CC BY
76
УДК 340.1:378 ББК 67.4:74.58 Б 44
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНКЛЮЗИВНОГО ОБУЧЕНИЯ В СИСТЕМЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В КРАСНОДАРСКОМ КРАЕ
(Рецензирована)
Бельгисова Кристина Викторовна,
кандидат экономических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Южного института менеджмента, г. Краснодар. Тел.: (861) 233 88 59, е-mail: [email protected]
Симатова Елена Львовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского, предпринимательского и международного частного права Южного института менеджмента, г. Краснодар. Тел.: (861) 233 89 28, е-mail: [email protected]
Шаповал Ольга Вячеславовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Южного института менеджмента, г. Краснодар. Тел.: (861) 233 89 28, е-mail: [email protected]
Аннотация. В ныне действующем российском законодательстве закреплено, что для организации инклюзивного образования в ВУЗах необходимо создать специальные условия обучения, без которых невозможно или затруднено освоение образовательных программ обучающимися с ограниченными возможностями здоровья. В экономически успешных регионах, а также в крупных городах высшие учебные заведения осуществляют более быстрый переход к интегрированной системе обучения, что объясняется не только активным финансированием и развитием материально-технических ресурсов, но и развитой нормативно-правовой региональной базой, обеспечивающей правовую регламентацию рассматриваемого процесса. Однако не во всех регионах РФ законодательство охватывает все уровни образования, преимущественно правовая регламентация направлена на внедрение инклюзивного обучения в школах, оставляя без внимания учреждения среднего и высшего профессионального образования. Аналогичная ситуация сложилась и в Краснодарском крае. На сегодняшний день специальных нормативных актов, посвященных инклюзивному образованию в ВУЗах, на Кубани нет. Нормативно-правовая база, затрагивающая хотя бы отчасти вопросы интегрированного обучения, представлена довольно общими, концептуальными документами, а ведомственные акты органов исполнительной власти направлены преимущественно на решение отдельных вопросов системы общего образования. Исследование проблемы внедрения и развития системы инклюзивного образования в ВУЗах, основанное на изучении зарубежного опыта, анализе федерального и регионального законодательства (в т.ч. Краснодарского края), а также с учетом актуальных научных трудов, позволит существенно углубить и качественно расширить существующую систему знаний о специфике правовой регламентации интегрированного обучения в системе российского высшего образования на современном этапе развития.
Ключевые слова: студенты-инвалиды, студенты с ограниченными возможностями здоровья, адаптированная образования программа, доступность знаний, специальные условия образования.
Статья выполнена в рамках поддержанного РФФИ (РГНФ) и администрацией Краснодарского края научного проекта №16-13-23019 а(р) «Совершенствование правового регулирования инклюзивного обучения в системе высшего образования в Краснодарском крае»
IMPROVEMENT OF LEGAL REGULATION OF INCLUSIVE EDUCATION IN THE HIGHER EDUCATION SYSTEM IN KRASNODAR REGION
(Reviewed)
Belgisova Kristina Viktorovna,
candidate of economic Sciences, associate Professor of civil and legal disciplines of the Southern Institute of management, Krasnodar. Ph.: (861) 233 89 28, e-mail: [email protected]
Simatova Elena Lvovna,
candidate of legal Sciences, associate Professor of the Department of civil, entrepreneurial and international private law of the Southern Institute of management, Krasnodar. Ph.: (861) 233 89 28, e-mail: [email protected]
Shapoval Olga Vyacheslavovna,
candidate of legal Sciences, associate Professor of the Department of civil and legal disciplines of the Southern Institute of management, Krasnodar. Ph.: (861) 233 89 28, e-mail: [email protected]
Summary. In the current Russian legislation stipulates that for the organization of inclusive education in the Universities need to create special conditions, without which it is impossible or hampered the development of the educational programs of students with disabilities. In economically successful regions, and in large cities, higher education institutions carry out a more rapid transition to the integrated system of learning that is due not only to the active financing and development of material and technical resources, but also developed legal regional framework, providing legal regulation of this process. However, not all regions of the Russian Federation legislation covers all levels of education, predominantly legal regulation aimed at introducing inclusive education in schools, no institutions of secondary and higher professional education. A similar situation exists in the Krasnodar region. To date, the special regulations to inclusive education in Universities in the Kuban there. Regulatory framework affecting at least partly integrated learning are quite General, conceptual documents, and departmental acts of Executive bodies are primarily intended for the solution of individual questions of the General education system. The study of problems of introduction and development of inclusive education system in Universities based on the study of foreign experience, analysis of Federal and regional legislation (including Krasnodar territory), and taking into account relevant scientific papers, will significantly deepen and expanding the existing system of knowledge about the specifics of legal regulation of integrated education in the system of Russian higher education at the present stage of development.
