CC BY
63
УДК 339.24.021.8 © Н.Ю.Симонова
Н.Ю.Симонова
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА ПЯТИГОРСКА
В процессе бюджетного реформирования и перехода на построение бюджетов на программной основе особую актуальность приобретают вопросы эффективного применения методов программно-целевого планирования. В статье раскрыты основные проблемы, которые возникают в муниципалитетах при внедрении программно-целевого бюджетирования.
Ключевые слова: программный бюджет, программно-целевое планирование, бюджетирование, ориентированное на результат, государственные программы, местные бюджеты.
Бюджетное планирование является неотъемлемой стадией бюджетного процесса, на которой осуществляется анализ потенциальных финансовых возможностей государства. Вопросы эффективности и достоверности финансового планирования являются важными в любое время, однако в настоящее время в эпоху макроэкономической нестабильности, бюджетного реформирования, внедрения новых принципов бюджетирования они становятся наиболее актуальными [2].
Ведущими экономистами в последнее время все больше внимания уделяется проблемам эффективности расходования бюджетных ресурсов, однако, до сих пор нет единства в понимание эффективности использования бюджетных средств, на уровнях регионов и муниципалитетов применяются различные методики и оценки. Данное положение прежде всего вызвано расплывчатостью и неоднозначностью имеющихся трактовок данного понятия в нормативно-правовых актах РФ. Внедрение «программного» бюджета потребует внесения изменений в бюджетный процесс, корректировки бюджетной классификации и бюджетной отчетности, внедрения но- вых форм государственного финансового контроля [4].
Основными формами программно-целевого бюджетного планирования выступают государственные и муниципальные целевые программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования [6].
В городе Пятигорске в 2014 году реализовы-валось 9 целевых программ: «Развитие физической культуры и спорта», «Молодежная политика», «Модернизация экономики, развитие малого и среднего бизнеса, курорта и туризма, энергетики, промышленности и улучшение инвестиционного климата», «Сохранение и развитие культуры», «Повышение открытости и эффективности деятельности администрации», «Социальная поддержка граждан», «Развитие транспортной системы и обеспечение безопасности дорожного движения», «Безопасный Пятигорск», «Развитие образования».
Оценка реализации программ показала, что 8 из девяти программ признаны эффективными, за исключением, программы «Развитие образования», интегральная оценка эффективности которой составила 67%, причем цели и задачи достигнуты всего на 56%.
Таким образом можно отметить, что реализация программно-целевого метода в г.Пятигорске осуществляется достаточно эффективно, однако, сохраняются некоторые проблемы в этой области:
- цели, задачи и показатели целевых программ и Программа стратегического планирования города-курорта Пятигорска не всегда увязаны друг с другом;
- слабо реализована практика применения оценки эффективности ведомственных целевых программ и использования ее результатов при планировании бюджетных ассигнований, в отличии от муниципальных программ ведомственные программы оцениваются нерегулярно и результаты оценки практически не влияют на объемы их финансирования;
- результаты оценки эффективности не используются при планировании бюджетных ассигнований и корректировке программ.
Вследствие большой зависимости местных бюджетов от решений вышестоящих властей у органов местного самоуправления отсутствует возможность разработки и реализации каких-либо долговременных программ развития [1].
По данным исследования проблема реализации целевых программ состоит в оптимизации управления, и возложении данных полномочий на конкретного исполнителя, это возможно только в рамках реализации ведомственных программ, однако срок реализации таких программ не может превышать 3 лет, а для решения глобальных проблем такого срока явно недостаточно. Действующие федеральные законы предоставляют право только разрабатывать ведомственные программы на местном уровне, но не определяют механизм внедрения их в бюджетный процесс. Органы местного самоуправления самостоятельно должны разрабатывать методики составления, реализации и оценки результативности выполнения этих программ [5].
Кроме этого были выделены недостатки по качеству разработки муниципальных программ,
выразившиеся в размытости целевых установок, непроработанности мероприятий, несоответствии планируемого финансового обеспечения имеющимся финансовым возможностям бюджета, неинформативность и непрозрачность отчетности о ходе выполнения программных мероприятий. В программах не всегда четко сформулированы критерии оценки достигаемых результатов, не выделены цели отдельных этапов. Городские целевые программы содержат в своем составе комплексы мероприятий, в целом соответствующие целям и задачам социально-экономического развития, но при этом отмечаются случаи их.
Имеется несоответствие утвержденных ресурсов на финансирование программ и фактическими расходами городского бюджета. Так, в 2014 году на реализацию программ было предусмотрено выделение средств из бюджета г.Пятигорска в размере 867 134,27 тыс. руб., а фактически выделено - 805 334,96 тыс. руб., т.е. финансовых ресурсов выделено на 7,1% меньше, чем было запланировано. Во многих целевых программах отсутствуют обоснование общей финансовой потребности, промежуточные результаты этапов достижения целей, не определены статьи расходов бюджета и источники привлечения внебюджетных средств, программные мероприятия зачастую финансируются за счет текущей деятельности исполнителей. Особо следует отметить неисполнение показателей финансирования вследствие недостаточного привлечения внебюджетных средств.
