CC BY
90
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
101
2014. Вып. 2
УДК 336.14 (045) С.Ф. Федулова
ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕХОДА НА ПРОГРАММНОЕ УПРАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТОМ
Рассматриваются управленческие, правовые и методологические проблемы перехода на программный бюджет в субъектах Российской Федерации, некоторые индикаторы оценки эффективности программ, предлагаются новые индикаторы. Особое место в статье уделяется переходу к реализации принципа программно-целевого планирования в системе бюджетных отношений Удмуртской Республики, рассматриваются недостатки внедрения целевых и ведомственных программ в практику бюджетного планирования в Удмуртии, проводится анализ результативных показателей на примере одной из целевых программ. Обсуждаются проблема стыковки расходов текущего и капитального характера в государственных заданиях и государственных программах и проблема несовпадения сроков их осуществления. На основе анализа информации об исполнении бюджета Удмуртии по данным Министерства финансов Удмуртии, раздела региональной статистики Росстата в статье уделяется внимание также проблеме сопоставимости информации об исполнении бюджетов из разных источников, отмечается важность данной проблемы в условиях реализации принципа составления «открытого бюджета для граждан». Описывается опыт Москвы в разработке и реализации государственных программ и рассматриваются проблемы, с которыми столкнулся Департамент финансов Москвы при реализации программного подхода.
Ключевые слова: программные принципы управления, программный бюджет, целевые индикаторы, повышение эффективности расходов бюджета Удмуртской Республики.
С 2014 г. Правительство РФ формирует федеральный бюджет в соответствии с программными принципами. Задача формирования Программного бюджета ставится также перед регионами и муниципальными образованиями. При этом Программный бюджет должен являться не самоцелью, а способом начать комплексную реформу всей системы управления финансами, её переориентацию на общественно значимый результат, который можно измерить и оценить, повышение ответственности за исполнение показателей на каждом уровне власти и по персоналиям. Выполнение этих требований ставит перед региональными и муниципальными органами власти задачу внесения кардинальных изменений в существующие процессы, процедуры, методы и способы управления.
Удмуртская Республика является одним из регионов, уже приступивших к реализации принципа программно-целевого планирования в системе бюджетных отношений. На 1 января 2012 г. в республике выполнялось 67 республиканских целевых и ведомственных целевых программ, утверждённых Постановлениями правительства Удмуртской Республики и рассчитанных на разные сроки осуществления. Одной из них является целевая программа «Повышение эффективности расходов бюджета Удмуртской Республики (2011-2013 годы)». Цель Программы - внедрение новаций, направленных на качественные и структурные преобразования бюджетной сферы и совершенствование бюджетного процесса в соответствии с решениями, принимаемыми на федеральном и региональном уровнях. Именно в рамках этой Программы была проведена подготовительная работа по внедрению программно-целевых принципов организации деятельности исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики на основании Постановления Правительства Удмуртской Республики от 03.05.2011 № 131 «Об утверждении Положения о разработке и реализации государственных программ Удмуртской Республики». В соответствии с данным Положением «Государственной программой является комплекс мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития Удмуртской Республики».
Государственная программа включает в себя республиканские целевые программы, ведомственные целевые программы и подпрограммы, содержащие отдельные мероприятия исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики. Государственная программа разрабатывается на долгосрочный период (от шести и более лет) или среднесрочный период (от трех до шести лет). Контроль реализации государственной программы осуществляется путем осуществления мониторинга реализации государственной программы, ежегодной оценки эффективности реализации государственной программы, составления годового отчета о реализации государственной программы.
К недостаткам внедрения целевых и ведомственных программ в практику бюджетного планирования в Удмуртии можно отнести довольно формальный подход к разработке и исполнению про-
2014. Вып. 2
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
грамм, о чём свидетельствуют отсутствие целевых показателей по некоторым программам, их корректировки при изменении объёмов финансирования, невыполнение планов финансирования, неудовлетворительное состояние выполнения некоторых программ и практически отсутствие программ, выполненных «на отлично», низкая доля расходов республиканского бюджета на финансирование программ и на душу населения по сравнению с другими субъектами федерации [1].
