CC BY
140С. ^Ьилиппенко
Совершенствование организационной структуры Федеральной таможенной службы России
Задача успешного осуществления таможенного дела возлагает на таможенные органы обязанность разрабатывать и внедрять в практику своей деятельности прогрессивные таможенные технологии, проводить кадровую политику, направленную на обеспечение таможенной службы высококвалифицированными специалистами и оптимизацию ее организационной структуры и т.д.
Концепция развития таможенных органов Российской Федерации определяет основные цели, задачи и направления развития таможенных органов до 2010 г. и на последующие годы и является основой для разработки программ и планов развития таможенных органов Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Концепция разработана в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Таможенным кодексом Российской Федерации (далее — ТК РФ), другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также с учетом международных конвенций и международных правовых актов в области таможенного дела.1
Процессы, происходящие в государственном строительстве в период новейшей истории России, наиболее рельефно получили свое отражение в процессах развития и становления таможенных органов Российской Федерации.
Таможенные органы в середине 80-х гг. XX в. не имели практики работы с внешнеторговыми контрактами, не оперировали понятиями "классификация товаров", "таможенная стоимость", "страна происхождения". Не имели своего отражения в таможенных процедурах и такие понятия, как декларирование с использованием грузовой таможенной декларации, соблюдение правил валютного контроля.
Отсутствие практики организации таможенного контроля применительно к неограниченному кругу субъектов и объектов контроля, несформи-рованность таможенной инфраструктуры и рынка околотаможенных
1 Международная конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений (Найроби, 1977), Международная конвенция о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров (Брюссель, 1983), Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киото, 1973, в редакции Брюссельского протокола, 1999), ст. 5, 7, 8 и 10 ГАТТ, 1947, Соглашение по применению ст. 7 ГАТТ, 1994, Конвенция о временном ввозе (Стамбул, 1990), Таможенная конвенция о карнете АТА для временного ввоза товаров 1961 г., Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП 1975 г., Международная конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границах (Женева, 1982), Конвенция о контейнерных перевозках 1972 г., Арушская декларация 1993 г., международные соглашения с другими государствами о сотрудничестве по таможенным вопросам.
услуг предопределили изменения, неоднократно вносимые в течение 90-х гг. в схемы управления таможенными органами, в перечни их задач, функций и полномочий, а также большое количество таможенных технологий, применяемых в экспериментальном режиме. В настоящее время, рассматривая таможенное регулирование как систему правовых, экономических, организационных и иных широкомасштабных мероприятий, направленных на реализацию и защиту внутренних и внешнеэкономических интересов Российской Федерации в условиях развивающихся рыночных отношений, так ее присоединения ко Всемирной торговой организации (далее — ВТО), необходимо отметить значительное усиление влияния указанного инструмента как элемента государственного регулирования внешнеторговой деятельности на процессы международной интеграции российской экономики в международное экономическое про -странство.
Расширение сотрудничества с международными экономическими финансовыми институтами, общность интересов России и интересов других государств в решении многих проблем международной безопасности, в том числе противодействия распространению оружия массового уничтожения, борьбы с международным терроризмом и наркобизнесом, острых экологических проблем, в частности проблем обеспечения ядерной и радиационной безопасности, обусловило появление новых задач, в решении которых должны участвовать таможенные орг аны Российской Федерации, и которые предопределяют их дальнейшее развитие.
При этом развитие таможенных органов, осуществляемое с учетом экономических преобразований и международной практики регулирования в области таможенного дела, должно учитывать и территориальные особенности расположения России — значительную протяженность государственной границы, а также ее недостаточную техническую оснащенность, необходимость орг анизации сотрудничества в погранично-таможенной сфере с 15 государствами, непосредственно граничащими с Российской Федерацией.
В результате проведения административной реформы сформирована новая структура государственного регулирования внешнеторговой деятельности, предполагающая комплексный подход к межведомственному взаимодействию и обеспечению баланса интересов при определении таможенно-тарифных, нетарифных и налоговых мер.
Вступление в силу с 1.01.2004 г. ТК РФ создало необходимые предпосылки для формирования практически новой, соответствующей мировым стандартам, правовой базы таможенного дела и условий для определения приоритетов развития таможенных органов Российской Федерации. Однако ряд проблем до сих пор остается нерешенным и требует обоснованного вмешательства в следующих направлениях деятельности.
1. Содействие внешней торговле. Недостаточно эффективно реализуется потенциал таможенного администрирования, что не позволяет, с од -
ной стороны, обеспечить достаточный уровень соблюдения законодательства Российской Федерации, а с другой стороны, создать благоприятную конкурентную среду в сфере внешнеторговой деятельности.
2. Фискальное. Не развита система информирования таможенных органов о ценообразовании, торгово-промышленных специализациях в зарубежных странах, мировых тенденциях в разделении труда.
3. Занижение участниками внешнеэкономической деятельности (далее — ВЭД) таможенной стоимости товаров при их декларировании. Недостаточная эффективность работы таможенных органов по контролю за товарами после их выпуска в обращение на таможенную территорию Российской Федерации — контроль на основе аудита.
4. Правоохранительное. Недостаточное информационно-аналитическое обеспечение правоохранительной, в том числе оперативно-розыскной, деятельности таможенных органов. Низкий уровень взаимодействия оперативных подразделений таможенных органов с другими правоохранительными и контролирующими органами.
5. Кадровое. Не в достаточной степени развита система подготовки и переподготовки кадров для таможенных органов (особенно специалистов в области управления и контроля). Оплата труда должностных лиц таможенных органов не соответствует уровню принимаемых ими решений.
Наличие указанных проблем приводит к снижению эффективности таможенного администрирования, что создает предпосылки для нарушений в сфере внешнеэкономической деятельности, недобросовестной конкуренции на российском рынке, проникновения недобро качественных импортных товаров и других негативных явлений.
Это приводит к выводу о необходимости формирования новых подходов к таможенному администрированию, которые позволяют таможенным органам Российской Федерации эффективно реагировать на происходящие изменения в соответствии с международной практикой и требованиями общества и государства.
Целью принятой Концепции является определение наиболее эффективных средств и методов реализации таможенными органами Российской Федерации задач в области таможенного дела в соответствии с международными стандартами при безусловном соблюдении законодательства Российской Федерации. Для реализации новых подходов в работе таможенных органов Российской Федерации необходимо проведение комплекса мероприятий по совершенствованию таможенного администрирования. Одновременно предполагается изменить организационную структуру и структуру кадрового обеспечения таможенных органов, а именно: оптимизировать структуру таможенных ор ганов, исключив дублирование их функций в процессе принятия решений должностными лицами таможенных органов; совершенствовать показатели эффективности деятельности таможенных органов; оптимизировать учет, контроль, проверку и мониторинг деятельности должностных лиц таможенных органов
на основе внедрения электронного документооборота; совершенствовать механизм финансового управления таможенными органами в соответствии с реформированием бюджетного процесса в Российской Федерации.