Кроме этого можно выделить такую проблему как несоответствие данных, содержащихся в отчетах о ходе выполнения программ сформулированным ожидаемым результатам, что ведет к возникновению проблем оценки эффективности произведенных расходов.
Проведенный анализ практики реализации целевых программ в качестве основного инструмента программно-целевого бюджетирования г.Пятигорска позволяет сделать вывод о том, что участие различных ведомств в реализации целевых программ сводится к освоению средств, закрепленных за ними в бюджете, что приводит к распылению и неэффективному использованию бюджетных средств.
По результатам анализа можно сделать главный вывод, что все выявленные носят системный характер и характерны как для г.Пятигорска, так и для других муниципальных образования. На основании выделенных недостатков все проблемы программно-целевого планирования в г.Пятигорске могут быть подразделены на две группы: организационные и финансовые проблемы.
В качестве организационных проблем выступают отсутствие научно-обоснованного механизма выделение приоритетов использования бюджетных средств; недостаточно качественно определенные и количественно измеряемые цели и ожидаемые результаты; неопределенность процедур проведения мониторинга результативности программ.
В качестве финансовых проблем рассматриваются недостаточная обоснованность использования бюджетных ресурсов; нечеткость в определении объемов, источников и направлений расходов на достижение установленных программой целей и задач; отсутствие взаимосвязи между объемами финансирования и результативностью целевой программы.
В целях оптимизации программно-целевого бюджетирования в г.Пятигорске необходимо стремиться к оптимальному числу ведомственных программ на основе научно-обоснованного отбора объектов, соответствующих приоритетным направлениям социально-экономического развития города. Как основной инструмент программно-целевого бюджетирования ведомственные программы имеют существенные преимущества в организации бюджетного процесса - привязка к бюджетной классификации; взаимоувязанные процедуры планирования, исполнения, учета, отчетности и контроля; сосредоточение полномочий по реализации программы и персональной ответственности за достижение ее результатов у одного администратора бюджетных средств.
Таким образом, программно-целевой принцип бюджетирования, в том числе на основе внедрения ведомственных программ, повысит ответственность администраторов бюджетных средств в отдельности и публично-правового образования в целом за достижение конкретных, измеримых социально-экономических результатов и позволит определить вклад администратора бюджетных средств в реализацию стратегических целей и тактических задач публично-правового образования. Несмотря на выявленные проблемы при финансировании и реализации целевых программ нельзя не заметить, что сам по себе программно-целевой метод является эффективным и действенным инструментом, посредством которого происходит увязка целей с ресурсами при помощи программ.
Программно-целевые методы активно внедряются в практику государственного управления.
Эксперты отмечают, что для перспектив развития и муниципалитетов, в первую очередь, важны общие правила игры в вопросах стратегического планирования. При этом порядок и условия формирования и реализации программных методов управления и бюджетного планирования требуют более четкого и детального законодательного регулирования. Процесс разработки и реализации целевых программ нуждается в детализации, совершенствовании методологических механизмов.
Так, например, общими требованиями к бюджетным целевым программам могут быть: четкая формулировка целей программы, соответствующих приоритетам государственной и муниципальной политики, полномочиям и сферам ответственности органов исполнительной власти; описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффектив-
ности); обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы.
Серьезным вопросом, требующим решения при программно-целевом финансировании, является увязка мероприятий программы социально-экономического развития с мероприятиями государственных и ведомственных целевых программ. Взаимосвязь и преемственность приоритетных направлений программы социально-экономического развития и мероприятий целевых программ способны обеспечить повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, сокращение нерациональных, «непродуманных» расходов, и, соответственно, не допустить неэффективное расходование бюджетных средств.
В Российской Федерации проделана значительная работа по реформированию бюджетной сферы. В этих целях нами был заимствован лучший опыт зарубежных стран в области бюджетирования. Однако всё же у нас имеется один серьёзный недостаток: мы стремимся достичь всего и сразу в то время, как развитие подобных идей на Западе происходило постепенно, система зарубежных взглядов на проблему результативности формировалась очень логично, системно, поэтапно в течение очень длительного периода времени и сейчас приводит там к впечатляющим положительным результатам [3].
Наряду с обозначенными тенденциями, переход к программному бюджету требует как повышения качества организации бюджетного планирования программных расходов, их обоснованности, направленности на достижение количественно измеряемых результатов, взаимосвязи различных программных инструментов, так и повышения доли охвата программными мероприятиями бюджетных средств.
