CC BY
33пиьмор/ЬеННага уела:
Т^Ыфо^М^.
И. В. Сазонов
Таможенный флот России в борьбе с контрабандой: прошлое и настоящее
Во все времена Российское государство стремилось всемерно укреплять и оборонять свои позиции на морях и океанах, омывающих ее огромную территорию. Стремление Петра Великого иметь выходы к морям и собственный военный и торговый флот явилось одним из основных лейтмотивов Российской истории с тех далеких времен до настоящего момента. Статус России как великой морской державы в связи с многочисленными войнами и неоднократными изменениями политической карты мира с XVII по XXI век неоднократно ставился под сомнение иными заинтересованными государствами, однако никогда коренным образом не менялся. С Андреевским флагом военных кораблей и триколором торговых судов России считались всегда. Вместе с тем, любая морская держава рано или поздно сталкивается с проблемами защиты своих экономических интересов на море. Задачи борьбы с контрабандой и браконьерством в прилегающих морях, как правило, возлагаются на военный флот, однако это не является его главной задачей. Поэтому многие европейские страны пришли к идее учреждения морского таможенного надзора. Англия, учредившая подобный надзор в начале XVIII века, в течение короткого времени пресекла все попытки контрабандного провоза товаров. Подобный опыт имели Германия, Франция, Италия. Нужно отметить, что и использование таможенной службой России морских и речных судов для активной борьбы с контрабандой различных товаров имеет давнюю историю.
В связи с установлением во всех частях Российской империи единого акциза на вина и табачные изделия во второй половине XIX века значительно возрос тайный провоз спирта и других товаров. Петербургская морская таможня, согласно Уставу таможенной службы Российской империи, содержала на море и по рекам катера, шлюпки и гребные суда, но их оказалось недостаточно для борьбы с контрабандным промыслом, прежде всего с тайным провозом на побережье Балтики «корчемных питей». Обострение необходимости активной
борьбы с контрабандой заставило императора Александра II принять 14 июля 1872 года решение об образовании на Балтийском море Таможенной крейсерской флотилии [8, с.63].
Министерство финансов, Морское министерство и особая комиссия при Департаменте таможенных сборов совместно разработали правила организации морского таможенного надзора, определили типы судов, необходимых для успешного действия против контрабандистов, утвердили Положение и штаты Балтийской таможенной флотилии. Суда флотилии составляли часть военного флота и числились в его списках, но, по особенности возлагаемых на них обязанностей, в мирное время находились в исключительном распоряжении Министерства финансов. По вопросам морского дела и управления личным составом флотилии начальствующие лица должны были руководствоваться постановлениями морского ведомства, а относительно таможенной службы — постановлениями и инструкциями Министерства финансов и его подразделений.
Было принято решение о том, что для организации Балтийской таможенной крейсерской флотилии необходимо приобрести 10 паровых судов разных габаритов, спасательный паровой катер и 101 гребную парусную шлюпку для прибрежных разъездов. В течение двух лет для флотилии были построены деревянные паровые суда «Чайка», «Лебедь», «Ласточка», «Копчик», «Нырок», «Гагара», «Кречет», паровой спасательный катер «Ариадна», железные паровые винтовые шхуны «Зоркая», «Страж» и «Часовой», а также изготовлены 27 шестивесельных, 66 четырехвесельных и 6 двухвесельных шлюпок по образцу «финок».
Балтийская таможенная крейсерская флотилия открыла свои действия в навигацию 1873 года на дистанции от Кронштадта до По-лангена. Ей вменялось в обязанность пресечение ввоза контрабанды морским путем, изучение прибрежных плаваний по южному берегу Финского залива и восточному берегу Балтийского моря, подготовка личного состава для флота, наблюдение за предупредительными знаками и правильным освещением маяков, оказание помощи судам, терпящим бедствие.
Уже в первые месяцы существования флотилии заметно уменьшился провоз контрабанды. Это выразилось в увеличении потребления прибрежным населением спирта и водки местного производства, также привозом соли, оплаченной пошлиной. Раньше на островах пользовались, в основном, контрабандными товарами. Благодаря эффективной деятельности судов флотилии ввоз контрабанды морским путем почти прекратился. За 1879 год было только два случая отвода задержанных судов в порты.
