CC BY
52
Совершенствование правового обеспечения национальной инновационной системы Российской Федерации
ПЕРЬКОВА Вероника Александровна, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Одной из актуальных тем в последние десятилетия является необходимость перехода России на инновационный тип экономики. Однако в правовых актах констатируется недостаточный уровень развития российской национальной инновационной системы. Автор статьи рассматривает экономическую категорию «концепция национальных инновационных систем», которая широко используется в передовых странах для развития инновационных правоотношений и анализируется экономической наукой. Отмечается, что данная концепция обладает рядом преимуществ, вследствие чего предлагается на ее основе совершенствовать российскую нормативно-правовую базу. Несмотря на то что единого подхода к определению национальной инновационной системы не существует, автор приходит к выводу, что имеющееся в законодательстве России понятие национальной инновационной системы обладает рядом существенных недостатков и не может быть признано удовлетворительным, вследствие чего требует скорейшего пересмотра. Выявлены существующие проблемы в правовой базе, препятствующие становлению инновационных правоотношений, и предлагаются положения, которые следует брать за основу при подготовке проектов нормативных правовых актов в области инновационной экономики.
Ключевые слова: инновационная экономика, национальная инновационная система России, концепция национальных инновационных систем, инновации, инновационные правоотношения, совершенствование инновационного законодательства, правовой механизм инновационного развития.
Development of Legal Coverage for National Innovation System of the Russian Federation
V. A. PERKOVA
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
The transition to innovative economy has been one of the topical issues in recent decades in Russia. However, legal acts acknowledge the lack of development of the Russian national innovation system. The author of this article considers the economic category "the concept of national innovation systems", which is now widely used in advanced countries for the development of innovative legal relationship and is analyzed by the economic science. The author notes that this concept has a number of advantages, and thus proposes to improve the regulatory framework of the Russian Federation on the basis of this concept. Despite the fact that there is no common approach to the definition of the national innovation system, the author concludes that the concept of the national innovation system, contained in the legislation of the Russian Federation has a number of significant shortcomings and can not be considered as satisfactory and requires prompt revision. The author reveals the existing problems in the legal base, that prevent the development of innovative legal relationship and offers proposals to be taken as a basis for preparation of draft legal acts in the sphere of innovative economy.
Keywords: innovative economy, national innovation system of Russia, the concept of national innovation systems, innovation, innovative legal relationship, development of innovative legislation, legal mechanism of innovation development.
DOI: 10.12737/19767
На сегодняшний день в России назрела острая необходимость решения проблем, связанных с переходом
на инновационный путь экономического развития, что подтверждается как провозглашенным государствен-
ной властью Российской Федерации курсом инновационной политики, так и отражением данного курса в программных правовых актах на средне-и долгосрочную перспективу: «Одной из нерешенных институциональных проблем инновационной экономики России является недостаточный уровень развития национальной инновационной системы, координации образования, науки и бизнеса»1.
Обратимся к экономической теории, оперирующей понятием концепции национальных инновационных систем (далее — НИС) и широко использующей ее основополагающие принципы в современных рыночных подходах для построения эффективной инновационной экономики.
Концепция НИС была предложена К. Фрименом в 1987 г. Его подход сфокусировался на субъектах, участвующих в деятельности НИС. Такими субъектами могут выступать большое количество участников, включая организации, научно-исследовательские центры, правительственные научные и технологические организации и структуры и т. д. Концепция НИС является основой для сравнительного анализа инновационного развития стран2.
Следует обозначить, что концепция НИС разрабатывалась большим количеством авторов, но единого определения и методологии НИС до сих пор не выработано.
В целом большинство подходов к содержанию НИС характеризуется следующими чертами:
1) переход к нелинейной модели инновационного процесса, которая предусматривает тесную взаимозависимость всех элементов и ориентацию инноваций на спрос;
1 Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».
2 См.: Freeman С. The Economics of Hope. Essays in Technical Change, Economic Growth and the Environment. L.; N. Y., 1992. P. 227.
2) основной акцент в концепции делается на взаимодействии между субъектами НИС. Отношения между ними опосредуются с помощью различных правовых форм. К примеру, одной из таких форм, активно использующихся в НИС любого государства, является договор;
3) каждой НИС присущи свои особенности, которые обусловлены влиянием разнообразных исторических, социальных, экономических и других. факторов развития отдельно взятого государства. В качестве одной из отличительных особенностей правового обеспечения НИС России можно назвать отсутствие на законодательном уровне единого нормативного правового акта, направленного на регулирование инновационных правоотношений;
4) концепция НИС рассматривается в качестве аналитического инструмента, который можно использовать при разработке государственной политики и осуществлении стратегического планирования.