Keywords: disabled students, students with disabilities, adapted education program, the availability of knowledge, special conditions of education.
The article was written in part supported by RFBR (RFH) and administration of Krasnodar region, research project No. 16-13-23019 a(R) " Legal problems of implementation of inclusive education in the higher education system in the Krasnodar region"
В современной образовательной политике ряда зарубежных стран инклюзивное образование получило серьезное развитие и основательный нормативный подход. Очевидно, что система инклюзивного образования должна включать в себя учебные заведения не только среднего, но и профессионального и высшего образования. Его основной целью выступает создание безбарьерной среды в обучении, а также профессиональной подготовке инвалидов, что подразумевает колоссальную работу по формированию соответствующих условий. Причем такие условия предполагают не только техническое оснащение образовательных учреждений, разработку адаптированных образовательных программ для учащихся-инвалидов, но и создание специаль-
ных курсов профессиональной подготовки (переподготовки) для педагогов, направленных на развитие их взаимодействия с такими лицами.
В настоящее время инклюзивное образование в России получило не только статус официальной государственной политики, но и легальное закрепление в отечественном законодательстве. Существенную роль во внедрении и развитии инклюзивного образования в ВУЗах законодатель отводит и субъектам РФ. Однако не во всех регионах РФ законодательство охватывает все уровни образования, преимущественно правовая регламентация направлена на внедрение инклюзивного обучения в школах, оставляя без внимания учреждения среднего и высшего профессионального образования. На сегод-
няшний день во многих субъектах РФ специальных нормативных актов, посвященных инклюзивному образованию в ВУЗах, нет. Нормативно-правовая база, затрагивающая хотя бы отчасти вопросы интегрированного обучения, зачастую представлена довольно общими, концептуальными документами, представляющими собой утверждение государственной программы «Доступная среда».
Повсеместно принятая программа «Доступная среда» получила, несомненно, положительные результаты по обеспечению доступности и комфорта лицам с ограниченными возможностями здоровья, но вместе с тем выявила и существенные недостатки действующего законодательства в этой области. Многие ВУЗы до сих пор не приспособили условия и не организовали учебных процесс сообразно требованиям данной программы в целом. Не всегда обеспечивается доступ в местах, куда обучающиеся могут обращаться в ходе научно-исследовательской работы, например, научные библиотеки, научно-исследовательские институты, архивы, музеи.
Международно-правовую основу регламентации права инвалидов в общем и право на образование в частности составляют такие весьма серьезные и концептуальные документы, как Всеобщая декларация прав человека, Декларация о правах инвалидов, Всемирная программа действий в отношении инвалидов, Саламанкская декларация о принципах, политике и практической деятельности в сфере образования лиц с особыми потребностями и Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов.
Подобная база дала хороший стимул для развития внутреннего законодательства в рассматриваемой сфере во многих зарубежных странах. Анализ правовой регламентации инклюзивного образования в США, Великобритании, Швеции, Германии позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на существенную специфику построения образовательного процесса в этих странах, ряд опорных моментов может быть с успехом использован в региональном нормотворчестве Краснодарского края в целях эффективного совершенствования образовательной политики в области инклюзии.
Необходимо отметить высокую роль регионального нормотворчества в данной сфере. Именно на местах детально прорабатываются вопросы практического воплощения инклюзии на разных уровнях образования, в частности, взаимоотношений и тесного партнерства родителей, общественных организаций инвалидов с одной стороны и образовательных учреждений и местных властей с другой стороны. Как правило, регионы самостоятельно решают вопрос о критериях доступности помещений образовательных учреждений и соот-
ветствия их потребностям детей с ограниченными возможностями здоровья. Таким же образом решаются и методологические вопросы: разработки адаптированных программ, квалификационных требований к профессорско-преподавательскому процессу (включая повышение квалификации), а также оценки образовательного процесса в данном аспекте. И практически во всех случаях уделяется внимание процессуальным гарантиям соблюдения права инвалидов на образование: механизмам судебной и внесудебной защиты и контроля.
