CC BY
57
УДК 336.5
Н.Ю. Симонова Омский филиал Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ЭЛЕМЕНТ ФОРМИРОВАНИЯ
ПРОГРАММНОГО БЮДЖЕТА
Рассматриваются основные проблемы, возникающие при разработке государственных программ в субъектах Российской Федерации, что является особенно актуальным в период реформирования бюджетного процесса и разработки программного бюджета.
Ключевые слова: программный бюджет, государственные программы, эффективность бюджетных расходов, государственное управление.
В настоящее время во многих странах проводятся реформы системы управления общественными финансами с целью достижения стабильности, предсказуемости и эффективности бюджетных расходов [1]. Переход на программную основу бюджета был обозначен основным вектором бюджетной реформы еще в 2010 г. [3]. Активизации данного процесса в ближайшее время способствует вступивший в силу Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный закон закрепил понятие «государственные (муниципальные) программы» в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Государственные программы пришли на смену долгосрочных целевых программ, которые полностью исключаются из Бюджетного кодекса. С учетом положений принятого федерального закона целевые статьи расходов формируются в соответствии с государственными (муниципальными) программами.
Внедрение «программного» бюджета потребует внесения изменений в бюджетный процесс, корректировки бюджетной классификации и бюджетной отчетности, внедрения новых форм государственного финансового контроля.
Ряд субъектов Российской Федерации также приступил к внедрению государственных программ в практику управления. В 45 субъектах Российской Федерации, - а это более половины регионов России, - уже приняты правовые акты в части разработки и реализации государственных программ.
Утверждены государственные программы в 16 субъектах Российской Федерации. Это республики Алтай, Бурятия, Коми, Марий-Эл, Саха (Якутия), Чувашия, Приморский и Хабаровский края, Архангельская, Брянская, Кировская, Орловская, Сахалинская, Тверская, Тульская области, город Москва.
В законах о бюджетах на 2013 г. и плановый период в 12 субъектах Российской Федерации утверждено распределение бюджетных ассигнований по государственным программам. Это бюджеты республик Коми, Марий-Эл, Саха (Якутии), Чувашии, Приморского края, Архангельской, Брянской, Кировской, Орловской, Тверской, Тульской областей, города Москвы. Этот опыт формирует основу для использования в практике государственного и муниципального управления государственных и муниципальных программ и программного бюджета.
Проведем анализ расходов федерального бюджета в разрезе реализуемых государственных программ.
Впервые бюджет 2014-2016 гг. был представлен не только в функциональном разрезе, но и в виде программной структуры. Было выделено 39 государственных программ, которые сгруппированы в 5 основных направлений. Структура расходов на программную и непрограммную часть представлена на рисунке.
60 50 40 30 20 10 0
57,8
58,5
ü
^—7]
2,2
41,5
¿¿vi
56,2
43,8 43,8
54,9
45,1
□ Программные расходы
□ Непрограммные расходы
2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г.
Структура расходов федерального бюджета в программном срезе за 2013-2016 гг.
Исходя из представленных на рисунке данных, можно отметить, что доля программных расходов ежегодно снижается. Это говорит о следуюшем: на данный момент не в полной мере удалось реализовать привязку всех бюджетных расходов к реализации государственных программ, при этом часть программ представляет собой набор расходных обязательств, не подкрепленный целями и результатами их достижения. Распределение расходов федерального бюджета в разрезе видов программ приведено в таблице.
Структура программной части расходов федерального бюджета
2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г.
Виды программ Всего, млрд руб. В % к итогу Всего, млрд руб. В % к итогу Всего, млрд руб. В % к итогу Всего, млрд руб. В % к итогу
Расходы на реали-
зацию государственных программ, 7733,2 100,0 8161,1 100,0 8422,6 100,0 8547,9 100,0
всего
Новое качество
жизни - 12 про- 3349,9 43,3 3408,2 41,8 3410,2 40,5 3422,5 40,0
грамм
Инновационное
развитие и модернизация экономики 1872,0 24,2 2034,4 24,9 2085,8 24,8 2057,0 24,1
- 17 программ
Обеспечение на-
циональной безопасности - 1 про- 9,1 0,1 2,3 0 1,5 0 1,5 0
грамма
Сбалансированное региональное раз- 678,1 8,8 740,2 9,1 778,6 9,2 787,1 9,2
витие - 5 программ
Эффективное государство - 4 про- 1084,3 14,0 1115,1 13,7 1193,8 14,2 1239,7 14,5
граммы
Расходы на реали-
зацию закрытой части государст- 739,7 9,6 861,0 10,5 952,7 11,3 1040,2 12,2
венных программ
Большинство реализуемых государственных программ направлено на финансирование направления «Новое качество жизни» (около 40%) и обеспечение инновационного развития экономики (около 25%).