1 декабря 1897 года Балтийская таможенная крейсерская флотилия была упразднена. Все ее суда вошли в состав вновь образованной флотилии Отдельного корпуса пограничной стражи. Действия Балтийской таможенной крейсерской флотилии остановили морские контрабандные экспедиции по ввозу спирта, чем не только увеличили доход государства, но и помогли отвратить от пьянства береговое население. Российский спирт начал отправляться на экспорт, что дало возможность отечественным заводам, прекращавшим свою деятельность из-за неконкурентоспособности контрабандному спирту, возобновить свою работу.
Отчеты департамента таможенных сборов свидетельствовали, что содержание крейсерской флотилии обходилось Министерству финансов в 180 тысяч рублей в год, тогда как в государственный бюджет благодаря флотилии ежегодно перечислялось более 2,5 миллионов рублей.
Несколько в ином направлении таможенными органами Российской империи использовались суда на Дальнем Востоке. Вопросы охраны морских биологических ресурсов Дальневосточных морей ставились уже в начале XX века, когда хищническая эксплуатация приводила к их крайнему истощению. Регулирование вопросов охраны морских биоресурсов возлагалось на государственные органы. Первоначально эти задачи выполнял заведующий рыбными промыслами при Управлении государственных имуществ. Затем, с развитием промысла, данные функции были также переложены и на другие органы: пограничную стражу, промысловый надзор и таможенный надзор.
Эти правоохранительные органы выполняли природоохранные функции каждый в пределах своей компетенции, часто не сотрудничая совместно. Таможенный надзор выполнял функции охраны морских биоресурсов косвенно: следил за своевременностью уплаты таможенных пошлин и сборов при перемещении морских биоресурсов через таможенную границу, пресекал контрабандное перемещение продуктов промысла.
На основании Портсмутского мирного договора между Россией и Японией 23 августа 1905 года и Рыболовной конвенции 15 июля 1907 года, японским подданным было предоставлено право ловить, собирать и обрабатывать всякого рода рыбу и продукты моря, кроме котиков и морских бобров, вдоль побережья Японского, Охотского и Берингова морей, за исключением рек и бухт. Вместе с тем все японские подданные, которые приобрели право рыбной ловли, могли направляться прямо из Японии к местам рыбной ловли на судах, снабженных свидетельством, выданным из Японии надлежащим русским консуль-
ством, а также «патентом о здравии», выданным японскими властями. Этим судам разрешалось перевозить, без всяких налогов или пошлин, с одного места рыбной ловли на другое лиц и предметы, необходимые для рыболовства, а равно и рыбные продукты, и продукты моря.
Законом от 2 мая 1909 года был учрежден специальный таможенный надзор для охраны морского побережья Приморской области. Однако он представлялся недостаточным для защиты российских владений от контрабандного водворения иностранных товаров, доставляемых сюда японскими судами, прибывающими непосредственно из Японии к местам рыбной ловли. Почти каждый из занятых под рыбные промыслы участков, так называемых «рыбалок», снабжался приходящими из Японии рыболовными судами не только подлежащими оплате пошлинами, но и запрещенными к ввозу товарами, каковыми были спирт, ружья, порох, патроны и т.п. Означенные товары могли привозиться на рыбалки в весьма значительном количестве в целях перепродажи их контрабандным путем местным жителям и переотправки внутрь края.
Министерство финансов признало необходимым установить постоянный надзор за рыбалками, так как имевшиеся там таможенные учреждения не в состоянии были противодействовать развившейся контрабанде. С этой целью в район каждой рыбалки были назначены по четыре досмотрщика.
Для наблюдения же за этими досмотрщиками и прибрежной полосой поместили по одному таможенному чиновнику и по два досмотрщика на принадлежащих Главному управлению землеустройством и земледелием крейсере «Лейтенант Дыдымов» и шхуне «Сторож», которые совершали плавание именно в тех местах, где находились рыболовные участки. Относительно условий плавания чинов таможенного надзора на принадлежащих Управлению государственными имущес-твами судах были выработаны особые правила, которыми определялось взаимодействие чинов рыболовного и таможенного надзора.
В начале апреля 1912 года крейсер «Лейтенант Дыдымов» начал свой первый рейс по Японскому морю и Татарскому проливу до залива Де-Кастри. На это судно был командирован помощник управляющего Ольгинской заставы с одним досмотрщиком для проверки деятельности таможенного надзора на рыбалках. Таким образом, было положено начало к осуществлению таможенными органами функций охраны морских биоресурсов, в том числе и с применением для патрулирования морских судов [5, с. 117].