Планируется разработать комплексную стратегию кадрового обеспечения таможенных ор ганов. В рамках данного направления особое внимание будет уделено повышению качества профессиональной подготовки кадров, совершенствованию их знаний и навыков, практике управления, улучшению системы оплагы труда в соответствии с уровнем решений, принимаемых должностными лицами таможенных органов.
Применение информационных технологий в таможенных органах будет осуществляться с учетом положений Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г. Данные технологии позволяют улучшить показатели эффективности деятельности таможенных органов, создать систему комплексного учета и анализа участников ВЭД, уменьшить субъективизм в процессе принятия решения должностными лицами таможенных органов. С помощью информационных технологий будет также создано информационно-аналитическое обеспечение правоохранительной деятельности в таможенной сфере.
Выбранные ориентиры в начале становления таможенных органов Российской Федерации, основанные на информационных технологиях, и в основном совпадающие с принципами деятельности таможенных служб ведущих стран мира, базирующихся на международных конвенциях и рекомендациях, позволили за прошедшие годы создать собственную правовую и организационную базу деятельности.
Тем не менее, в настоящее время таможенные органы России еще находятся в стадии активного институционального развития.
Планируется, что реализация функций таможенных органов при таможенном оформлении будет основываться на нормах и принципах международных таможенных конвенций и соглашений, на международных стандартах качества, а также на создании условий для передачи части операций, выполняемых таможенными органами, саморегулируемым организациям.
Для обработки информации и принятия решений предполагается создание в структуре таможенных органов операционного центра, главной задачей которого будет непрерывный мониторинг всей поступающей информации, ее анализ на основе систем управления рисками и выдача оперативных ориентировок таможенным органам для целевого применения методов выборочного таможенного контроля, обеспечивающих своевременное реагирование на вывозы и угрозы.
Реализацию Концепции планируется осуществлять в два этапа.
1 ЭТАП (2005-2007 гг.). Предусматривается унификация законодательства РФ с общепризнанными нормами и принципами, создание современных операционных возможностей. Мероприятия будут проводиться с
учетом планируемого вступления Российской Федерации в ВТО и принятия важных для развития внешней торговли федеральных законов "О таможенном тарифе" и "Об особых экономических зонах в Российской Фе-дерации".2 В 2005 г. начата работа по присоединению к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киото, 1973 г., в редакции Брюссельского протокола, 1999 г.), что обуславливает необходимость внесения в 2005-2008 гг. соответствующих изменений в законодательные акты в области таможенного дела. Будет продолжена практика использования международных транзитных документов в соответствии с Конвенцией МДП, 1975 г. и Соглашением о международном железнодорожном грузовом сообщении 1951 г.
С 2006 г. предусматривается применение на таможенной территории Российской Федерации таможенных документов, используемых странами ЕС в соответствии с Конвенцией об упрощении формальностей в торговле товарами. В связи с этим в 2006-2008 гг. будут изменены правила декларирования и формы груз овой и транз итной таможенных деклараций с учетом требований, предусмотренных для ЕАД ЕС при применении Конвенции об общей транзитной процедуре 1987 г.
Предполагается пересмотр действующих международных соглашений СНГ, Евразийского экономического сообщества, а также договоры в рамках Союзного государства. Планируется подготовить проекты документов в части приведения законодательства Российской Федерации в соответствие международным стандартам.
2 ЭТАП (2008-2010 и последующие годы). В основном будут завершены строительство и обустройство объектов таможенной инфраструктуры. На основе межведомственных информационных ресурсов будет организована система работы таможенных ор ганов по принципу "одна остановка", что обеспечит участникам ВЭД однократное обращение в таможенный орган и свободный доступ к данной процедуре. Будет закончена разработка административного регламента исполнения государственных функций.
Финансовое обеспечение будет осуществляться за счет средств федерального бюджета, а также иных средств в соответствии с порядком, установленным законодательством РФ. Планируется разработать межведомственный план реализации Кон цепции.
Реализация Концепции потребует соответствующего ресурсного обеспечения планируемых в рамках бюджетных целевых программ мероприятий, направленных на создание благоприятных условий для пассажиров и участников ВЭД при выполнении ими таможенных формальностей, позволяющих сократить издержки за счет применения универсальных международных принципов.
Комплексная реализация Концепции позволит сформировать систему
Проект Концепции развития таможенных органов Российской Федерации (Одобрен Распоряжением правительства Российской Федерации в июне 2005 г.).
обеспечения ин тересов Российской Федерации в сфере таможенного дела, создать возможности для эффективного противодействия угрозам безопасности Российской Федерации, решить социально-экономические и инвестиционные задачи, создать благоприятные условия для деятельности торговых сообществ, физических и юридических лиц.
Таможня входит в единую систему таможенных органов Российской Федерации и осуществляет свою деятельность под общим руководством Федеральной таможенной службы России (далее — ФТС) России и непосредственным руководством регионального таможенного управления, которому она подчинена. При этом отдельные таможни по решению ФТС могут быть подчинены ей непосредственно, как, например, Внуковская, Домодедовская и Шереметьевская таможни, а также Центральная таможня (Кинологический центр ФТС).
Территория региона деятельности (подведомственного региона) таможни определяется ФТС по представлению либо с учетом мнения регионального таможенного управления. В порядке, определяемом ФТС, Региональные таможенные управления (далее — РТУ) вправе изменять подведомственный регион непосредственно подчиненной таможни.
Пределы подведомственного таможне региона могут как совпадать, так и не совпадать с административными границами субъектов Российской Федерации.
С позиции местонахождения региона деятельности, таможни условно подразделяются на пограничные и внутренние.
Пограничные таможни располагаются на таможенной границе, как правило совпадающей с государственной границей, и связаны с крупными транспортными узлами (порты, аэропорты, приграничные железнодорожные станции). Примерами таких таможен могут служить Балтийская, Белгородская, Благовещенская, Калининградская, Краснодарская, Мурманская, Пыталовская и Уссурийская. К внутренним относятся, в частности, Брянская, Владимирская, Ивановская, Казанская, Магнитогорская, Нижегородская и Ростовская таможни.
Создание, реорганизацию и ликвидацию таможен осуществляет ФТС. Создание, реорганизацию и ликвидацию таможен, непосредственно подчиненных РТУ, осуществляют по представлению либо с учетом мнения РТУ.