Именно национальная инновационная система является тем концептуальным институтом, который позволил бы связать и объединить все многогранные аспекты инновационных процессов.
Системой принято называть единство, состоящее из взаимосвязанных частей, каждая из которых привносит что-то конкретное в уникальные характеристики целого. «Национальная» инновационная система трактуется как «государственная», состоящая из региональных инновационных систем, развитие которых имеет огромное значение для формирования целостной и успешной НИС каждого отдельно взятого государства.
В трактовке НИС выделяют три составляющие. Во-первых, системную, рассматривающую инновационную систему как совокупность взаимодействующих элементов. Конечный результат такого взаимодействия должен быть в практической плоскости и выражаться в коммер-
циализации результатов интеллектуальной деятельности.
Во-вторых, институциональную, оказывающую влияние существующих в обществе формальных и неформальных институтов на темпы и масштабы развития инноваций.
В-третьих, функциональную. Главная функция национальной инновационной системы — распространение новых знаний и технологий. Создание формальных инновационных структур само по себе не гарантирует успеха нововведений. Необходимо формирование адекватной экономической атмосферы, благоприятного социального климата для инноваций3.
Организация экономического сотрудничества и развития в качестве НИС признает систему взаимоотношений между наукой, промышленностью и обществом, при которой инновации служат основой развития промышленности и общества, а те, в свою очередь, стимулируют развитие инноваций и определяют их направления развития, а тем самым — важнейшие направления научной деятельности4.
Полагаем, что концепция НИС представляет общепризнанную экономическую категорию, активно используемую для формирования результативного взаимодействия различных структурных элементов, в нее входящих, поэтому она должна быть заложена в основу правовой модели построения успешной НИС России.
В понятие НИС традиционно включают и правовую составляющую, поскольку право выполняет регуляторную функцию в построении эффективной системы. Вместе с тем на данный момент в юридической науке нет ни концептуального подхода к видению правовой моде-
3 См.: Моргунов Е. В., Снегирев Г. В. Национальная (государственная) инновационная система: сущность и содержание // Собственность и рынок. 2004. № 7. С. 10—21.
4 URL: http://oecdru.org/oecd_rf.html (да-
та обращения: 28.05.2015).
ли построения НИС РФ, ни системных направлений совершенствования законодательства.
К основным программным правовым документам, утвержденным Правительством РФ и регулирующим функционирование НИС РФ, могут быть отнесены следующие правовые акты.
1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.5 (далее — Концепция), в которой введено понятие «национальная инновационная система» как совокупность взаимосвязанных организаций (структур), занятых производством и (или) коммерческой реализацией знаний и технологий, и комплекса институтов правового, финансового и социального характера, обеспечивающих взаимодействие образовательных, научных, предпринимательских и некоммерческих организаций и структур во всех сферах экономики и общественной жизни.
Отметим следующие принципиальные недостатки данного определения. Во-первых, не уделено должного внимания функциональной составляющей НИС. Представляется, что создание «совокупности взаимосвязанных организаций, занятых производством и (или) коммерческой реализацией знаний и технологий, и комплекса соответствующих институтов» не может способствовать формированию эффективной НИС России. Для создания такой системы прежде всего необходимо, чтобы все ее структурные элементы были взаимосвязанными и существовали в определенной зависимости друг от друга с целью стимулировать производство инноваций, их распределение и реализацию.
Н. А. Власенко, опираясь на правила составления нормативно-правовых дефиниций, отмечает: «Раскрывая содержание понятия, следу-
5 Утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
ет перечислять не все его признаки, а лишь сущностные, понятиеобразую-щие. Это поможет сформулировать логическую конструкцию емко, точно, экономично»6. Однако в приведенном определении понятия НИС данное правило явно нарушено, что свидетельствует о необходимости его содержательного пересмотра.
При этом полагаем, что под второй составляющей понятия НИС — «комплекс институтов правового, финансового и социального характера, обеспечивающих взаимодействие образовательных, научных, предпринимательских и некоммерческих организаций и структур во всех сферах экономики и общественной жизни», подразумевается инновационная инфраструктура, содействующая развитию инновационных процессов.
