, 2008. - 456 с. 9. Данные, собранные ПО «Мониторинг государственных закупок» на основе открытых данных с Официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, и данных, опубликованных на сайте Комитета по государственному заказу Санкт-Петербурга
Nikita A. Burlakov
Postgraduate of the Faculty of Regional Economy and Management, The St. Petersburg State University of Economics
Improvement of the regional mechanism
of the information support of the state procurement process
_Abstract
The article is focused on the structure and process of the information support of the contract system in the sphere of procurement. The author analyzes the main software packages facilitating the interaction between the executive authorities and the subordinate agencies. Certain inconsistences have been revealed in the set of functions of the information systems of the regional level. Finally, the author proposes recommendations for improving the mechanism of the information support of the contract system.
Keywords: information systems, software tools, government procurement, contract system