Кроме того, в исторических архивах Владивостока имеются данные о том, что широко известный в качестве первого корабля Морских сил РСФСР на Тихом океане «Красный Вымпел», в настоящий момент
являющийся мемориальным памятником Краснознаменного Тихоокеанского флота (до Октябрьской революции - посыльное судно «Адмирал Завойко») - так же изначально состоял при Владивостокской таможне и выполнял задачи таможенного патрулирования.
Необходимо отметить, что в советский период существования таможни морские и речные суда ею почти не применялись. Это было обусловлено специфическими задачами, которые возлагались на нее государством.
Возрождение таможенного флота можно отнести к началу 90-х годов прошлого столетия, образованию Государственного таможенного комитета Российской Федерации и появлению в таможенных органах морских и речных судов, необходимых для решения задач таможенного контроля. В настоящее время «на вооружении» российских таможенных органов находится целый ряд типов таможенных судов, из которых задачи таможенного контроля в море могут решать большие таможенные суда - БТС и, с некоторыми ограничениями средние таможенные суда - СТС различных проектов. В соответствии с положениями «Устава службы таможенных судов» все суда ранжируются по водоизмещени-ию: малые таможенные суда - до 15 т, средние таможенные суда - от 15 до 50 т и, наконец, большие таможенные суда - свыше 50 т [2, с 7].
В сложившейся политико-экономической ситуации XXI века одной из наиболее острых проблем для Российской Федерации является охрана своих исключительных прав на использование морских ресурсов и защита своих экономических интересов в части хозяйственного использования ресурсов территориального моря и прилегающей к нему зоны. Анализируя обстановку, складывающуюся в этой сфере в Дальневосточном регионе, следует отметить, что за рамки таможенного контроля выходят значительные объемы рыбы и других морепродуктов, вылавливаемых участниками внешнеэкономической деятельности в 12-мильной зоне территориального моря России, исключительной экономической зоне Российской Федерации и реализуемых непосредственно в зарубежные страны. По ориентировочным оценкам, количество этих биоресурсов превышает в 3 раза в натуральном и в 4 раза в стоимостном выражении объемы, учитываемые таможенной статистикой внешней торговли.
Таким образом, единственной адекватной мерой влияния на складывающуюся обстановку со стороны таможенных органов является активное использование больших таможенных судов для пресечения контрабандных каналов вывоза биоресурсов помимо таможенного контроля. Наиболее эффективным, как показывает практика Дальневосточного таможенного управления, является точечное использование таможенных судов для реализации информа-
ции в отношении судов-нарушителей и фирм, специализирующихся на контрабанде биоресурсов, полученной оперативно-розыскными подразделениями таможенных органов средствами ОРД.
Исходя из практики проведенных ДВОТ, Сахалинской, Владивостокской таможен мероприятий с применением больших таможенных судов, можно сделать вывод о том, что существует большое количество проблем, в том числе экономических и правовых, с использованием морских судов Федеральной таможенной службы. В настоящее время таможни ДВТУ используют три больших таможенных судна проекта 14232 шифр «Меркурий»: «Петр Матвеев», «Павел Верещагин» и «Виталий Кирсанов». В зону несения ими службы отнесены морские участки у побережий о. Сахалин, Южных Курил, Приморского края. Общая протяженность морских границ, в зоне деятельности Сахалинской таможни, составляет примерно 2500 км, а в Приморье более 1000 км.
Проведенный анализ организационной и материально-технической части использования морских судов показал, что в настоящее время существует ряд значительных недостатков, влияющих на эффективность проводимых с применением судов мероприятий и на безопасность мореплавания. Для эффективного выполнения основных задач на всем протяжении морской границы требуется большая автономность и хорошая мореходность морских судов. Для нейтрализации имеющихся негативных факторов все операции по таможенному контролю, патрулированию и реализации имеющейся оперативной информации на море планируются с особой тщательностью, разрабатываются различные приемы и способы для достижения наибольшей эффективности использования судов.
За годы использования БТС для целей таможенного контроля и решения задач оперативно-розыскной деятельности сотрудники таможенных органов Дальневосточного региона наработали определенный опыт и достигли некоторых успехов в этой сфере. В период с 2002 по 2006 год сотрудниками таможен региона с применением таможенных судов и привлеченных плавательных средств было проведено более 170 мероприятий по выявлению и пресечению контрабандного вывоза из России морских биоресурсов. В результате, таможенными судами на службе пройдено свыше 150 тыс. морских миль, досмотрено свыше тысячи различных судов, задержано более 120 судов, таможенными органами возбуждено свыше 40 уголовных дел и более 100 дел об административных правонарушениях, задержано более 200 т незаконно перемещаемой продукции морского промысла на сумму около 1 млрд. руб.