В непосредственном подчинении таможни находятся расположенные на территории подведомственного региона таможенные посты, за исключением непосредственно подчиненных вышестоящим таможенным органам.
Таможни решают основную часть задач в сфере таможенного дела. Эти задачи они осуществляют через непосредственно подчиненные (нижестоящие) таможенные посты, а также во взаимодействии с территориальными органами других федеральных округов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органа-
ми местного самоуправления, юридическими и физическими лицами.
Правовой статус таможни определяется Общим положением о таможне, утвержденным приказом Государственного та моженного комитета Российской Федерации (далее — ГТК) от 10.10.2002 г. N 1082 (в редакциях от 3.03.2003 г. N 201, 16.06.2003 г. N 650).
Специальными нормативными актами ФТС может определять как специфические особенности деятельности отдельных таможен, так и деятельность специализированных таможен.
Специализированные таможни выполняют специальные таможенные операции либо осуществляют таможенный контроль за перемещением через таможенную границу отдельных (специфических) товаров.
Примером такой таможни может служить Центральная энергетическая таможня Российской Федерации (далее — ЦЭТ), ставшая в 2000 г. правопреемницей энергетической таможни Российской Федерации, а эта таможня была создана в 1994 г. для усиления контроля за нефтью, нефтепродуктами, газом, электроэнергией, перемещаемыми через таможенную границу трубопроводным транспортом и по линиям электропередач, исходя из специфики перемещения таких товаров через таможенную границу.
Правовой статус Центральной энергетической таможни на сегодняшний день определяется Положением ГТК от 8.08.2000 г. N 674 (в редакции от 28.06.2002 г. N 675), а регион ее деятельности — приказом ГТК от 31.07.2003 г. N 823.
ЦЭТ подчинена непосредственно ФТС. Данной таможне подконтрольны таможенные посты и отделы таможенного оформления энергоносителей других таможен, осуществляющие таможенное оформление и таможенный контроль энергоносителей, перемещаемых через таможенную территорию Российской Федерации в пределах оперативных функций, установленных упомянутым Положением.
Примером специализированной таможни является Чкаловская таможня, которая обслуживает все аэродромы военно-транспортной авиации в Московской области. Она была создана в 1984 г. на базе отдельного поста Шереметьевской таможни.
Деятельность специализированной таможни распространяется на территорию либо всей страны, либо крупного региона, однако ее полномочия всегда ограничиваются рамками определенного направления. В связи с этим, с точки зрения специфики действий, которые проводят таможенные органы и их должностные лица в отношении товаров и транспортных средств при таможенном оформлении, различаются таможни сухопутные, морские, воздушные, речные.
Региональная таможня представляет собой региональный центр, осуществляющий сбор и обработку информации, необходимой таможенным органам.
Одной из основных задач таможни является кадровое, финансовое, ма-
териально-техническое и социально-бытовое обеспечение своей деятельности и деятельности нижестоящих таможенных постов.
Основные функции таможни продиктованы возложенными на нее задачами. В Общем положении указано 65 функций. Специфика заключается в том, что по вопросам работы с кадрами таможня ведет работу по подбору, расстановке кадров таможни и нижестоящих таможенных постов; формирует резерв кадров для выдвижения на руководящие должности и проводит их обучение; проводит аттестацию своих сотрудников и сотрудников нижестоящих таможенных постов; обеспечивает их первичную профессиональную подготовку и переподготовку и повышение их квалификации.
Таможня вправе распределять и перераспределять между структурными подразделениями и нижестоящими таможенными постами штатную численность в пределах выделяемого ФТС фонда оплаты труда и общей (предельной) штатной численности таможни и нижестоящих таможенных постов; утверждать и вносить изменения в структуру таможни и нижестоящих таможенных постов с учетом типовой структуры таможни и таможенного поста.
Структуру, штатную численность таможни и фонд оплаты труда утверждает ФТС. Вышестоящий таможенный орган вправе вносить дополнения и из менения в структуру таможни и численность ее структурных подразделений, а также устанавливать общую (предельную) штатную чис -ленность таможни.
Таможню возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности приказом ФТС. Начальник таможни, подчиненный региональному таможенному управлению, натначается на должность и освобождается от должности по представлению либо с учетом мнения начальника этого управления.
Первый заместитель начальника таможни, главный бухгалтер (начальник отдела бухгалтерского учета и контроля) таможни натначаются на должность и освобождаются от должности приказами ФТС. В отношении таможни, подчиненной РТУ, указанные лица назначаются на должность и освобождаются от должности по представлению начальника РТУ, которому таможня непосредственно подчинена.
Заместители начальника таможни назначаются и освобождаются от должности приказами вышестоящего таможенного органа по представлению начальника таможни и по согласованию с соответствующими функциональными подразделениями ФТС.
Начальники иных самостоятельных структурных подразделений таможни назначаются на должность и освобождаются от должности приказами таможни по согласованию с соответствующим функциональным подразделением вышестоящего таможенного органа.
Начальники иных самостоятельных структурных подразделений таможни назначаются на должность и освобождаются от нее приказами таможни по согласованию с соответствующим функциональным подразде-
лением вышестоящего таможенного органа.
Начальники и сотрудники подразделений собственной безопасности таможни назначаются на должности и освобождаются от должности на основании отдельных правовых актов ФТС.
Начальник таможни руководит деятельностью таможни на основе принципа единоначалия; он осуществляет общее руководство деятельностью таможенных постов и контроль за ними; несет персональную ответственность за выполнение возложенных на таможню задач и функций; распределяет обязанности между своими заместителями и устанавливает степень их ответственности; на основе и во исполнение законодательства подписывает (утверждает) приказы и иные правовые акты и документы, организует проверки их исполнения; представляет таможню в государственных органах; утверждает положения о структурных подразделениях таможни; назначает на должность и освобождает от должности сотрудников таможни, а в установленных случаях — и нижестоящих таможенных постов и т.д.
Таможенный пост входит в единую систему таможенных органов Российской Федерации и осуществляет свою деятельность под общим руководством ФТС и РТУ и под непосредственным руководством таможни либо РТУ (в случае непосредственного подчинения управлению).
Решение о непосредственном подчинении таможенного поста тому или иному региональ ному таможенному управлению принимает ФТС, в том числе по представлению либо с учет ом мнения соответствующего управления. Отдельные таможенные посты могут быть по решению ФТС подчинены непосредственно ей. ФТС определяет и территорию региона деятельности (подведомственного региона) таможенного поста, которая входит в состав подведомственного таможне региона, в непосредственном подчинении которой находится данный таможенный пост. И наконец, ФТС осуществляет создание, реорганизацию и ликвидацию таможенного поста.
Таможенный пост ведет работу по подбору и расстановке кадров; формирует резерв кадров для выдвижения на руководящие должности и т.д.