Существующая же практика планирования бюджета на очередной финансовый год и среднесрочный период пока предусматривает формирование бюджетных расходов от достигнутого уровня. При обосновании целесообразности объемов бюджетных ассигнований зачастую используются величины нормативов, утвержденных нормативными правовыми актами различного уровня. В то же время следует отметить, что нормы и нормативы, утвержденные на федеральном уровне, не могут в полной мере отражать реальную социально-экономическую ситуацию, сложившуюся на конкретной территории.
Следующим шагом должно стать повсеместное применение стандартов качества муниципальных услуг, что создаст предпосылки для установления и введения в практику управления бюджетным процессом нормативов стоимости муниципальных услуг (финансовых нормативов).
Исходя из всего вышесказанного, идеальная система программно-целевого планирования в г.Пятигорске представляется нам, как совокупность следующих элементов.
Во-первых, это должна быть система, основанная на достоверной и исчерпывающей стати-
стической информации. В свою очередь, это потребует создания соответствующей новейшим требованиям техники информационной автоматизированной системы баз данных.
Во-вторых, необходимо задействовать в бюджетном планировании общественное мнение. Ведь, если муниципалитет ставит целью удовлетворение общественных потребностей, кому, как не населению лучше знать, что их интересует. Необходимо, чтобы вступил в действие принцип «обратной связи».
В-третьих, система должна базироваться на конструктивном диалоге между всеми уровнями власти. Вышестоящие уровни власти должны оказывать консультационное, методическое и иное содействие нижестоящим при составлении бюджета.
В-четвёртых, первостепенная роль должна отводиться финансовому контролю. Его особенностью должно стать не только выявление финансовых нарушений, но и их предупреждение. Полезно внедрение внутреннего аудита эффективности расходов.
В-пятых, цели, указанные в программах должны быть чётко увязаны с другими стратегическими документами.
В-шестых, прогнозы развития г.Пятигорска должны содержать как минимум три альтернативных варианта бюджета. Особенно важной частью должно быть составление бюджета на случай кризисной ситуации.
В-седьмых, в лучших традициях западной практики бюджетное планирование должно осуществляться на 5 и более лет.
В-восьмых, самые лучшие, инициативные работники должны своевременно поощряться (стимулы, мотивация). В тоже время необходимо внедрить в БК РФ положения для пресечения нарушений бюджетного законодательства (санкции).
В-девятых, необходимо регулярно проводить конференции, форумы, в том числе онлайн и пр. в целях обмена положительным и отрицательным опытом, генерирования новых идей.
В-десятых, на каждую программу должно быть установлено ответственное лицо.
В-одиннадцатых, должны быть введены ясные, объективные рейтинги эффективности деятельности муниципалитетов.
В-двенадцатых, необходимо разработать стройную, ясную методику по расчёту показателей результативности бюджетных услуг.
Еще одним направлением совершенствования планирования и финансирования программно-целевого планирования является уточнение отдельных процедур оценки результативности и эффективности реализации программ. В частности, необходимо добиться смещения акцентов с оценки бюджетной эффективности на эффективность решения поставленных задач, перейти от контроля только прямых (объемных) показателей к контролю конечных показателей реализации государственной программы.
Для наиболее точной оценки эффективности реализации программ требуется тщательная подготовка соответствующих методик. Оценку эффективности необходимо осуществлять по единой схеме, на основе интегрального показателя, рассчитываемого с учетом оценок эффективности по ряду критериев, в число который рекомендуется включить:
- достижение целевых показателей программы (степень выполнения плановых значений целевых показателей; уровень соответствия значений целевых показателей среднероссийским показателям);
- качество планирования ресурсного обеспечения программы (процент исполнения бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы; соответствие фактических и плановых объемов финансирования государственной программы в разрезе источников финансирования);
- степень реализации мероприятий программы (оценка планируемых и фактически полученных непосредственных результатов реализации мероприятий; своевременность выполнения мероприятий);
- качество управления реализацией программы (количество несогласованных вопросов, вынесенных на рассмотрение межведомственной комиссии; количество внесенных изменений в отчетном периоде в государственную программу; качество и своевременность подготовки и представления отчетов о реализации государственной программы).
Такой подход позволит сравнивать эффективность реализации всех программ, вне зависимости от сферы социально-экономического развития. Отраслевые особенности при этом будут уч-
тены через степень достижения целевых показателей программ.
В настоящее время на муниципальном уровне следует сконцентрироваться на принятии органами власти ключевых решений в целях совершенствования программного бюджетирования, а именно:
- пересмотреть стратегии и программы социально-экономического развития муниципалитета и их адаптацию к основным требованиям программного бюджета;
- инвентаризировать местные целевые программы и ликвидировать неэффективные, а также не финансируемые или неисполняемые программные документы;
- доработать нормативную базу муниципалитетов, внести в нее изменения, позволяющие использовать инструменты программно-целевого управления;
- оптимизировать управленческие процессы и снизить трудозатраты органов власти за счет активного внедрения программных продуктов, обеспечивающих автоматизацию процессов разработки программ и управления ими, включая анализ основных показателей результативности программ;
- внедрить в бюджетный процесс механизмы мониторинга и оценки результатов программ, позволяющих оперативно реагировать на отклонение от заданных параметров.