Эти недостатки должны быть устранены в ходе работы над государственными программами республики. Республиканский бюджет на 2014-2016 гг. формируется по новым принципам, в основу которых положен программный метод и разработка государственных программ. В проекте Закона «О бюджете Удмуртской Республики на 2014-2016 годы» доля расходов на финансирование программ в расходах 2014 г. составила 96,16 %, сумма финансирования программ - 53 444,86 млн руб. при общей сумме расходов, установленных в проекте бюджета, 55 578,3 млн руб.
На сегодняшний день в республике разработаны проекты 26 государственных программ, 19 из них приняты. Они заменят целевые программы, принятые ранее, и лягут в основу «программного бюджета». Отличием этих программ должна стать их нацеленность на конкретный результат и личная ответственность государственных служащих за достижение этого результата. Именно об этом говорит Министр финансов Удмуртии В.В. Богатырёв: «Каждый госслужащий и работник бюджетной сферы должен сознавать личную ответственность за реализацию госпрограмм, за расходование бюджетных средств до рубля. Такого, как раньше, когда некоторые целевые программы писались для получения дополнительного финансирования, а не для результата, быть не должно - ведь, чего скрывать, порой мы переставали понимать, как принятие той или иной программы влияет на конечный результат» [2]. Для оценки результативности программ необходимо разрабатывать специальные индикаторы. Так, например, для оценки результативности целевой программы «Повышение эффективности расходов бюджета Удмуртской Республики (2011-2013 годы)» были разработаны, в частности, следующие индикаторы, характеризующие сбалансированность и устойчивость бюджета Удмуртской Республики и бюджетов муниципальных образований.
1. Отношение дефицита бюджета Удмуртской Республики к доходам бюджета Удмуртской Республики без учета безвозмездных поступлений (в процентах).
2. Отношение объема государственного долга Удмуртской Республики к объему доходов бюджета Удмуртской Республики без учета безвозмездных поступлений (в процентах).
3. Отношение объема просроченной кредиторской задолженности бюджета Удмуртской Республики к расходам бюджета Удмуртской Республики (в процентах).
4. Средняя долговая нагрузка на бюджеты муниципальных образований в Удмуртской Республике (в процентах).
5. Отношение объема просроченной кредиторской задолженности бюджетов муниципальных образований в Удмуртской Республике к расходам бюджетов муниципальных образований в Удмуртской Республике (в процентах).
6. Среднее отношение дефицита бюджетов муниципальных образований в Удмуртской Республике к доходам бюджетов муниципальных образований в Удмуртской Республике (в процентах) и др.
Проведённый автором анализ некоторых из этих показателей в сравнении программных (прогноз) значений с фактическими (исполнение) значениями отражён в табл. 1. Прогнозные значения были взяты из Постановления Правительства УР от 10 мая 2011 г. № 138 «Об утверждении республиканской целевой программы "Повышение эффективности расходов бюджета Удмуртской Республики (2011-2013 годы)"», фактические - из Отчёта Министерства финансов УР об исполнении консолидированного бюджета УР за 2011 и 2012 гг.
Необходимо отметить, что в столбцах с прогнозными данными отношение дефицита бюджета к доходам рассчитано в соответствии с изменениями в БК РФ. Согласно п. 2 ст. 92.1 БК РФ дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15 % утверждённого общего годового объёма доходов бюджета субъекта РФ без учёта утверждённого объёма бюджетных поступлений. Однако в случае утверждения законом субъекта РФ о бюджете в составе источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта РФ и снижения остатков средств на счетах по учёту средств бюджета РФ, дефицит бюджета может превысить указанные ограничения в пределах сумм указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учёту средств бюджета субъекта РФ. Кроме того, до 1 января 2017 г. дефицит бюджета может превысить указанные ограничения в пределах разницы между полученными и погашенными субъектом РФ (муниципальным образованием) бюджетными кредитами.