Структура таможенного поста и его штатная численность утверждается ФТС.
Таможенный пост возглавляет начальник, назначение на должность и освобождение от должности которого осуществляется: приказом ФТС — в отношении таможенного поста, являющегося юридическим лицом; приказом РТУ — в отношении таможенного поста, подчиненного непосредственно управлению; приказом РТУ по представлению начальника таможни и по согласованию с соответствующими функциональными подразделениями управления — в отношении таможенного поста, подчиненного непосредственно таможне; приказом таможни — в отношении таможен ного поста, подчиненного таможне, непосредственно подчиненной ФТС.
Бухгалтер таможенного поста со статусом юридического лица назначается на должность и освобождается от должности приказом ФТС.
Иные должностные лица таможенного поста со статусом юридического лица назначаются на должность и освобождаются от нее приказом таможенного по ста, а не имеющие статус юридического лица — приказом таможни.
Начальник таможенного поста руководит деятельностью таможенного поста на основе принципа единоначалия.
В единую систему таможенных органов входят так называемые изолированные специальные таможенные посты — акцизные таможенные посты. На них возлагается задача законодательства о маркировке отдельных подакцизных товаров, ввозимых на российскую таможенную территорию. Их правовой статус определяется соответствующим Положением, утвержденным Приказом ГТК от 14.11.1994 г. N 592.
Акцизный таможенный пост является юридическим лицом и непосредственно подчиняется региональному таможенному управлению, регион деятельности которого является регионом деятельности соответствующего акцизного таможенного поста. Такие посты имеются во всех РТУ, за исключением Башкирского.
Создание, реорганизация и ликвидация акцизного таможенного поста производится ФТС по представлению РТУ.
Под таможенным представительством имеются в виду представители Федеральной таможенной службы — таможенные атташе представительств Российской Федерации в зарубежных странах и создаваемый при необходимости их аппарат (загранаппарат ФТС).
Представители командируются ФТС за границу по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации (далее — МИД) на основании принимаемых Правительством Российской Федерации решений о создании таможенных представительств за рубежом.
По согласованию с МИД представители мо гут прикомандировываться к дипломатическим представительствам Российской Федерации за рубежом (без включения их в штатную численность этих представительств).
При необходимости и по согласованию с зарубежными партнерами представители могут осуществлять свои функции в двух и более странах по совместительству.
Принятие решений о создании таможенных представительств за рубежом находится в компетенции Президента и Правительства Российской Федерации.
Выполнение всех мероприятий (штатных, кадровых, финансовых и других, необходимых для создания условий функционирования представительств за рубежом, входит в компетенцию ФТС.
Правовое положение таможенных представительств за рубежом определяется Правительством Российской Федерации. В настоящее время они осуществляют свою деятельность в соответствии с Положением о пред -
ставителях ГТК в зарубежных странах, утвержденном Постановлением правительства Российской Федерации от 4.12.1995 г. N 1192 (в редакции от 31.05.1999 г. N 575).
Консультативный совет при ФТС является совещательным органом Службы. Его основная функция заключается в содействии разработке и реализации мер по осуществлению таможенной политики Российской Федерации в целях обеспечения защиты экономических интересов государства, создания оптимальных условий для предпринимательской деятельности, рационализации структуры экспортно-импортных операций, привлечения иностранных инвестиций.
Совет состоит из представителей таможенной службы и деловых кругов. По решению руководителя ФТС в состав Совета могут быть включены представители с правом совещательного голоса. Сами члены Совета имеют право решающего голоса. Они обязаны не разглашать решения и иную информацию, которая стала им известна в связи с работой в Совете, за исключением специально оговоренных случаев.
На Совет возложена реализация задач по разработке с участием отечественных деловых кругов предложений по совершенствованию таможенного дела в Российской Федерации и механизма его осуществления таможенными органами.
Основная форма работы Совета — заседания. Они проводятся как очередные (плановые) в соответствии с годовым планом работы, так и внеочередные — по срочным вопросам на основании решения руководства совета. Заседания созываются по мере необходимости, но не чаще одного раза в три месяца; в ходе заседания его ответственным секретарем ведется протокол.
Возглавляет Совет председатель — руководитель ФТС. Председатель имеет двух заместителей: одного (от ФТС) назначает он сам, другого (от деловых кругов страны) избирают члены Совета, представляющие эти круги.
Председатель руководит работой Совета; председательствует на заседании Совета; осуществляет контроль за исполнением решений Совета; представляет Совет во взаимоотношениях с государственными органами, организациями, учреждениями.
Заместители председателя выполняют поручения председателя Совета, готовят предложения по основным направлениям деятельности Совета, координируют деятельность комиссий (секций, рабочих групп), ведут заседания Совета в отсутствие его председателя, руководят работой секретариата, обеспечивают выполнение решений Совета.
Конкретная сфера деятельности заместителей председателя Совета определяется его председателем.
Для проработки отдельных вопросов, подготовки заседаний, проведения экспертных и аналитических работ Совет образует постоянные и временные комиссии (секции, рабочие группы). Планы и порядок их работы
утверждаются Советом.
Обеспечение работы Совета осуществляют структурные подразделения ФТС по принадлежности вопросов.
Организационно-техническое обеспечение работы Совета возложено на его секретариат, в который входит ответственный секретарь и отделение по обеспечению деятельности Совета.
Ответственный секретарь наз начается руководителем ФТС из числа сотрудников аппарата службы. Деятельность в качестве ответственного секретаря Совета является особым поручением руководителя службы.
Для обеспечения работы Совета ФТС может привлекать специалистов, экспертов, консультантов вне зависимости от их ведомственной принадлежности.
Таможенные органы вправе устанавливать и поддерживать официальные отношения консультативного характера с участниками внешнеэкономической деятельности, иными лицами, деятельность которых связана с осуществлением внешнеэкономической деятельности, и их профессиональными объединениями (ассоциациями) в целях сотрудничества и взаимодействия по вопросам внедрения наиболее эффективных методов осуществления таможенного оформления и таможенного контроля.
Структура управления в организации направлена на установление четких взаимосвязей между ее отдельными подразделениями, на распределение между ними прав и ответственности. Она определяет состав и систему подчинения в общей структуре иерархии управления. При этом наилучшей считается структура, которая оптимальным образом позволяет организации эффективно взаимодействовать с внешней средой, продуктивно распределять и направлять усилия своих сотрудников на достижение общей цели.
Существуют два основных типа оргструктур: бюрократические (или иерархические) и адаптивные. К настоящему времени таможенные органы России сложились в иерархическую структуру, представляющую со -бой четырехуровневую систему управления.