Информация по судам, задержанным таможенными судами, регулярно передается в территориальные Пограничные управления
ФСБ, располагающиеся в дальневосточных субъектах РФ для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по фактам браконьерства. В целом, с учетом анализа морских операций проведенных дальневосточными таможенниками, можно отметить, что в последние годы в тактике работы браконьеров и контрабандистов наблюдаются значительные изменения, связанные с усилением контроля со стороны правоохранительных органов. Браконьерские суда безбоязненно осуществляют промысел только после ухода из района БТС либо пограничников. В 2005-2006 годах сохраняется тенденция к хорошо организованному противодействию мероприятиям ДВОТ, Владивостокской и Сахалинской таможен с применением БТС со стороны браконьеров и контрабандистов. Оно выражается в тщательном отслеживании выходов и перемещений БТС с последующей передачей информации браконьерскому флоту по открытым морским каналам связи. Не последнюю роль играет и высокая корпоративность в среде рыбаков. После получения информации о выходе сторожевых кораблей и таможенных судов в море их перемещения отслеживают локацией и передают от судна к судну. Участились случаи, когда по требованию патрульного таможенного судна остановиться - суда-нарушители, напротив, начинают опасно маневрировать и всячески противодействовать высадке на борт досмотровых групп. Анализ проведенных мероприятий свидетельствует о том, что использование таможенных судов для таможенного контроля и пресечения контрабанды силами оперативно-розыскных подразделений таможен может быть результативно только тогда, когда они будут иметь высокую степень готовности, передаваться в оперативное подчинение напрямую инициатору проведения мероприятия для организации скрытных выходов и отработки конкретной оперативной информации в территориальном море РФ. Недостаточное количество таможенных судов и особенность эксплуатации их в сложных погодно-климатических условиях, не позволяют осуществлять регулярные мероприятия по задержанию судов-нарушителей на основных участках контрабандного перемещения биоресурсов. Не всегда должным образом организуется и взаимодействие с подразделениями пограничных сил.
Многие специалисты видят выход из создавшегося положения в изменении законодательства и введении института береговой охраны, которой будут переданы функции борьбы с браконьерством, контрабандой и иными правонарушениями, как в территориальном море, так и в прилежащей зоне. Эта позиция обоснована опытом организации береговой охраны зарубежных стран, который основан не на потребительском или узковедомственном подходе, а на комплексном видении
проблемы. Эти взгляды автор разделяет полностью, но понятно, что коренное изменение доктрины России в отношении контроля за биоресурсами в территориальном море и в прилежащей зоне, организация службы береговой охраны и внесение соответствующих изменений в законодательство шаг очень серьезный и займет большой временной промежуток.
Пока указанная проблема не урегулирована - главное слово в борьбе с браконьерством и контрабандой на море по-прежнему остается за пограничными сторожевыми кораблями и морскими судами таможенных органов. По мнению автора, БТС должны и могут эффективно использоваться исключительно для реализации информации, получаемой средствами оперативно-розыскной деятельности в отношении готовящихся или уже совершенных попыток незаконного перемещения продукции морского промысла, иных товаров через таможенную границу Российской Федерации. Таково будущее таможенного флота России, который уже третье столетие стоит на страже экономических интересов своей страны от Балтийских берегов до Курильских островов и Камчатки.
Литература:
1. Об утверждении порядка использования морских (речных) судов таможенных органов Российской Федерации для целей таможенного контроля: Постановление правительства РФ [от 10 декабря 2003 г. № 747.]// Собрание законодательства Российской Федерации - 2004 - № 32. - Ст. 2127.
2. Об утверждении Наставления по службе морских (речных) судов таможенных органов Российской Федерации: приказ ГТК Российской Федерации [от 25.12.2003. № 1535]// Бюл. таможенной информации «Таможенные ведомости». - 2004. -№1.- С. 4-72.
3. Набокин, В.В. Основные способы незаконного перемещения продукции морского промысла через таможенную границу РФ. Практика использования больших таможенных судов для борьбы с незаконным перемещением продукции морского промысла/ В.В. Набокин// Особенности организации борьбы таможенных органов России с контрабандой морских биоресурсов: Материалы целевого межрегионального семинара, г. Южно-Сахалинск. 23.09.-06.10.2003 г. М.: РИО РТА, 2003. - С. 64-73.