Таким образом, программно-целевое планирование позволит прекратить практику затратного финансирования и выбрать приоритетные расходные направления в соответствии с поставленными целями и задачами, заложенными в стратегическом плане развития.
Библиографический список
1. Симонова, Н.Ю. Проблемы организации межбюджетных отношений в Омской области [Текст] / Н.Ю. Симонова // Вестник Омского университета. - 2012. - №3. - С. 368-374.
2. Симонова, Н.Ю. Особенности внедрения среднесрочного финансового планирования в России [Текст] / Н.Ю. Симонова // Крымский экономический вестник. - 2013. - № 6-2(07). - С. 188-191.
3. Симонова, Н.Ю. Проблемы формирования местных бюджетов в современных условиях хозяйствования [Текст] / Н.Ю. Симонова // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. 2013. - № 2(6). - С. 55-61
4. Симонова, Н.Ю. Государственные программы как элемент формирования программного бюджета [Текст] / Н.Ю.Симонова // Наука о человеке: гуманитарные исследования. - 2014. - №3(17). - С. 50-57.
5. Симонова, Н.Ю. Программное планирование областного бюджета как способ реализации концепции реформирования бюджетной системы [Текст] / Н.Ю. Симонова // Материалы Международной научно-практической конференции. Омский экономический форум. 2011. - С. 99-101.
6. Смоляр, М.Я. Программный бюджет: на пути к эффективному финансовому менеджменту [Текст] / М.Я.Смоляр // Финансы. - 2010. - №11. - С. 71-72.
References
1. Simonova N.Ju. Problemy organizacii mezhbjudzhetnyh otnoshenij v Omskoj oblasti [The problems of intergovernmental relations in the Omsk region] [Tekst] / N.Ju. Simonova // Vestnik Omskogo univer-siteta. - 2012. - №3. - S. 368-374.
2. Simonova N.Ju. Osobennosti vnedrenija srednesrochnogo finansovogo planirovanija v Rossii [The particular implementation of the medium-term financial planning in Russia] [Tekst] / N.Ju. Simonova // Krymskij jekonomicheskij vestnik. - 2013. - № 6-2(07). - S. 188-191.
3. Simonova N.Ju. Problemy formirovanija mestnyh bjudzhetov v sovremennyh uslovijah hozjajst-vovanija [Problems of formation of local budgets in the current economic conditions] [Tekst] / N.Ju. Simonova // Vestnik Sibirskogo instituta biznesa i informacionnyh tehnolo-gij. 2013. - № 2(6). - S. 55-61
4. Simonova N.Ju. Gosudarstvennye programmy kak jelement formirovanija programmnogo bjudzheta [The state program as an element of the programme budget] [Tekst] / N.Ju.Simonova // Nauka o cheloveke: gumanitarnye issledovanija. - 2014. - №3(17). - S. 50-57.
5. Simonova N.Ju. Programmnoe planirovanie oblastnogo bjudzheta kak sposob realizacii kon-cepcii re-formirovanija bjudzhetnoj sistemy [Program planning of the regional budget as a way of realization of the concept of reforming the budget system] [Tekst] / N.Ju. Simonova // Materialy Mezhdunarodnoj na-uchno-prakticheskoj konferencii. Omskij jekonomicheskij forum. 2011. - S. 99-101.
6. Smoljar M.Ja. Programmnyj bjudzhet: na puti k jeffektivnomu finansovomu menedzhmentu [Program budget: towards effective financial management] [Tekst] / M.Ja.Smoljar // Finansy. - 2010. - №11. - S. 71-72.
IMPROVING TARGETED PROGRAM PLANNING AT THE MUNICIPAL LEVEL BY THE EXAMPLE OF THE CITY OF PYATIGORSK
Natalya Y. Simonova,
associate professor, Siberian Institute of Business and Information Technologies
Abstract. In the process of budget reform and the transition to the construction program budgeting the issues related to the effective application of targeted program planning. The article deals with the main problems that arise in the municipalities in the implementation of performance budgeting.
Keywords: program budget, program-oriented planning, budgeting, result-oriented, government programs, local budgets.
Сведения об авторе:
Симонова Наталья Юрьевна - кандидат экономических наук, доцент, зав. кафедрой менеджмента Сибирского института бизнеса и информационных технологий (г. Омск, Российская Федерация), e-mail: sim_nu_a@mail.ru.
Статья поступила в редакцию 01.06.2015.