Большинство организаций переходят сегодня к адаптивным структурам управления. Существует три типа таких структур: матричные, трех -мерные, виртуальные. Рассмотрим третий тип — виртуальный.
По мнению многих специалистов, существующая концепция модернизации таможенной службы Российской Федерации должна основываться на создании единого таможенного информационного пространства. Та -моженные органы оснащаются сегодня современной компьютерной техникой, новейшими программными средствами, функционирует Единая автоматизированная информационная система ФТС (далее — ЕАИС ФТС). Именно поэтому одним из вариантов совершенствования оргструктуры может служить виртуальное управление.
Оно подразумевает автоматизацию процесса управления в таможенной службе России на основе современных информационных технологий. С
внедрением виртуального управления происходят изменения в характере труда сотрудников в сторону его интеллектуализации. Применение экономико-математических методов на базе использования новейших средств вычислительной техники и связи создает новые возможности для дальнейшего совершенствования системы управления. Каждому предоставляется право обращения к единой Базе данных ЕАИС ФТС. Техническое обеспечение системы ЕАИС ФТС подчинено иерархическому принципу: ФТС (ГНИВЦ), РТУ, таможня, таможенный пост. Все иерархические уровни и подуровни этой системы объединены в единую сеть.
Суть автоматизированной системы управления заключается в прямом сотрудничестве. Сотрудники таможенной организации являются как бы виртуальными ресурсами (руководители при этом не являются исключением). Каждый здесь — носитель определенных знаний опыта. В какой-то момент этот опыт может быть востребован другими начальниками, специалистами и сотрудниками. При этом новейшие технологии делают совершенно необязательным физическое присутствие данного должностного лица в данной организации. Это постепенно ведет к возникновению виртуального управления. При этом реализуется принцип: "Нужную информацию — нужному специалисту в нужное время". Как виртуальный ресурс сотрудник имеет возможность более эффективно выполнять свои обязанности.
Главным результатом от применения виртуального управления ожидается качественное изменение функций таможенных подразделений и повышение личной роли каждого сотрудника таможенных органов.
Таким образом, именно поступательный переход к та кому управлению в таможенной организации позволит повысить ее мобильность, гибкость, быстроту адаптации к современным, часто меняющимся внешним условиям.
Одной из основных задач, стоящих перед таможенными органами, является создание условий, способствующих ускорению то варооборота через таможенную границу Российской Федерации. Существенным препятствием при этом является большая трудоемкость и длительность процесса таможенного оформления, которые участники ВЭД склонны рассматривать как нетарифные барьеры на пути развития ВЭД, ведь увеличение продолжительности таможенного оформления ведет к возрастанию затрат на доставку товара, сказывается на его себестоимости.
Таким образом, можно отметить, что среди проблем, стоящих перед таможенной службой России, проблема совершенствования организационной структуры и штатной численности таможенных органов занимает не последнее место. При этом необходимо подчеркнуть, что, хотя данная проблема является актуальной для всех уровней системы таможенных органов, особо важный характер она приобретает на уровне таможенных постов, где собственно и про исходит основное таможенное оформление.
В ФТС, Центральном, Западном, Северо-Западном таможенных
управлениях, в ряде таможенных учреждений и отделов, таких как Санкт-Петербургский и Ростовский филиалы Российской таможенной академии, отделы Иркутской, Краснодарской, Тамбовской, Ростовской, Таганрогской таможен, Южной таможенной лаборатории, совместно с Северо-Кавказским НИИ экономических и специальных проблем проводились исследовательские и практические работы по определению структуры таможен, загруженности и штатной численности таможенных органов, трудовых нормативов и нормативной численности работников таможенных органов, в ретультате которых были разработаны рекомендации и предложения по совершенствованию организационно-штатной структуры таможенных органов.3
В настоящее время в таможенных органах Российской Федерации отсутствуют единые научно-методические и нормативные документы, устанавливающие трудовые нормативы и нормативы численности работников по видам таможенной деятельности. В связи с этим возникают определенные трудности при обосновании распределения, перераспределения, а также выделения дополнительной штатной численности, при определении оптимальной структуры подразделений таможен, при прогнозировании загрузки таможенных органов и конкретных подразделений, при сравнении структурных подразделений таможен и выявлении менее эффективных, а также нуждающихся в реорганизации.
Представляется возможным выделить два основных подхода к решению организационно-штатных вопросов в структурах таможенных органов.
Первый подход в качестве базового использует метод аналогий и/или его традиционные формы. Метод заключается в определении аналогичных объектов на основе классификации существующих объектов по их отличительным признакам, выделении особенностей таможенных органов и определяющих факторов (показателей), обосновании поправочных коэффициентов, на основании которых делаются выводы о необходимой структуре и штатной численности таможенных органов.
Некоторые особенности данного подхода свидетельствуют о невозможности создания единой типовой структуры таможни ввиду различной специфики каждого таможенного органа. Предлагаются различные классификации таможен по группам с выделением двух базовых групп, таких как пограничные таможни и внутренние таможни, а по подгруппам: морские, сухопутные (автомобильные, ж/д, авиационные, сухопутные смешанные), смешанного типа (сухопутные и морские). Кроме того, пограничные таможни предлагается делить на таможни: с преобладанием направления работы по пропуску пассажиров и товаров, со значительным объемом контрольно-оформительской работы.
В зависимости от размеров и объемов работы предложено ввести кате-
3 Отчет о НИР по теме: "Разработка методических рекомендаций по оптимизации структуры и штатной численности таможен и таможенных постов". М., 2002.
горийность (3-4 категории) региональных таможенных управлений, а отделы в их составе разбить на блоки: оперативный, экономический, правоохранительный, административно-хозяйственный, организационно-кадровый. Процентное соотношение численности сотрудников блока должно быть поставлено в зависимость от вхождения в группы, подгруппы и категории по аналогии с давно существующими таможенными органами.
В других источниках, с точки зрения оптимизации количества оперативного состава и общей численности таможен, а также с точки зрения анализа и прогнозирования штатной численности в зависимости от внешних факторов, предлагается разделение таможен на три группы:
— пограничные таможни с большим количеством постов, на границе (оперативный состав — 65-70%, среднее количество грузовых таможенных деклараций (далее — ГТД), внутренних транзитных документов (далее — ВТД), международных дорожных перевозок (далее — МДП), 150-170 док./чел.), удельный вес ГТД в 3-5 раз ниже, чем по внутренним таможням;
— крупные внутренние таможни, расположенные в промышленных центрах (оперативный состав 50-55%, среднее количество ГТД, ВТД, МДП 140-150 док./чел), где в большей степени задействованы сотрудники отделов таможенных платежей, нетарифного регулирования, таможенной стоимости, товарной номенклатуры и происхождения товаров, валютного контроля, поэтому возникают потребности в оптимизации внутри подразделений;
— внутренние таможни (оперативный состав 45-50%, среднее количество ГТД, ВТД, МДП 90-100 док./чел., из них 95% — ГТД).