4. Набокин, В.В. Методические рекомендации по организации работы на направлении борьбы с контрабандой морских биоресурсов/ В.В. Набокин// Особенности организации борьбы таможенных органов России с контрабандой морских биоресурсов: Материалы целевого межрегионального семинара, г. Южно-Сахалинск. 23.09.-06.10.2003 г. М.: РИО РТА, 2003. - С. 109-125.
5. Панагушина, А.Е. Таможенное обеспечение охраны морских биоресурсов в начале XX века /А.Е. Панагушина// Таможенная политика России на Дальнем Востоке. - Владивосток, РИО ВФ РТА, 2003. -№1,- С. 111-118.
6. Сазонов, И.В. Проблемы использования морских судов таможенных органов для борьбы с контрабандой морских биоресурсов /И.В. Сазонов// Поиск: Сборник статей по проблемам правоохранительной деятельности. М.: РИО РТА, 2006. -№6,- С. 173-195.
7. Сазонов, И.В. Использование таможенных судов для борьбы с контрабандой морских биоресурсов /И.В. Сазонов// Таможенная политика России на Дальнем Востоке. - Владивосток, РИО ВФ РТА, 2005. - № 3-4. - С. 53-67.
8. Таможенная служба Санкт-Петербурга.1703-2003.: Юбилейное издание. СПб.: САТИС, 2003. 335 с.
В. П. Кириленко
Международное сотрудничество Федеральной таможенной службы России в 2004-2006 годах: правовая база и практика взаимодействия
В условиях глобализации мировой экономики, интеграции российской экономики в международное экономическое пространство, присоединения к ВТО возрастает роль и значение таможенного регулирования как элемента государственного управления внешнеторговой деятельностью.
ВТО считает показателями высокого развития таможенной службы наличие современного законодательства, новейших информационных технологий, развитой инфраструктуры и высококвалифицированных кадров.
Важным этапом в развитии таможенных органов РФ является преобразование Государственного таможенного комитета Российской Федерации и Федеральную таможенную службу России.
В августе 2004 года было утверждено Положение о Федеральной таможенной службе. В соответствии с ним ФТС России осуществляет метрологическое обеспечение деятельности таможенных органов. ФТС разрешено иметь до 6 заместителей руководителя, в том числе одного первого, а также до 8 главных управлений и до 13 управлений по основным направлениям деятельности Службы. Необходимо установить штатную численность:
- работников центрального аппарата ФТС в количестве 1882 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), в том числе
сотрудников, которым присвоены специальные звания, в количестве 828 единиц;
- работников региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов, организаций, находящихся в ведении Службы, в количестве 60652 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), в том числе сотрудников, которым присвоены специальные звания, в количестве 18260 единиц1.
ФТС является федеральным органом исполнительной власти. Она находится в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации. Служба осуществляет свою деятельность непосредственно, через таможенные органы и представительства за рубежом.
ФТС с целью реализации полномочий реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право, по согласованию с МЭРТ РФ, создавать, реорганизовывать и ликвидировать таможенные посты, специализированные таможенные органы, компетенция которых ограничивается отдельными правомочиями. Также ФТС вправе утверждать общие или индивидуальные положения о таможенных органах.
ФТС возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра экономического развития и торговли РФ. Руководитель ФТС утверждает структуру и штатное расписание центрального аппарата Службы в пределах установленных Правительством Российской Федерации фонда оплаты труда и численности работников, смету расходов на содержание Службы в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете.
В ноябре 2004 года начали осуществляться следующие организационно-штатные мероприятия2: изменены типовая структура, численность и отдельные функции РТУ, утверждены типовые структуры и Классификатор типовых наименований структурных подразделений РТУ. Также утвердили общую численность должностных лиц и работников региональных таможенных управлений:
- Дальневосточное таможенное управление - 448 должностных лиц и 30 работников;
- Приволжское таможенное управление - 509 должностных лиц и 124,5 работника;
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2004 г. № 429 «О федеральной таможенной службе».
2 Приказ ФТС России от 29.10.2004 № 205 «О типовой структуре регионального таможенного управления и численности должностных лиц и работников региональных таможенных управлений».