Во-вторых, в содержании определения отсутствует какое-либо упоминание инноваций, речь идет о «производстве и (или) коммерческой реализации знаний и технологий». Однако знания и технологии не являются тождественными понятиями по отношению к инновациям. Отметим, что акцент в правовом регулировании НИС должен быть сделан на производстве и коммерциализации именно инноваций.
В-третьих, не освещен вопрос осуществления государственного регулирования данных отношений, публичного метода воздействия на субъектов НИС, в том числе не упоминается о проведении взвешенной и спланированной государственной инновационной политики. Сфера инновационной деятельности представляет собой широкий спектр правоотношений, которые не только опосредуются нормами частного права, но и непосредственно соприкасаются с публично-правовыми нормами.
Важно подчеркнуть, что государственное регулирование выражается
6 Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. М., 2013.
как в наличии правовых институтов, так и в осуществлении долгосрочного планирования и прогнозирования развития инноваций в стране, определении ответственных органов и организаций на федеральном, региональном и местном уровнях, наделенных необходимыми полномочиями, финансировании науки и в целом оказывающим государственную поддержку субъектам НИС и т. д.
Учитывая вышеизложенное, констатируем, что имеющееся в Концепции определение национальной инновационной системы не может быть поддержано в качестве терминологической основы для применения концепции НИС в нормативных правовых актах. Изложенные недостатки напрямую свидетельствуют о непонимании субъектами правотворчества содержания и смысловой нагрузки концепции НИС.
Чтобы достичь успеха в правотворчестве, касающемся совершенствования законодательства об инновациях, следует изменить подход к концептуальной и содержательной части предлагаемых изменений и дополнений нормативно-правовой базы РФ. В связи с этим в ближайшей перспективе следует пересмотреть вышеизложенное понятие НИС и совершенствовать его содержание для использования в целях реализации правотворческих инициатив.
Предлагается дополнить нормативно-правовую базу РФ следующим актуализированным понятием: «Национальная инновационная система — совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих между собой субъектов, осуществляющих создание, производство, распространение и коммерциализацию инноваций и содействующих им в деятельности правовых, законодательных, финансовых, социальных институтов, образующих инновационную инфраструктуру, которые функционируют для решения задачи перехода на инновационный путь развития согласно провозглашенной
в России государственной инновационной политике».
Приведенное определение следует включить в специальный федеральный закон, предметом регулирования которого стали бы инновационные отношения.
2. Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года7 (далее — Стратегия) определяет цели, приоритеты и инструменты государственной инновационной политики. Органам государственной власти всех уровней поручено заложить основы НИС, которая задавала бы долгосрочные ориентиры развития субъектам инновационной деятельности, науке и предпринимательскому сектору.
В структуре данного документа выделен раздел о направлениях совершенствования законодательства для стимулирования инновационного развития. Раздел носит довольно общий и непредметный характер, что, однако, не мешает его практической реализации, выражаемой в принятии конкретных правовых актов для его исполнения. К примеру, совершенствование правового регулирования корпоративных отношений предполагает создание и совершенствование организационно-правовых и договорных форм, необходимых для осуществления коллективного и венчурного инвестирования, а также ведения малого инновационного бизнеса. Так, в 2012 г. вступили в силу два новых федеральных закона «Об инвестиционном товариществе»8 и «О хозяйственных партнерствах»9.
Следует отметить, что ввиду долгосрочного характера Стратегии требуется, во-первых, постоянный мониторинг хода ее реализации с необходи-
7 Утв. распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р.
8 См. Федеральный закон от 28 ноября 2011 г. № 335-ФЗ «Об инвестиционном товариществе».
9 См. Федеральный закон от 3 декабря
2011 г. № 380-ФЗ «О хозяйственных парт-
нерствах».
мой корректировкой основных показателей, во-вторых, последовательное утверждение плана мероприятий по реализации Стратегии, в-третьих, постоянная и своевременная актуализация положений документа на предмет соответствия экономическому развитию в отдельно взятый период и на последующую перспективу.
Стратегия детализирует положения Концепции в части инновационной политики.
С учетом Концепции и Стратегии разрабатываются такие государственные программы Российской Федерации, как «Развитие науки и технологий»10, «Экономическое развитие и инновационная экономика»11, а также иные государственные программы, направленные на развитие высокотехнологичных секторов экономики.