4
Однако для более эффективной политики в области реализации государственных программ следовало предусмотреть предельные объемы расходов на реализацию государственных программ в долгосрочной бюджетной стратегии до 2020 г., что предоставило бы исполнителям возможность по выявлению резервов и перераспределению расходов внутри программы на реализацию приоритетных задач, позволяющих обеспечить достижение наилучших финансовых результатов. Проблемы имеют как политическую, так и экономическую составляющие [2].
Анализ практики формирования государственных программ субъектов Российской Федерации, составление бюджетов в программном формате выявил ряд проблем и ограничений.
В государственных программах должны устанавливаться общие требования, предъявляемые к политике субъектов Российской Федерации в некоторых сферах, определяться механизмы взаимодействия федеральных органов и региональных органов государственной власти.
Предполагается, что в ближайшее время будут четко определены приоритеты, отредактировано содержание государственных программ, предусмотрены объемы их финансирования в зависимости от реальных возможностей федерального бюджета.
Повышению эффективности использования бюджетных средств может способствовать ряд мер, направленных на совершенствование процессов планирования и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в разрезе государственных и муниципальных программ. Совершенствование государственного управления, повышение качества невозможно без использования информационно-телекоммуникационных технологий [4].
К таким направлениям дальнейшего совершенствования и применимым к ним мерам относятся следующее:
1. В настоящее время на федеральном уровне существуют 114 главных распорядителей бюджетных средств, что усложняет бюджетный процесс и представляется не всегда оправданным и избыточным.
Одновременно с этим в настоящее время осуществляется переход к разработке и исполнению федерального бюджета на основе государственных программ Российской Федерации. В процессе разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ выделяются три основных субъекта данного процесса: ответственный исполнитель, соисполнитель и участник реализации государственной программы Российской Федерации.
Однако с точки зрения действующих нормативных правовых актов все они обладают равными полномочиями «главного распорядителя средств федерального бюджета», что является некорректным, учитывая их разный статус и функции.
Предлагается в качестве возможной меры сократить число федеральных органов исполнительной власти, являющихся главными распорядителями бюджетных средств, до числа ответственных исполнителей государственных программ Российской Федерации, то есть до 23. Кроме того, главными распорядителями средств федерального бюджета должны остаться иные органы власти, например, Центризбирком России, Управление делами Президента Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации и т.д. Такое сокращение может снизить административные издержки и в конечном счете приведет к снижению расходов федерального бюджета.
Остальные федеральные органы исполнительной власти должны стать просто распорядителями бюджетных средств, а государственные учреждения и фонды - получателями бюджетных средств.
2. Начиная с 2009 г. проект федерального бюджета разрабатывается на основе ежегодного временного плана-графика по поручению Правительства Российской Федерации. Однако действие этого Постановления ежегодно фактически приостанавливается.
Предлагается внести изменения и восстановить действие Постановления Правительства Российской Федерации № 1010, точнее, утвержденного данным постановлением Порядка,
как документа, регламентирующего процедуру формирования проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период по программному принципу.
Предлагается, в частности, мероприятия по подготовке и рассмотрению отдельных предложений по расходным обязательствам, обоснованиям бюджетных ассигнований, федеральным целевым программам, Федеральной адресной инвестиционной программы и расходам инвестиционного характера, субвенциям и субсидиям субъектам Российской Федерации заменить в данном Порядке на мероприятия:
- по рассмотрению и утверждению перечня государственных программ Российской Федерации;
- по предоставлению и рассмотрению соответствующих предложений по расходам на реализацию вновь принимаемых государственных программ Российской Федерации;
- по внесению изменений в утвержденные государственные программы Российской Федерации;
- по подготовке и рассмотрению ежегодно планов по реализации государственных программ на очередной год и плановый период с соответствующими расходами федерального бюджета.
3. Уточненные планы деятельности федеральных органов исполнительной власти частично дублируют разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти и утверждаемые в настоящее время Правительством Российской Федерации Планы по реализации основных мероприятий государственных программ Российской Федерации на очередной год и плановый период.
В целях исключения дублирования этих документов предлагается внести изменения в Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588, и Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 26 декабря 2012 г. № 817 в части наименования и сроков, на которые разрабатываются планы реализации государственных программ Российской Федерации:
- выражение «план реализации государственной программ» заменить на «план деятельности федерального органа исполнительной власти»;
- выражение «на очередной год и плановый период» заменить на «на 5 лет».