Проблемы перехода на программное управление бюджетом 103
ЭКОНОМИКА И ПРАВО 2014. Вып. 2
Таблица 1
Основные параметры консолидированного бюджета Удмуртской Республики
Наименование 2011 г., 2011 г., 2012 г., 2012 г.,
показателя прогноз исполнение прогноз исполнение
Доходы, млн руб. 38000 50455 38561 55315
Темп роста доходов к уровню прошлого года, % 89,4 122,9 101,5 109,6
Расходы, млн руб. 45507 59957 44496 69428
Темп роста расходов к уровню прошлого года, % 92,1 119,0 97,8 115,8
Дефицит, млн руб. -7507 - 9502 -5935 -14113
Отношение дефицита к расходам, % 16,5 15,8 11,1 20,3
Отношение дефицита бюджета к доходам без учета безвозмездных 11,7 27,53 12,6 34,2
поступлений, %
По нашему мнению, необходимо добавить ещё один индикатор: отношение дефицита бюджета к доходам без учета безвозмездных поступлений и без учёта указанных ограничений. Если использовать этот метод расчёта, то величина дефицита бюджета относительно доходов, конечно же, возрастёт, но этот показатель будет более реально отражать состояние дел, что подтверждают данные таблицы в столбцах с показателями по исполнению бюджета. На наш взгляд, этот показатель должен использоваться не только для целей внутренней отчётности, но и для публичной отчётности в рамках открытого бюджета, так как его расчёт более понятен гражданам и его гораздо проще анализировать в динамике.
Одной из значимых проблем бюджетной сферы республики является значительная дифференциация муниципальных образований по уровню бюджетной обеспеченности. В целях совершенствования межбюджетных отношений Министерством финансов Удмуртской Республики в 2011 г. были внесены изменения в методику расчета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов. Муниципальное образование, которое до распределения дотаций имело более высокий уровень бюджетной обеспеченности, после распределения дотаций не может оказаться позади муниципального образования, имеющего до распределения дотаций более низкий уровень бюджетной обеспеченности. Принцип социальной справедливости реализуется в том, что сокращается разрыв в уровне бюджетной обеспеченности [3].
В 2012 г. до выравнивания уровня бюджетной обеспеченности средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности пяти наиболее обеспеченных муниципальных образований в Удмуртской Республике превосходил средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности пяти наименее обеспеченных муниципальных образований в 5,4 раза; после выравнивания данное соотношение сократилось до 1,9 раза. Тем не менее это всё ещё достаточно высокий показатель. С целью усиления контроля за выравниванием уровня бюджетной обеспеченности мы предлагаем включить в государственную программу республики в сфере финансов индикатор уровня бюджетной обеспеченности и устанавливать в программе его норму (например, для трёхлетней программы сроком до 2018 г. (20152018 гг.) в размере не более 1,5).
В рамках открытого бюджета для граждан очень важно иметь объективную информацию об исполнении бюджетов. Однако даже простой анализ показывает несопоставимость этой информации. Так, например, в указанной выше Республиканской целевой программе, утверждённой Постановлением Правительства УР [4] представлены данные об исполнении регионального бюджета УР за 2011 и 2012 гг., не совпадающие с данными об исполнении регионального бюджета на сайте Министерства финансов УР [5], что демонстрируют показатели табл. 2.
Как видно из таблицы, расхождения достаточно существенные. Эти расхождения можно объяснить объективными причинами, изменениями, вносимыми в Законы о бюджете в течение года и трёхлетки. Следует отметить, что на сайте Удмуртстата данные о бюджете УР в открытом доступе отсутствуют, однако их можно найти на сайте Росстата в разделе региональной бюджетной статистики, и эти данные также значительно не совпадают с данными Министерства финансов УР за аналогичные периоды. С уверенностью можно сказать, что все эти расхождения вполне объяснимы, но в рамках открытого бюджета для граждан должны публиковаться сопоставимые данные с учётом всех внесённых изменений.
2014. Вып. 2 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
Таблица 2
Доходы, расходы и дефицит бюджета УР за 2011-2012 годы
Показатели, млн руб. Данные Программы за 2011 г. Данные Минфина за 2011 г. Данные Программы за 2012 г. Данные Минфина за 2012 г.
Доходы 44509,9 41757,1 48284,9 45721,4
Расходы 46302,2 50292,0 55115,2 58189,5
Дефицит 1792,3 8534,9 6830,4 12468,1
С целью достижения транспарентности бюджета расходы на финансирование программ необходимо сгруппировать по укрупнённым направлениям и публиковать их в рамках открытого бюджета. Для этого можно воспользоваться опытом федерального центра. В соответствии с принятыми в 2013 г. поправками в Бюджетный кодекс Российской Федерации проект федерального бюджета на 2014-2016 гг. сформирован не только в функциональной, но и в программной классификации расходов на основе утвержденных Правительством Российской Федерации в 2012-2013 гг. 40 государственных программ, сгруппированных по 5 направлениям (табл. 3) [6].