В Государственной программе «Экономическое развитие и инновационная экономика» отдельно обращено внимание, что главным резервом повышения эффективности НИС признается слаженное взаимодействие существующих и создаваемых элементов и блоков инновационной системы — сектора исследований и разработок, коммерциализации, инновационного бизнеса, инструментов региональной инновационной политики. В условиях перевода российской экономики на инновационный путь развития также необходимо обеспечить совершенствование процедур предоставления правовой охраны объектам интеллектуальной собственности и повышение эффективности правовой защиты интересов государства при использовании результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ военного, специального и двойного назначения.
Исследование НИС происходит в рамках взаимодействия двух групп
10 Утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 301.
11 Утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 316.
субъектов правовых отношений. Первая группа — это частный сектор, включающий инновационные компании, деятельность которых подчиняется гражданскому законодательству.
Вторая группа — публично-правовой сектор, т. е. деятельность государства, реализуемая через уполномоченные органы власти с помощью государственной инновационной политики. Кроме того, что государство регулирует взаимоотношение всех участников инновационных отношений через правовую систему, затрагивающую институциональную основу НИС, оно также определяет формы поддержки инновационной деятельности, стимулирует создание и внедрение инноваций, обеспечивает инновационной инфраструктурой.
Таким образом, нормы права, регулирующие построение НИС РФ, имеют комплексный характер и присутствуют в различных отраслях законодательства (административном, гражданском, предпринимательском, таможенном, финансовом и т. д.).
Терминологические основы НИС РФ были заложены лишь со вступлением в силу Федерального закона от 21 июля 2011 г. № 254-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике"». Однако такое правовое закрепление носит узкоотраслевой характер, поскольку предметом регулирования данного Федерального закона являются отношения между субъектами научной и (или) научно-технической деятельности, органами государственной власти и потребителями научной и (или) научно-технической продукции (работ и услуг), в том числе по предоставлению государственной поддержки инновационной деятельности.
Формирование высокотехнологичной, конкурентоспособной промышленности, обеспечивающей переход экономики государства от экспортно-сырьевого типа развития к инновационному типу развития, регламентировано в качестве одной из целей
промышленной политики в ст. 4 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации». Для реализации этой цели решается такая законодательно установленная задача промышленной политики, как стимулирование деятельности субъектов осуществлять внедрение результатов интеллектуальной деятельности и осваивать производство инновационной промышленной продукции.
Процесс инновационного развития требует разработки достаточно сложного правового механизма, направленного на регулирование связанных в единое целое общественных отношений в сфере государственной инновационной политики, стимулирования и поощрения инновационной деятельности в сфере науки и научной деятельности, в сфере прав на объекты интеллектуальной собственности и передачи инновационного продукта в коммерческий оборот, в сфере инновационного предпринимательства (инновационного бизнеса).
На данный момент следует отдельно обозначить наличие проблемы взаимосвязи экономики и права в построении НИС России. Это свидетельствует о том, что не в полной мере реализуется экономическая функция права, по средствам норм законодательства не происходит упорядочивания инновационных правоотношений. Экономическая функция права определяется как характеристика роли права в регулировании экономических отношений, она должна быть задействована в обеспечении НИС РФ путем использования при совершенствовании законодательства концепции системы. Право всегда выступало важнейшим гарантом собственности, свободы предпринимательства. На основе правовых норм в экономических отношениях возникли урегулированные правом отношения.
Разделяем мнение А. Г. Чернявского о том, что основной смысл и содержание государственно-правового регулирования экономики заключа-
ются в установлении и обеспечении государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировке их в зависимости от изменяющихся условий12.
Благодаря своим свойствам, поистине уникальным, как отмечает С. С. Алексеев, объективное право (вбирающее в себя то, что обычно понимается под силой закона) оказывается способным решать многие крупные задачи гражданского общества, относящиеся к важнейшим сторонам его жизни — экономической, политической, культурной13.
Сфера инноваций является динамично развивающейся, поэтому важно своевременно осуществлять мониторинг сложившейся в этой области экономической и правовой ситуации и вносить необходимые коррективы в действующую правовую базу. В противном случае возникает риск потери актуальности существующих правовых норм и, как следствие, появления неработающих правовых механизмов. При этом проявление экономического кризиса различного масштаба может спровоцировать данную ситуацию и стать ее дальнейшим катализатором.