Поэтому в качестве упомянутых выше опорных моментов могут быть рассмотрены и отражены в специальном нормативно-правовом акте:
- разработанные критерии доступной образовательной среды для обучающихся-инвалидов на всех уровнях образования - от дошкольного до высшего профессионального. При этом целесообразно разработать опросник, направленный на выявление реального положения дел в образовательных учреждения края в части создания условий для получения образования детьми с ограниченными возможностями;
- вопросы финансовой поддержки образовательных учреждений, активно продвигающих инклюзию среди своих обучающихся, а также профессорско-преподавательского состава;
- дополнительные требования к квалификации профессорско-преподавательского состава, задействованного в инклюзивном образовательном процессе с возможностью создания центров по повышению квалификации таких лиц либо профессионального переподготовки;
- концепция партнерства родителей и педагогов в части на всех уровнях и стадиях образовательного процесса;
- разработка критериев для индивидуальных образовательных программ, а также последующей оценки успешности реализации образовательного процесса для детей-инвалидов.
Анализируя правовые нормы, регламентирующие вопросы инклюзивного образования в России, можно сделать вывод о том, что образовательная организация высшего образования при обучении инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья должна:
1) создать специальные условия для получения высшего образования по образовательным программам обучающимися с ограниченными возможностями здоровья; минимальные критерии и требования к указанным условиям предусмотрены действующими нормативными актами, при этом финансовое обеспечение по созданию специальных условий является, в том числе расходными обязательствами субъектов РФ.
2) урегулировать образовательную деятельность по обучению инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья документами локального характера. Рассматривая вопрос о перечне рекомендуемых к разработке локальных актов, особенно хотелось бы отметить необходимость принятия локального акта (Положения), регламентирующего порядок разработки адаптированной образовательной программы.
Важность принятия такого Положения предопределена следующим: в соответствии с нормами действующего законодательства, содержание высшего образования по образовательным программам и условия организации обучения инвалидов и обучающихся с ограниченными возможностями здоровья определяются, в том числе, адаптированной образовательной программой. Таким образом, на законодательном уровне определена обязанность образовательного учреждения высшего образования по разработке указанной программы, но вопрос непосредственно связанный с порядком ее разработки и принятия законодателем не определен. Учитывая, что адаптированная образовательная программа носит индивидуальный характер, у образовательного учреждения постоянно существует необходимость разработки такой программы.
По мнению авторов данной статьи, структура методических рекомендаций по разработке и реализации адаптированных образовательных программ высшего образования должна включать следующие разделы: общие положения; используемые термины, определения, сокращения; порядок разработки адаптированной образовательной программы; структура адаптированной образовательной программы; рекомендации по реализации адаптированной программы высшего образования.
Регулирование общественных отношений в сфере образования отнесено к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что предопределяет наличие как федерального законодательства об образовании, так и законодательства об образовании субъектов РФ.
Необходимо отметить, что законы и иные нормативные правовые акты в сфере образования принимаются субъектами РФ в большинстве своем в целях конкретизации и развития положений, закрепленных в федеральном законе об образовании. Сегодня подавляющее большинство субъектов РФ урегулировали вопросы образования региональными законами об образовании. Но здесь нужно обратить внимание на то, что многие региональные законы попросту дублируют нормы федерального Закона об образовании. Более того, зачастую нормативные положения федерального
закона воспроизводятся не в своей редакции, а неполно, с определенными изъятиями, в результате чего их смысл и содержание искажаются, необоснованно ограничивается либо расширяется предмет правового регулирования.
В законах субъектов РФ определено лишь право на инклюзивное образование, но не предусмотрены нормы, регламентирующие гарантии (в том числе дополнительные) на получение профессионального образования (высшего образования) инвалидами и лицами с ОВЗ. При условии, что в соответствии с действующими федеральными нормами в субъектах РФ должны быть реализованы, в том числе, следующие мероприятия в рамках сопровождения инвалидов молодого возраста при получении ими профессионального образования:
- инклюзивное профессиональное образование и создание специальных условий для получения профессионального образования инвалидами и лицами с ОВЗ, в том числе сопровождение инвалидов молодого возраста при получении профессионального образования. Для реализации указанного мероприятия должны быть созданы специальные условия для получения профессионального образования инвалидами и лицами с ОВЗ;
- развитие практики целевого приема и целевого обучения в целях дальнейшего трудоустройства обучающихся инвалидов и лиц с ОВЗ образовательных организаций высшего образования и профессиональных образовательных организаций. Целью данного мероприятия является - повышение численности успешно трудоустроенных инвалидов.
Поэтому сегодня для субъектов РФ вопрос урегулирования гарантий (в том числе - дополнительных) получения профессионального образования (высшего образования) инвалидами и лицами с ОВЗ является актуальным и потребуется, как минимум, внесение дополнений в действующие региональные законы об образовании.