Таким образом, предлагается большое разнообразие делений и классификаций та можен и таможенных постов, в целесообразности которых можно усомниться ввиду их недостаточной обоснованности. Они опираются на экспертные оценки специалистов таможенных органов и являются довольно субъективными в решении поставленной проблемы. Данный подход может быть использован только на предварительных этапах оценки структуры и штатной численности аналогичных таможенных органов, так как реальная погрешность результатов при таком подходе может достигать 60% и выше.
Второй подход использует исследовательские методы, основанные на непосредственном изучении структуры таможенных органов, технологий таможенной деятельности и затрат труда работников таможенных органов на их реализацию. Алгоритм выбора представляется в виде последовательных этапов работ.
1. Исходя из анализа организационно-функциональной структуры таможни, выделяются основные и вспомогательные подразделения. К основным относятся подразделения, выполняющие оперативно-технологические функции, к вспомогательным относятся подразделения, обеспечивающие деятельность основных подразделений.
2. Определяется результирующий показатель таможни и ее подразделений. Как правило, в этом качестве выступает показатель количества оформленных ГТД и/или внутренних транзитных документов, отражающих характеристики объема грузопотоков.
3. Проводится анализ рабочего времени работников таможен и таможенных постов в процессе таможенной деятельности. Это время делится на оперативное (рабочее время работников основных подразделений, оно может быть определено с учетом четко фиксируемого результирующего показателя работы таможни) и дополнительное (рабочее время работников, которое отводится на учет, анализ, контроль, составление необходимых документов, изучение новых нормативных и методических материалов и на другие операции технологии таможенного оформления грузов).
4. Определяется трудовой норматив работников таможенных органов. Он представляет собой трудозатраты (в чел.-час.) на непосредственное оформление одной ГТД и ВТД. Для получения этого показателя применяется фотография рабочего дня путем хронометрирования работ.
5. Определяются поправочные коэффициенты интенсивности, слож -ности, отклонения в зависимости от специфических условий таможенного оформления.
6. Устанавливается норма времени и норма выработки для основных подразделений (аналитические зависимости грузопотоков от общих трудозатрат, полезного фонда времени за исследуемый период), на основании которых определяется штатная численность основных подразделений таможенных органов.
7. Устанавливается из опыта норматив численности (в %) для вспомогательных подразделений (как отношение численности вспомогательных подразделений к общей численности работников таможенных органов). На основании этого норматива определяется штатная численность вспомогательных подразделений таможенных органов.
Второй подход частично решает задачи обоснования организационно-штатной структуры в условиях существующих структур и технологий деятельности таможенных органов с более высокой степенью точности по сравнению с первым подходом. При его реализации получено достаточно много результатов, имеющих практическую ценность. Они включают: описание операций таможенного оформления и таможенного контроля, средние трудозатраты по предварительным операциям и по операциям таможенного оформления, общую величину затрат по оформлению одной ГТД, процедуры фотохронометража и методы обработки результатов (формы протоколов наблюдения), целый спектр показателей деятельности таможенных органов и их подразделений, набор критериев для оценки эффективности их деятельности, формы для оформления результатов анализа работы таможенных органов практически по всем аспектам их деятельности.
Однако имеется ряд серьезных недостатков, которые ограничивают
применение существующих методических разработок для оценки нормативов труда и численности сотрудников таможенных органов. Среди них можно выделить такие, как условное определение величины дополнительного времени (даже в пределах одного региона экспериментальные соотношения оперативного и дополнительного времени разные, следовательно, и трудовые нормативы могут иметь разное значение). Применяемые методические средства не позволяют проводить полный анализ деятельности таможен и оптимизацию их структуры и штатной численности. Это затрудняет определение причин отклонения результатов наблюдений от истинных, а следовательно, установление действительных факторов (избыточная численность, нерациональная организация труда, недостаточная квалификация специалистов, специфические условия труда), влияющих на повышение эффективности работы таможенных органов. Кроме того, при обосновании структуры и штатной численности таких сложных организационно-динамических систем, как таможенные органы с их многочисленными подразделениями, не используется системный подход и в общей структуре таможенных органов не исследуется системный контур, включающий: цель — функции — технологии — структуру — штаты.
В качестве одного из альтернативных вариантов названным подходам можно привести экспертно-аналитический подход к определению организационной структуры и штатной численности таможни, предложенный Российской таможенной академией в 1997 г. и апробированный в ходе проведения работ по анализу деятельности и обоснованию оргструктуры и штатной численности Домодедовской таможни.4
Основанная на системном подходе методическая схема решения указанной выше задачи включает практически все этапы системных исследований, такие как анализ деятельности таможенного органа, синтез штатной структуры таможенного органа и формирование предложений по организационной структуре и штатной численности специалистов таможенного органа.
На первом этапе анализа деятельности таможенного органа предметом исследований выступает труд специалистов непосредственно на рабочих местах по основной, вспомогательной и непроизводительной деятельности в рамках существующих технологий таможенной деятельности и его характеристики (внутренние оперативные данные). Здесь же проводится исследование зависимости внешних показателей деятельности таможенного органа (экономических и правоохранительных) от внутренних оперативных данных по видам деятельности исследуемого объекта. В качестве результата работ по данному этапу выступает формирование исходных данных о деятельности исследуемого объекта, таких как объем нагрузки, специфика деятельности и так далее. При этом следует отметить, что этап
4 Макрусев В. В., Липатова Н. Г. Определение штатной численности таможни: эксперт-но-аналитический подход // Экономические и правовые проблемы таможенной деятельности: Сборник научных трудов. Ч. 2 / Под науч. ред. проф. Н. М. Блинова. М., 1999.
анализа деятельности таможни, ставящий целью получение исходных данных для определения штатной численности, является одним из наиболее трудоемких этапов, требующих гибкого сочетания различных методов и способов анализа и оценки данных. Широкий спектр методических средств, таких как методы групповых и индивидуальных экспертных оценок, системометрии, статистического многофакторного анализа, математического моделирования, используется для устранения неоп ределенно-сти и повышения достоверности исходных данных.
Количественный анализ деятельности исследуемого таможенного органа проводится на основе методов математической статистики. Методы математического моделирования, в особенности имитационного моделирования технологий таможенной деятельности, применяются на данном этапе для уточнения различных параметров таможенного органа, таких как оперативные данные по выполняемым работам, степень загруженности по выполняемым работам, степень загрузки рабочих мест. Особенно ценным представляется то, что получение этих оценок может производиться для различных вариантов организации рабочих мест и способов управления. В качестве самостоятельного раздела исследования выступают методы оценки достоверности исходных данных, а также методы и способы усиления их достоверности.