При этом под деятельностью федерального органа исполнительной власти понимать исключительно реализацию государственных программ.
4. В настоящее время не установлены требования к конструкции государственных программ регионов и муниципалитетов, их содержанию. Решение об этом самостоятельно принимают органы государственной власти соответствующих публично-правовых образований, основываясь на опыте Российской Федерации.
В таких условиях принимаемые субъектами Российской Федерации государственные программы в ряде случаев не отвечают требованиям, которые изначально предъявляются к данному инструменту программно-целевого управления. Об этом свидетельствует анализ принятых субъектами Российской Федерации правовых актов о порядке разработки и реализации государственных программ. Например, из 45 субъектов Российской Федерации, где такие правовые акты уже приняты, у девяти регионов в государственных программах не предусмотрено формирование разделов, содержащих сведения о сводных показателях государственных заданий, у 15 - формирование разделов, содержащих сведения об участии муниципальных образований в реализации государственных программ субъекта Российской Федерации.
Механизмом воздействия на субъекты Российской Федерации со стороны федерального органа исполнительной власти в этом случае является предоставление субсидий на софинан-
сирование расходных обязательств. Для получения субсидии субъекты Российской Федерации бывают вынуждены выполнять требования федерального органа исполнительной власти.
В этих условиях для повышения качества разрабатываемых государственных программ субъектов Российской Федерации, минимизации рисков для субъектов Российской Федерации по конструкции государственных программ необходимо разработать единую методологию формирования государственных программ регионов, обеспечивая их увязку с государственными программами Российской Федерации в части целей, задач, индикаторов.
Решение данных задач следует организовать во взаимодействии с «пилотными» субъектами Российской Федерации. Такой подход позволит выделить из региональной практики рациональные факторы и учесть их при внедрении государственных программ в практику государственного управления.
По результатам работы целесообразно провести обучающие семинары для специалистов органов государственной власти регионов по вопросам формирования государственных программ и переходу к программному бюджету (в отраслевом разрезе).
На следующем этапе аналогичные задачи должны быть решены на региональном уровне в отношении взаимосвязей между государственными программами субъектов Российской Федерации и муниципальными программами.
Представляется целесообразным подготовить для регионов и муниципальных образований методические рекомендации по формированию государственных и муниципальных программ.
5. На данном этапе остро стоит проблема использования в практике государственного и муниципального управления долгосрочных целевых программ.
Федеральным законом № 104-ФЗ с 1 января 2014 г. исключается правовое основание для разработки и реализации долгосрочных целевых программ. При этом предусмотрена возможность завершения реализации принятых федеральных целевых программ; но в отношении долгосрочных целевых программ, принятых в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, такой нормы не предусмотрено.
В связи с этим возникает две проблемы.
Во-первых, в практике государственного и муниципального управления такой инструмент, как «долгосрочная целевая программа», широко используется. Правовые акты, которыми утверждены соответствующие программы, устанавливают расходные обязательства соответствующего публично-правового образования. Поэтому отмена правового основания для применения долгосрочных целевых программ потребует изменения, как минимум, наименований в правовых актах, устанавливающих порядок применения долгосрочных целевых программ, а также в утвержденных долгосрочных целевых программах. А это десятки программ в каждом субъекте Российской Федерации!
Для субъектов Российской Федерации, которые уже начали внедрять государственные программы, проблема серьезнее. Они не смогут ограничиться изменением наименования долгосрочных целевых программ на государственные программы, так как методологически долгосрочные целевые программы у них, как правило, «встроены» в государственные программы, и будут вынуждены вносить изменения в утвержденные в недавнем времени государственные программы, переписывая текст из одного документа в другой. Из 45 субъектов Российской Федерации, которые идут по пути внедрения в практику государственных программ, лишь 6 однозначно для себя решили проблему разработки и реализации долгосрочных целевых программ. Они отменили правовые основания для разработки долгосрочных целевых программ или предусмотрели их отмену с 1 января 2014 г.. Такие решения приняты в республиках Алтай, Карелия, Татарстан, Московской, Тамбовской областях, городе Москве.
Вторая проблема связана с нарушением взаимосвязей между документами стратегического планирования на различных уровнях управления: федеральном, региональном, муниципальном.