Таблица 3
«Программная» структура расходов федерального бюджета в 2013-2016 годах
2013 г. (аналитическое распределение) Проект
2014 г. 2015 г. 2016 г.
Расходы федерального бюджета, всего 13 387,3 13 847,0 14 854,8 15 629,2
из них:
Расходы на реализацию государственных программ РФ, всего 7 821,0 8 029,3 8 277,6 8 611,6
в том числе по направлениям
I. Новое качество жизни (12 программ) 3 380,5 3 399,8 3 395,0 3 458,7
II. Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ), без закрытой части 2 063,4 2 137,2 2 260,1 2 415,5
III. Обеспечение национальной безопасности (1 программа), без закрытой части 9,0 6,5 5,0 2,5
IV. Сбалансированное региональное развитие (5 программ) 677,1 677,9 697,3 766,6
V. Эффективное государство (5 программ) 1 066,6 1 151,5 1 236,5 1 281,5
Расходы на реализацию государственных программ РФ (закрытая часть) 624,4 656,4 683,7 686,8
Расходы на непрограммную деятельность 5 566,3 5 817,7 6 577,2 7 017,6
в том числе:
Финансовое обеспечение развития пенсионной системы 2 775,6 2 611,7 2 785,1 2 936,3
Финансовое обеспечение национальной обороны 1 912,2 2 294,7 2 840,7 3 112,6
Прочие непрограммные расходы 878,5 911,4 951,4 968,7
В проекте бюджета Удмуртской Республики представлен ряд программ и подпрограмм, заложено распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (государственным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов по классификации расходов бюджета Удмуртской Республики. Фактические данные по финансированию представлены в нескольких приложениях, в которых неспециалисту разобраться довольно слож-
Проблемы перехода на программное управление бюджетом
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
105
2014. Вып. 2
но. Именно поэтому предлагается сгруппировать данные по программному финансированию по укрупнённым направлениям, чтобы граждане могли видеть, какие цели будут достигнуты в результате исполнения программ.
Переход на программные принципы управления вызывает необходимость:
• подготовки документов по порядку разработки, утверждения, корректировки, контроля за исполнением программ;
• увязки стратегических планов с целевыми программами;
• внедрения изменённой бюджетной классификации;
• определения величины затрат на оказание бюджетными учреждениями и другими организациями услуг для формирования предоставляемых им субсидий на выполнение государственных (муниципальных) заданий;
• разработки методик объективной оценки индикаторов, характеризующих результативность и эффективность использования бюджетных средств на реализацию программ;
• разработки механизма применения личной ответственности руководителей органов власти за невыполнение запланированных показателей программ;
• балансировки затрат и результатов как в ходе формирования бюджета, так и при последующем его исполнении и др.
Финансовые органы республик, муниципалитетов и получателей бюджетных средств (бюджетных учреждений, автономных организаций и др.) столкнутся с новыми проблемами и с необходимостью решать много новых вопросов при отсутствии опыта и правового поля. В новых условиях финансирование выделяется на оказание государственных (муниципальных) услуг в рамках выполнения государственного (муниципального) задания. Как правило, в объёмы финансирования включаются расходы на покрытие текущих затрат, осуществляемых непосредственно при выполнении задания. Возникает вопрос о финансировании расходов инвестиционного характера, которые ориентированы на долгосрочный период (строительство, ремонт, техническое перевооружение и другие капитальные вложения) с целью модернизации деятельности учреждений и повышения качества оказываемых услуг. Как включать эти расходы в государственные программы и включать ли вообще? Финансировать их за счёт целевых субсидий или включать в государственные задания?
Другая проблема касается сроков. Государственные (муниципальные) задания принимаются на один год, бюджеты - на три года, а госпрограммы - на срок не менее трёх лет (в большинстве субъектов среднесрочные программы принимаются на три года, а долгосрочные - на срок более шести лет).