Тем не менее на данный момент приходится констатировать несфор-мированность НИС России, отсутствие комплексного подхода к ее правовому регулированию и фрагментарность действующего законодательства, регламентирующего отдельные структурные элементы и взаимосвязи такой системы.
Несмотря на то что правовое регулирование отдельных аспектов
12 См.: Чернявский А. Г. Экономическая функция права в условиях формирования рыночных отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1989. С. 20.
13 См.: Гражданское право и современ-
ность: сб. ст., посвященный памяти М. И. Брагинского / С. С. Алексеев, Ф. О. Богатырев, Б. А. Булаевский и др.; под ред. В. Н. Литов-кина, К. Б. Ярошенко. М., 2013.
инновационного развития прослеживается в федеральном законодательстве уже с 1990-х гг., не принято единого нормативного правового акта, который комплексно регламентировал бы все аспекты НИС РФ, законодатель до сих пор не приступил к системному совершенствованию законодательства в этой части. Важно не просто определить терминологическую основу инноваций, инновационных отношений, а разработать и принять системообразующий законопроект, который комплексно осветил бы все необходимые вопросы для стимулирования и развития инновационной деятельности.
Однако следует отметить, что необходима детальная проработка положений системообразующего законопроекта о национальной инновационной системе с учетом экспертного мнения всех заинтересованных и участвующих в такой системе субъектов.
Несмотря на принятие многочисленных нормативных актов разного уровня, законодательная база Российской Федерации в инновационной сфере требует существенных изменений.
До сих пор остается актуальным мнение В. Л. Макарова о том, что «акты федерального уровня в сфере инновационной деятельности должны представлять собой единую систему актов, предполагающую общность целей и задач регулирования. Фрагментарный характер федерального законодательства в сфере государственного регулирования инновационных процессов не создает необходимых ориентиров для осуществления инициатив и развития регионального и муниципального нормотворчества»14.
К этому необходимо добавить, что инновации в качестве объекта правоотношений являются но-
14 Горизонты инновационной экономики в России: право, институты, модели / под общ. ред. В. Л. Макарова. М., 2010.
вой областью освоения для юридической науки, поэтому они нуждаются в особом мониторинге и контроле со стороны государства, что должно проявляться в концептуальном подходе к упорядочиванию правоотношений, возникающих в НИС РФ.
Между тем, на наш взгляд, именно концепция НИС должна быть взята за основу в качестве основополагающей при совершенствовании законодательства, регламентирующего построение инновационной экономики в России.
Применение концепции НИС в правовой базе инновационного развития позволит решить в том числе следующие проблемы:
1) сформировать терминологическую основу национальной инновационной системы, которая включала бы основные правовые дефиниции экономических категорий инноваций, востребованных правом;
2) учесть существующие взаимоотношения всех участников (субъектов) инновационной системы РФ;
3) выстроить правовые формы взаимодействия субъектов инновационной деятельности;
4) закрепить в законодательстве формы государственной поддержки субъектов инновационной деятельности;
5) определить правовой режим имеющихся территорий развития инноваций;
6) системно упорядочить объекты инновационной инфраструктуры и обеспечить с их помощью комплексную поддержку субъектов инновационной системы на каждом этапе инновационного процесса.
При этом в отсутствие в законодательстве РФ определения НИС, адекватного и соответствующего заявленному курсу перехода на инновационный путь развития страны, а также включения базовых принципов ее построения в нормативно-правовую базу, полагаем, что теряется смысл в точечном внесении изменений и дополнений в отдельные правовые акты, затрагивающие инновационные правоотношения.
Библиографический список
Freeman С. The Economics of Hope. Essays in Technical Change, Economic Growth and the Environment. L.; N. Y., 1992.
Горизонты инновационной экономики в России: право, институты, модели / под общ. ред.
B. Л. Макарова. М., 2010.
Гражданское право и современность: сб. ст., посвященный памяти М. И. Брагинского /
C. С. Алексеев, Ф. О. Богатырев, Б. А. Булаевский и др.; под ред. В. Н. Литовкина, К. Б. Яро-шенко. М., 2013.
Моргунов Е. В., Снегирев Г. В. Национальная (государственная) инновационная система: сущность и содержание // Собственность и рынок. 2004. № 7.
Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. М., 2013. Чернявский А. Г. Экономическая функция права в условиях формирования рыночных отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1989.