В настоящее время долгосрочные целевые программы задействованы в механизме предоставления межбюджетных субсидий из вышестоящего уровня бюджета нижестоящему. В правовых актах, определяющих порядки предоставления таких субсидий, как правило, оговаривается одно из условий: наличие аналогичной долгосрочной целевой программы. В связи с этим возможность завершения реализации федеральных целевых программ и отсутствие такой возможности для долгосрочных целевых программ на региональном и муниципальном уровне может привести к сбою в системе предоставления межбюджетных субсидий.
Для решения возникших проблем предлагается:
- определить нормы о переходных положениях для вступления в силу статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предполагающих сроки, в течение которых могут быть реализованы (завершены) утвержденные долгосрочные целевые программы на всех уровнях государственного и муниципального управления;
- после завершения срока действия переходных положений для вступления в силу статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации отменить правовое основание для существования долгосрочных целевых программ для всех уровней управления: федерального, регионального, муниципального, т.е. внести изменения в статью 25 Федерального закона №104 ФЗ.
6. Текущая форма утверждения государственных программ делает внесение изменений и проведение мониторинга хода реализации затрудненным. Предлагается внести изменение в Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации в части уточнения порядка утверждения государственной программы: «Утвержденная Государственная программа Российской Федерации со всеми приложениями подлежит официальному опубликованию».
7. Остается не до конца урегулированным вопрос понимания государственных программ в качестве расходных обязательств. Складывается ситуация, когда, учитывая, что государственная программа Российской Федерации не утверждается нормативным правовым актом, она не является расходным обязательством. Таким образом, расходы на ее реализацию являются необязательными и могут быть секвестированы в любой момент.
Предлагается внести изменения в Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации в части уточнения порядка утверждения государственной программы Российской Федерации: «Государственная программа Российской Федерации утверждается нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации».
8. В Программу вводится новый термин - «потолок» расходов. Указывается, что потолки расходов носят аналитический характер, они не предопределяют объемы расходных обязательств и бюджетных ассигнований, позволяют определить среднесрочные приоритеты.
Вопрос применения термина «потолок» расходов требует дополнительного осмысления. Целесообразно его применять в смысле и в целях, в которых этот инструмент используется в международной практике, а именно, для расчета прогнозных оценок расходов на государственные программы на среднесрочный период (максимум 6 лет) в целях обеспечения сбалансированного планирования доходов и расходов бюджетов, обеспечения бюджетной дисциплины (реализации бюджетного правила) и достижения установленных приоритетов.
Как инструмент эффективного достижения установленных приоритетов, «потолки» расходов могли бы быть дополнены таким новым инструментом управления госфинансами, как «анализ бюджетных расходов».
9. Более половины государственных программ направлены на достижение целей в сферах, отнесенных к предметам совместного ведения. При этом участие субъектов Российской Федерации зачастую сводится к реализации делегированных полномочий (финансируемых за счет субвенций) и предоставлению софинансирования (при выделении целевых субсидий, в том числе, инвестиционного характера). Отсутствуют как стимулы, так и возможности уче-
та мероприятий субъектов Российской Федерации, реализуемых ими самостоятельно и за счет консолидированных бюджетов (без участия федерального бюджета). В итоге конечный результат государственных программ Российской Федерации (например, удовлетворенность качеством школьного образования) не подкреплен финансовой составляющей (в данном случае - финансированием муниципальных школ, коррекционных школ - на уровне субъектов Российской Федерации и т.д.).
Необходимо урегулировать вопросы участия (в том числе обязательность участия) субъектов Российской Федерации в реализации государственных программ Российской Федерации в части предметов совместного ведения (на уровне проекта Федерального закона «О государственном стратегическом планировании»). Необходимо развить конституционный принцип единства системы федеральных и региональных органов государственного управления в данных сферах, обеспечить систему координации действий между ответственными исполнителями (соисполнителями) госпрограмм и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которая не должна основываться на модели «запроса» федерального финансирования, а должна отражать прежде всего имеющиеся финансовые ресурсы всех уровней бюджетной системы.
10. За последние годы разработано несколько не всегда соответствующих друг другу систем оценки эффективности и результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти. Помимо показателей государственных программ и подпрограмм, существуют показатели, в соответствии с которыми оцениваются отдельные «дорожные карты», инвестиционный климат, есть отдельные показатели стратегических отраслевых документов, отдельные перечни показателей для субъектов Российской Федерации по отдельным вопросам (например, по информатизации). Для обеспечения эффективности использования всех этих инструментов необходима постепенная унификация подходов к оценке одних и тех же результатов.