На этапе синтеза штатной структуры таможенного органа рассчитывается штатная численность специалистов по должностным категориям, исходя из напряженности работы и нагрузки на сотрудников основной, вспомогательной и непроизводительной деятельности с учетом требуемой квалификации для каждого вида выполняемой работы.
Ниже представлена последовательность решения задачи синтеза штатной структуры.
1. Определение соответствия существующей штатной структуры и численности реальной нагрузке и требуемой квалификации специалистов.
2. При необходимости осуществляется перераспределение работ, а следовательно, и нагрузки на спе циалистов в соответствии с принятыми квалификационными требованиями и ограничениями на фонд рабочего времени специалистов.
3. Для реальной, в том числе и перераспределенной (расчетной) нагрузки и требуемой квалификации специалистов определяется штатная структура и численность специалистов.
На третьем этапе производится формирование и обоснование предложений по штатной структуре и численности исследуемого объекта. Данный этап исследования, как правило, проводится на базе графико-анали-тического анализа результатов, полученных на предыдущем этапе.
Результатом аналитического анализа графических материалов на этом этапе должны выступить научно обоснованные предложения по штатной численности исследуемого объекта.
Таблица
Сравнительная характеристика подходов к решению задач оптимизации организационной структуры и штатной численности таможенных органов
1 «[рлдиткжшкй ПОДМЁЛ» ПОфИВЦ» «Экпкфгто-алалтлическнЙ
К^пк'сншчкаии ч тямозысн ПроводЯ1ча Ни т-.йИО вшгм^лие Не у.к'.к-нп вн1к?1й11 И'.-
Е"[01шене1 те экспертных (ищник- Применяются Г 1рИ М£МЯК1ТСЯ Применяются
\ ¡рч^чкчик' цжц^дрвапедьскил Методов 1 1с И]ЖМСН:Ч((т-}Г [ 1рИМСНЯЕОГС!( Е 1риыСнянпсн
К&ц&зеине гтЬлраяды с 11 и й по вкцдм дотгсльВДстн ни лЬнрвмм? и ¡^помагательньф 11с Приводит^ Прлвид1т:л - на основну ю. 1 юм оГЙ^п Шиз и гвдрон 1№^тл|ну10 ^»ГнМьН-Х^Ть
ЙЙИрЙ^УВиИЛ т ¡>удогзшть норыятнвЦ 1 1 1 13 шйсциосш от Гр\ПП]|| II категории 1ИИМЖМИ ¡рассчягыляш^ся но Й1Н1И И.И НИ н1'цЯК)Г1жфц:| рй&л« и ДНЯ. ЛрО Нрт Пр^р^йЛНнв райот Фото! pii.il-11я р^ибочй! I1 дня. чртпнич^грнроиииии рано г
Рйосмо-цкние хррангтчдок гик) 11р (ала 1 1е рий£чатрц(иютсэ 11к.* рЗйсмиГрмшнч'ия РвССчЙ^ШРОФйИ
сж-те^нога гюдкода Не ИС11№ЕЬ;\ Не испть^л-тся Нсмсыь'зустся
Таким образом, решая проблему эффективности процесса таможенного оформления и контроля, основываясь на системных идеях, неминуемо возникает необходимость при рассмотрении таможни как системы решать три взаимосвязанных проблемы — таможенных технологий, организационной структуры таможенного органа и его штатной численности. Решая же задачи оптимизационного характера, необходимо четко осоз -нать тот критерий, по отношению к которому будет производиться оптимизация. В его роли может выступать скорость таможенного оформления или минимальная штатная численность таможни. Возможно, это будет минимизация издержек на функционирование таможенного органа или нечто иное. Но именно это может объяснить тот факт, что исследования, проводимые в области оптимизации в таможенных органах, дают порой резко отличающиеся результаты при схожих используемых методиках — ведь вопрос в самом критерии оптимизации организационной структуры таможенного органа и его штатной численности, а в отношении его в настоящее время единства мнений пока нет.
Выбор структуры управления и постоянное ее совершенствование является актуальной задачей для таможенных органов, т.к. во многом от нее будет зависеть достижение ими своих целей. Структура меняется и совершенствуется при изменении внешней среды, задач организации и т.д. Т.е. деятельность по реализации функций управления вызывает необходимость четкого организационного построения системы, создания организационной структуры таможенного органа, т.е. согласованности составляющих его элементов, налаживания устойчивой связи между ними, чем обеспечивается устойчивость функционирования данного органа.
Для единой системы таможенных органов Российской Федерации характерна смешанная организационная структура управления, представляющая собой сочетание нескольких структур. Система таможенных органов Российской Федерации состоит из четырех уровней: ФТС, РТУ, таможни, таможенные посты.
На становление единой системы таможенных органов существенно повлияли определенные политические, экономические, социальные условия и предпосылки, складывающиеся в стране и в мире. В этой связи формирование и развитие единой системы таможенных органов Российской Федерации, обеспечение ее дееспособности прошло ряд этапов, имеющих свои особенности.
Переломным моментом в формировании структуры таможенных органов по праву можно считать принятие Федерального закона "О службе в таможенных органах", определяющего порядок прохождения службы в таможенных органах.
Не менее важным этапом является преобразование ГТК в ФТС.
Проводимая в стране административная реформа также самым непосредственным и радикальным образом отразилась на системе, структуре, задачах, функциях и правомочиях таможенных органов.
Лейтмотивом данных преобразований является задача успешного осуществления таможенного дела, которая возлагает на таможенные органы обязанности разрабатывать и внедрять в практику своей деятельности прогрессивные таможенные технологии, проводить кадровую политику, направленную на обеспечение таможенной службы высококвалифицированными специалистами и оптимизацию ее организационной структуры, и т.д.
Необходимо отметить то, что в условиях глобализации мировой экономики, интеграции российской экономики в международное экономическое пространство, присоединения к ВТО возрастает роль и значение таможенного регулирования как элемента государственного управления внешнеторговой деятельностью. ВТО также считает показателями высокого развития таможенной службы наличие современного законодательства, новейших информационных технологий, развитой инфраструктуры и высококвалифицированных кадров.
Это означает, что будут реализовываться мероприятия, направленные
на изменение структуры, расширение и укрепление системы таможенных органов (оптимизация их количества и мест нахождения), совершенствование организации и функционирования та моженных органов, укрепление кадрового потенциала таможенных органов и социального статуса их сотрудников.