Региональное законодательство пошло по нескольким вариантам регламентации рассматриваемого вопроса:
- принятие субъектом РФ специального закона, определяющего порядок получения профессионального образования (высшего образования) инвалидами и лицами с ОВЗ;
- принятие субъектом РФ общего закона, содержащего отдельные нормы, регламентирующие получения профессионального образования (высшего образования) инвалидами и лицами с ОВЗ;
- принятие субъектом РФ общего закона, но не содержащего отдельных норм, регламентирующих получение профессионального образования (высшего образования) инвалидами и лицами с ОВЗ;
- принятие подзаконного акта субъектом РФ, регламентирующего вопросы получения профессионального образования (высшего образования) инвалидами и лицами с ОВЗ.
По второму варианту сложилось и законодательство Краснодарского края - на Кубани принят Закон от 16.07.2013 № 2770-КЗ «Об образовании в Краснодарском крае»1, в ст. 26 которого определено, что профессиональное обучение и профессиональное образование обучающихся с ОВЗ осуществляются на основе образовательных программ, адаптированных при необходимости для обучения указанных обучающихся. При этом органы государственной власти Краснодарского края обеспечивают получение профессионального обучения обучающимися с ОВЗ (с различными формами умственной отсталости), не имеющими основного общего или среднего общего образования. При получении образования обучающимся с ОВЗ предоставляются бесплатно специальные учебники и учебные пособия, иная учебная литература, а также услуги сурдопереводчиков и тифлосурдоперевод-чиков. Указанная мера социальной поддержки является расходным обязательством Краснодарского края в отношении таких обучающихся, за исключением обучающихся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.
Нужно признать, что в настоящее время единственный субъект РФ, который специальным законом урегулировал вопрос получения профессионального образования (высшего образования) инвалидами и лицами с ОВЗ является Москва - речь идет о Законе города Москвы №16 «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве» от 28.04.2010г.2
Данный нормативно-правовой акт охватывает всю систему образования от дошкольных образовательных учреждений до учреждений высшего образования в рамках обеспечения равного доступа к образованию детей с ограниченными возможностями здоровья. Он состоит всего из четырех глав (двадцати трех статей), однако представляется проработанным документом, определяющим круг субъектов, попадающих под его действие, основное терминологическое содержание нормативного акта, права и обязанности всех участников данной сферы отношений и порядок организации обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья на всех возможных уровнях.
Анализ указанного нормативно-правового акта позволяет дать ему весьма высокую оценку.
1 Закон Краснодарского края от 16.07.2013 № 2770-КЗ «Обобразовании в Краснодарском крае» // СПС КонсультантПлюс.
2 Закон г. Москвы от 28.04.2010 № 16 (ред. от 25.06.2014) "Обобразовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве"// Вестник Мэра и Правительства Москвы, № 35, 22.06.2010.
Основные положения данного закона могут составить серьезную базу для формирования подобного нормативного акта в Краснодарском крае. Необходимость его создания очевидна. В первую очередь, это позволит решить проблему отсутствия доступной информации о возможностях реализации прав обучающихся-инвалидов (особенно для жителей отдаленных районов края). Во-вторых, даст четкое определение категории обучающегося с ограниченными возможностями здоровья (и отличие его от инвалида) и порядка отнесения таких студентов к данной категории. В-третьих, поможет ВУЗам сформировать базу локальных нормативных актов, регулирующих весь процесс обучения: от момента вступительных испытаний до итоговой аттестации студента и его трудоустройства. В-четвертых, четко определит сферу ответственности, как свою, так и самого ВУЗа (поскольку сегодня это исключительно сфера ответственности высшего учебного заведения). И, конечно, в-пятых, определит все возможные источники финансирования создания доступных условий обучения этой категории студентов.
Немаловажную роль в формировании этого документа должны сыграть региональные представительства сообществ инвалидов. Следует отметить, что пока их роль в этом процессе не очевидна, хотя именно эти общества должны быть в первую очередь заинтересованы в обеспечении получения образования своих членов и дальнейшей их интеграции в социум. Необходимо создавать региональные координирующие центры, которые будут аккумулировать информацию о выпускниках школ с ограниченными возможностями здоровья, о сту-дента-инвалидах, о профессиональных вакансиях. И участвовать в работе таких центров должны все заинтересованные стороны: общества инвалидов, представители ВУЗов, сотрудники департаментов образования, работодатели. И, безусловно, общую руководящую роль здесь должны сыграть органы исполнительной власти регионов. Однако все эти предложения возможно реализовать только при наличии четкой нормативной базы регионального уровня, которой, к сожалению, до сих пор нет.