Госпрограммы надо увязать со стратегическим планированием. Следует согласиться с мнением Алексея Митькина, заместителя директора Департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Минэкономразвития России, что одна из основных задач разработки госпрограмм -тесно увязать приоритеты бюджетной политики и институциональных преобразований. В ряде поступивших в Минэкономразвития проектов наблюдается занижение целевых значений показателей госпрограмм по сравнению со значениями, заданными Концепцией долгосрочного социально-экономического развития страны на период до 2020 г., или неполное отражение стратегических приоритетов Концепции в содержании госпрограмм. Увязка проектов госпрограмм с документами стратегического прогнозирования и планирования является одним из ключевых требований, и на это обращается самое серьезное внимание. Важной проблемой является отсутствие в проектах обоснований запрашиваемых объемов финансирования. В ряде случаев отсутствуют данные о финансовом обеспечении мероприятий госпрограмм на период после 2014 г. Иногда отсутствует информация об участии субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов, государственных корпораций и компаний с госучастием в реализации госпрограмм [7].
Для субъектов РФ будет интересен опыт Москвы в разработке и реализации государственных программ. При реализации программного подхода Департамент финансов Москвы столкнулся со следующими проблемами:
- невозможность сделать вывод об эффективности программы при отсутствии сквозной увязки мероприятий, показателей и ресурсного обеспечения;
- необходимость корректировки стратегии развития региона;
- отсутствие опыта координации отраслевых инвестиционных программ в рамках одной государственной программы;
- отсутствие квалифицированных кадров на уровне ГРБС;
2014. Вып. 2
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
- необходимость одновременного осуществления реформ структур управления, реформирования управления бюджетной сетью и т. п.;
- отсутствие новых информационных систем планирования государственных программ;
- отсутствие опыта проектного управления и координации ГРБС в рамках одной программы;
- необходимость постоянного уточнения структуры программ и структуры управления [8]. Важно, чтобы идеи, которые сейчас разработаны, вошли в реальную управленческую практику.
Каждый руководитель должен иметь четкое представление о том, как принятие госпрограмм влияет на его деятельность. Пока идеи есть, программы разрабатываются и принимаются, а изменений в управленческом процессе немного. Возможно, надо больше обращать внимание не на количество документов или темпы изменений, а на качество процесса. Это позволит создать хорошо продуманную и логично выстроенную систему программного финансирования, не формальные, а реальные инструменты управления.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федулова С.Ф. Сравнительный анализ реализации региональных целевых и ведомственных программ в Удмуртии и других субъектах Федерации // Вестн. Удм. ун-та. Сер. Экономика и право. 2010. Вып. 4. С. 83.
2. Валерий Богатырев: «"Программный бюджет" - это работа на конкретный результат». URL: http://www.d-kvadrat.ru/dk/info/16753.html/.
3. Федулова С.Ф. Особенности формирования межбюджетных отношений в Удмуртской Республике и пути их совершенствования // Вестн. Удм. ун-та. Сер. Экономика и право. 2013. Вып. 3. С. 105.
4. URL: http://www.mfur.ru>files/29053.pdf.
5. URL: http://mfur.ru/budjet/ispolnenie/
6. Основные направления бюджетной политики на 2014 г. и плановый период 2015 и 2016 гг. С. 14. URL: http://www.minfin.ru/
7. Программный бюджет: есть ли у него будущее? URL: http://www.gosfinansy.ru/journal/9051/74141
8. Первые Васильевские чтения. Москва, ноябрь 2012 года. URL: http://www.minfin.ru/.
Поступила в редакцию 15.01.14
S.F. Fedulova
PROBLEMS OF TRANSITION TO PROGRAM MANAGEMENT OF BUDGET
The article focuses on managerial, legal and methodology problems of transition to program management in RF entities. New criteria for program efficacy assessment are also suggested. Special attention is paid to principles of program-based planning in the Udmurt Republic budget. The author analyses weaknesses of institutional program budgeting and implementation of budgeting practices in the Udmurt Republic. The author specially focuses on problems of inconsistency between current and capital expenditures in government assignments and programs, as well as in time periods of their implementation. Based on UR Ministry of Finance budget information and Rosstat Regional statistics the article provides the analysis of mismatching budget statistics from different resources. This problem is of crucial importance for making the "open budget to citizens" documents. The author presents Moscow experience in program budgeting and analyses the problems that Moscow Department of Finance encountered in program financing.
Keywords: program principles of management, program budget, target indicators, increase of efficiency of expenses of the budget of the Udmurt Republic.
Федулова Светлана Федоровна,
кандидат экономических наук, доцент, зав. кафедрой
ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4) Е-таП: [email protected]
Fedulova S.F.,
Candidate of Economics, Associate Professor Udmurt State University
462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4 E-mail: [email protected]