В этой связи кадровая работа направлена на укомплектование таможенных органов высококвалифицированными специалистами, способными эффективно решать задачи, стоящие перед Федеральной таможенной службой на современном этапе, при этом особое внимание будет уделяться профессиональной подготовке кадрового состава таможенных постов.
Огромное значение имеет Концепция развития таможенных органов Российской Федерации, которая определяет основные цели, задачи и направления развития таможенных ортанов до 2010 г. и на последующие годы.
Сегодня многие организации переходят к адаптивным структурам управления. Значит, одним из вариантов совершенствования оргструктуры может служить виртуальное управление. Оно подразумевает автоматизацию процесса управления в таможенной службе России на основе современных информационных технологий. С внедрением виртуального управления происходят изменения в характере труда сотрудников в сторону его интеллектуализации.
Главным результатом от применения виртуального управления ожидается качественное изменение функций таможенных подразделений и повышение личной роли каждого сотрудника таможенных органов.
Таким образом, именно поступательный переход к та кому управлению в таможенной организации позволит повысить ее мобильность, гибкость, быстроту адаптации к современным, часто меняющимся внешним условиям
Одной из основных задач, стоящих перед таможенными органами, является создание условий, способствующих ускорению то варооборота через таможенную границу Российской Федерации.
Исходя из этого, можно отметить, что среди проблем, стоящих перед таможенной службой России, проблема совершенствования организационной структуры и штатной численности таможенных органов занимает не последнее место. При этом необходимо подчеркнуть, что, хотя данная проблема является актуальной для всех уровней системы таможенных органов, особо важный характер она приобретает на уровне таможенных постов, где собственно и про исходит основное таможенное оформление.
В настоящее время в таможенных органах Российской Федерации отсутствуют единые научно-методические и нормативные документы, устанавливающие трудовые нормативы и нормативы численности работников по видам таможенной деятельности. В связи с этим возникают определенные трудности при обосновании распределения, перераспределения, а
также выделения дополнительной штатной численности, при определении оптимальной структуры подразделений таможен, при прогнозировании загрузки таможенных органов и конкретных подразделений, при сравнении структурных подразделений таможен и выявлении менее эффективных, а также нуждающихся в реорганизации.
Представляется возможным выделить три основных подхода к решению организационно-штатных вопросов в структурах таможенных органов: традиционный, исследовательский, экспертно-аналитический.
В соответствии с первым подходом предлагается большое разнообразие делений и классификаций таможен и таможенных постов, в целесообразности которых можно усомниться ввиду их недостаточной обоснованности. Они опираются на экспертные оценки специалистов таможенных органов и являются довольно субъективными в решении поставленной проблемы.
Второй подход использует исследовательские методы, основанные на непосредственном изучении структуры таможенных органов, технологий таможенной деятельности и затрат труда работников таможенных органов на их реализацию. Этот подход позволяет частично решить задачи обо -снования организационно-штатной структуры в условиях существующих структур и технологий деятельности таможенных органов с более высокой степенью точности по сравнению с первым подходом. При его реализации получено достаточно много результатов, имеющих практическую ценность.
Экспертно-аналитический метод предлагает методическую схему ре -шения указанной выше задачи, основанную на системном подходе. Она включает практически все этапы системных исследований, такие как анализ деятельности таможенного органа, синтез штатной структуры таможенного органа и формирование предложений по организационной структуре и штатной численности специалистов таможенного органа.
Таким образом, решая проблему эффективности процесса таможенного оформления и контроля, основываясь на системных идеях, неминуемо возникает необходимость при рассмотрении таможни как си стемы решать три взаимосвязанных проблемы — таможенных технологий, организационной структуры таможенного органа и его штатной численности. Решая же задачи оптимизационного характера, необходимо четко осоз -нать тот критерий, по отношению к которому будет производиться оптимизация. В его роли может выступать скорость таможенного оформления или минимальная штатная численность таможни.
Подводя итоги всему выше изложенному, можно сделать вывод о том, что необходимость структурной перестройки может обусловливаться различными факторами, главнейшими из которых являются: 1) изменения в объеме и характере решаемых задач и осуществляемых функций; 2) усиление технической базы и профессиональной подготовки личного состава; 3) изменение социально-экономической и административно-территориа-
льной характеристик обслуживаемой территории; 4) повышение требований к оперативности и обоснованности принимаемых решений. Эти, а также некоторые иные факторы необходимо учитывать и для правильного построения организационной структуры вновь создаваемых структурных подразделений.
На практике под влиянием рассматриваемых факторов создается положение, когда в структуре таможенных орг анов, находящихся на одном уровне иерархии, имеются определенные отличия. Однако следует иметь в виду, что любая индивидуальная структура разрабатывается на основе типовых (примерных) структур, которые позволяют при создании органов исключить необоснованный "разнобой", излишние звенья, должности, а также служат своеобразным препятствием на пути необоснованной перестройки организационной структуры.
Следовательно, в процессе проектирования таможенного органа путем сознательного предвидения функций, для осуществления которых он предназначается, формируется его организационная структура.
Следовательно, проблема совершенствования структуры любого органа управления является весьма сложной. Наиболее ярко сложность ее решения подтверждается наличием двух противоречивых тенденций: с одной стороны, структура должна быть, по возможности, достаточно простой и экономичной; с другой стороны, развитие нашего общества предъявляет к таможенным органам все новые и возрастающие требования (повышение эффективности работы, освоение новых форм и методов оперативно-служебной деятельности и т.д.), что зачастую вызывает необходимость создания новых структурных подразделений. Однако при создании организационной структуры и ее перестройки совершенно недопустимо отдавать предпочтение какой-либо из этих тенденций в ущерб другой. Задача состоит в том, чтобы проблема организационной структуры во всех случаях решалась на строго научной, а не субъективной основе. Поэтому совершенствование структуры управления одновременно предполагает исключение как организационного консерватизма, так и постоянного стремления к необоснованным организационным перестройкам.
Таким образом, современная организация таможенного дела не сводится к количественному росту таможенных органов, увеличению их штанной численности. Все большее значение приобретает совершенствование организационной структуры таможенных органов, адекватной их функциональному назначению. Эти факторы оказывают решающее воздействие на качественное состояние организации таможенного дела, результативность и последствия его осуществления.
Совершенствование организационной структуры — это последовательный, сложный и динамичный процесс. Суть проблемы состоит в том, чтобы эта структура организационно обеспечивала успешную реализацию функций, закрепленных за каждым звеном и всей системой таможенных органов. Под этим углом следует рассматривать проблему распределения
полномочий и функций между таможенными органами. В этой связи совершенствование организации единой системы таможенных органов является решающим условием и средством эффективности осуществления таможенного дела.