Предложение заключается в том, чтобы провести анализ разработанных систем показателей и использовать государственные программы как объединяющий инструмент для различных инициатив, предусматривающий возможности реализации отдельных проектов («дорожных карт», иных инициатив) как основных мероприятий подпрограмм государственных программ.
11. Наблюдается низкий уровень общественного участия при формировании государственных программ, а также на этапе их реализации.
Необходимо осуществить (или активизировать) организацию системы общественного участия и общественного контроля при формировании и уточнении перечня государственных программ и программного бюджета. В частности, в рамках формирования системы «Открытый бюджет» предлагается ввести обязательность размещения проектов государственных и муниципальных программ в сети Интернет с целью сбора предложений и замечаний от общественности.
Решение этих проблем позволит создать бюджет нового уровня, направленный на повышение эффективности бюджетных расходов и рост уровня жизни населений в Российской Федерации.
Библиографический список
1. Симонова, Н.Ю. Особенности внедрения среднесрочного финансового планирования в России / Н.Ю. Симонова // Крымский экономический вестник. - 2013. - № 6-2(07). - С. 188.
2. Симонова, Н.Ю. Проблемы организации межбюджетных отношений в Омской области / Н.Ю. Симонова // Вестник Омского университета. - 2012. - № 3(65). - С. 370.
3. Смоляр, М.Я. Анализ реализации целевых программ в условиях перехода к программному бюджету / М.Я. Смоляр // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. - 2012. - № 4(4). - С. 20.
4. Степанова, А.М. Электронное правительство: региональный аспект / А.М. Степанова, Н.П. Реброва // Управленческие науки. - 2013. - № 3(8). - С. 83.
N.Yu. Simonova
Omsk branch Financial University under the Government of the Russian Federation GOVERNMENT PROGRAMS AS AN ELEMENT OF FORMATION PROGRAMME BUDGET This paper discusses the main problems encountered in the development of state programs in the Russian Federation, which is especially important in reforming the budget process and software development budget.
Key words: program budget, government programs, the effectiveness of budget spending and state administration.
References
1. Simonova N.Yu. Features introduction of medium-term financial planning in Russia. Crimean Economic Bulletin, 2013, no. 6-2(07), р. 188.
2. Simonova N.Yu. Problems of the organization of intergovernmental relations in the Omsk region. Herald of Omsk University, 2012, no. 3(65), р. 370.
3. Smolar M.J. Analysis of the implementation of targeted programs in the transition to the program budget. Bulletin of the Siberian Institute of Business and Information Technology, 2012, no. 4(4), р. 20.
4. Stepanov A.M., Rebrov N.P. E-government: a regional perspective. Management sciences, 2013, no. 3(8), р. 83.
© Симонова Н.Ю., 2014
Автор статьи - Наталья Юрьевна Симонова, кандидат экономических наук, доцент, Омский филиал Финансового университета при Правительстве РФ, e-mail: sim_nu_a@mail.ru.
Рецензенты:
В.А. Ковалев, доктор экономических наук, доцент, Сибирский институт бизнеса и информационных технологий, г. Омск;
Н.П. Реброва, доктор экономических наук, профессор, Омский филиал Финансового университета при Правительстве РФ.
УДК 338.45:661.722:662.7
А.В. Цимбалист
Омский региональный институт, Западно-Сибирский биотехнологический центр
по селекции и семеноводству картофеля и топинамбура
Е.А. Дмитренко
Омский государственный аграрный университет имени П.А. Столыпина;
Западно-Сибирский биотехнологический центр по селекции и семеноводству картофеля и топинамбура
ПЕРСПЕКТИВЫ ПРОИЗВОДСТВА БИОЭТАНОЛА В РОССИИ
Дается обзор рынка биотоплива и его участников, рассматриваются перспективы производства в России жидкого биотоплива, в частности биоэтанола, на основе переработки сельскохозяйственного сырья и топинамбура.
Ключевые слова: биотопливо, энергоэффективность, биоэтанол, источники энергии, ценовая политика, рынок биотоплива; инновационное развитие, топинамбур.
Статья подготовлена в рамках Программы союзного государства «Инновационное развитие производства картофеля и топинамбура» (государственный контракт № 243/19 от 18.02.2014 г.).
Важнейшими принципами государственной промышленной и экологической политики Российской Федерации является создание условий для расширения сырьевой базы российской экономики, повышения устойчивости обеспечения товаропроизводителей экологически чистыми видами топлива, сокращения потерь сырьевых, материальных и топливно-энергетических ресурсов, снижение уровня загрязнения окружающей среды.