ИСТОЧНИКИ:
1. Бельгисова К.В. К вопросу о реализации инклюзивного образования образовательными организациями высшего образования и дальнейшего трудоустройства выпускников // Евразийский юридический журнал. - 2016. - № 8 (99). - С. 315317.
2. Ванян А. Обзор инклюзивного образования за рубежом // Информационный бюллетень «Перспектива». - 2006. - №33.
3. Верховцев А.Ю. Некоторые аспекты доступности высшего образования для учащихся с ограничен-
ными возможностями жизнедеятельности // Вестник МГТУ. - 2013. - Т. 14. - № 3. - С. 601 - 605.
4. Владыкина Т.А. Реализация гражданином Российской Федерации права на образование: вопросы теории, законотворчества и правоприменения // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 9. - С. 17 - 22.
5. Грозная Н.С. Инклюзивное образование за рубежом. От мечты к реальности // Синдром Дауна XXI век. - 2011. - №1. - C. 34-41.
6. Демидов А., Луховицкий В. «Болонская система» в российском образовании // ЭЖ-Юрист. - 2012. - № 34. - С. 1-5.
7. Долинская В.В. Новый Закон об образовании: вопросы взаимодействия государства, вузов и профессорско-преподавательского состава в обеспечении ФГОС ВПО // Цивилист. - 2013. - № 3. -С. 23 - 34.
8. Караваев Н.В. Договор на оказание негосударственными вузами образовательных услуг: проблемы классификации и реализации договора // Проблемы реформирования федерального и регионального законодательства: Сборник научных статей межрегиональной научно-практической конференции. - Киров: ВСЭИ, 2003. - С. 124-130.
9. Кирилловых А.А. Новое образовательное законодательство: базовые правовые институты и новации // Адвокат. - 2013. - № 2. - С. 5 - 19.
10. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (поглавный) (под. Ред. В.Е. Уса-нова). - «Юркомпани», 2013 г.
11. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (поглавный) (под ред. В.Е. Уса-нова). - «Юркомпани», 2013 г.
12. Комментарий к Федеральному закону от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // Консультант Плюс: Правовые новости. Специальный выпуск.
13. Колобашкина С.С. Роль Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в публичном механизме обеспечения и защиты прав потребителей // Административное право и процесс. - 2014. - №7. -С. 58-61.
14. Корепанова И.А. Заметки об инклюзивном «ландшафте» Германии // Психологический журнал Международного университета природы, общества и человека «Дубна». - 2012. - № 4. - с. 13-20.
15. Куров C.B. Образовательные услуги: гражданско-правовой аспект: Учебное пособие. - М., Изд-во РАГС, 1999.
16. Методические рекомендации по обучению студентов-инвалидов и студентов с ОВЗ / под ред. О.А.Козыревой : учеб. пособие для преподавателей КГПУ им. В.П.Астафьева, работающих со студентами инвалидами и студентами с ОВЗ. - КГПУ, Красноярск, 2015. - 93 с.
17. Нарутто С.В. Статус студента вуза в материалах судебной практики // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 10. - С. 56 - 63.
18. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» (постатейный) / Н.С. Волкова, Ю.А. Дмитриев, О.Ю. Еремина и др. М.: Деловой двор, 2013. 440 с.
19. Петрова Н.П. Предоставление негосударственными высшими учебными заведениями платных образовательных услуг // Юрист. - 2011. - № 19. -С. 16-19.
20. Путило Н.В., Дмитриев А.В., Волкова Н.С., Пу-ляева Е.В., Еремина О.Ю., Жукова Т.В., Кирилловых А.А., Павлушкин А.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 года № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» (постатейный). - «Деловой Двор», 2013.
21. Сырых В.М. Образовательные услуги и образовательные правоотношения: дискуссионные взгляды и действительное содержание // Журнал российского права. - 2010. - № 4. - С. 69-79.
22. Чагин К.Г. Новации в правилах оказания платных образовательных услуг // Руководитель бюджетной организации. - 2013. - №10.
23. Шилюк Т.О., Жабин Н.А. Право на образование и его защита // Актуальные проблемы российского права. - 2013. - № 6. - С. 698 - 705.
24. Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2001.
25. Шугрина Е.С. Автономия вуза и академические свободы: соотношение международного и национального правового регулирования // Актуальные проблемы российского права. - 2013. - № 8. -С. 1041-1049.
26. Шугрина Е.С. Особенности судебной и иной правоприменительной практики по отдельным вопросам послевузовского профессионального образования // Юридическое образование и наука. - 2012. - № 4. - С. 27 - 31.