- Северо-Западное таможенное управление - 928 должностных лиц и 57 работников;
- Сибирское таможенное управление - 614 должностных лиц и 89 работников;
- Уральское таможенное управление - 370 должностных лиц и 63 работника;
- Центральное таможенное управление - 821 должностное лицо и 205 работников;
- Южное таможенное управление - 613 должностных лиц и 113,5 работника.
А в 2005 году было решено осуществить очередные организационно-штатные мероприятия в таможнях и на таможенных постах (со статусом юридического лица) в связи с изменением их структуры и численностиЗ. Утвердили типовые структуры таможен и таможенных постов, а также их общую численность должностных лиц и работников таможен.
В 2004 году Приказом руководителя ФТС России4 былаутвержде-на Целевая программа развития таможенной службы на 2004-2008 гг. Она призвана стать инструментом дальнейшего совершенствования таможенного администрирования при решении стратегических социально-экономических и политических задач государства.
Выполнение мероприятий, предусмотренных Целевой программой развития таможенной службы РФ на 2001-2003 годы, позволило создать предпосылки для нового этапа модернизации системы таможенных органов Российской Федерации. Проведенные за последние годы реформы позволили сформировать необходимый потенциал для дальнейшего развития таможенных органов.
Дальнейшее поступательное развитие системы таможенных органов невозможно без решения следующих проблем: обустройства таможенной границы РФ; достижения качественно нового уровня информатизации таможенных органов; укрепление кадрового потенциала и повышение социального статуса должностных лиц таможенных органов.
Целевая программа определяет основные параметры развития таможенной службы на ближайшие пять лет и призвана обеспечить построение эффективной таможенной системы, соответствующей требованиям XXI века.
Для решения задач, определенных Целевой программой, разработаны комплексные меры, которые будут исполняться посредством
3 Приказ ФТС России от 24.01.2005 № 49 «О типовых структурах таможен и таможенных постов и численности должностных лиц и работников таможен и таможенных постов».
4 Приказ ФТС России от 20.12.2004 № 403 «О целевой программе развития таможенной службы Российской Федерации на 2004-2008 годы».
выполнения трех ведомственных бюджетных программ. 1. «Таможенная граница. Совершенствование таможенного контроля в пунктах пропуска через границу Российской Федерации». Она позволит укрепить кадровый потенциал таможенных постов (отделов таможенного оформления и таможенного контроля), расположенных в пунктах пропуска. 2. «Администрирование и контроль за соблюдением международных торговых соглашений. Таможенное оформление и таможенный контроль на территориях субъектов Российской Федерации». Она позволит укрепить кадровый потенциал таможенных постов, расположенных внутри страны (отделов ТО и ТК). 3. «Институциональное развитие и формирование информационно-технологического потенциала таможенных органов. Организация исполнения таможенного законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации». Данная программа позволит: повысить эффективность системы управления таможенными органами; укрепить систему ведомственного контроля; обеспечить подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров.
Для обеспечения высокого уровня управляемости и с учетом реформирования государственной службы Российской Федерации, проведения административной реформы и внедрения новых таможенных технологий требуется преобразование организационных структур таможенных органов.
Сокращения лишних управленческих звеньев между ФТС России и таможенными постами, а также укрупнение и рациональное размещение таможенных постов исходя из объема пассажиро- и то-варопотоков, потребностей транспортных организаций, экспортеров, импортеров, других участников ВЭД будут способствовать интенсивному развитию внешнеэкономических связей регионов РФ.
В этой связи будут реализовываться мероприятия, направленные на изменение структуры, оптимизацию количества и имеет нахождения таможенных органов.
Основными принципами кадровой работы являются профессионализм, компетентность должностных лиц и стабильность службы и таможенных органах. В этой связи кадровая работа направлена на укомплектование таможенных органов высококвалифицированными специалистами, способными эффективно решать задачи, стоящие перед Федеральной таможенной службой на современном этапе, при этом особое внимание будет уделяться профессиональной подготовке кадрового состава таможенных постов.
Для более наглядного сравнения структура таможенных органов Российской Федерации и центрального аппарата ГТК России Представлены в Приложениях 8 и 9 соответственно, а структура таможен-
ных органов Российской Федерации и центрального аппарата ФТС России - в Приложениях 10и11.
Проводимая в стране административная реформа самым непосредственным и радикальным образом отразилась на системе, структуре, задачах, функциях и правомочиях таможенных органов. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Государственный таможенный комитет (ГТК России) преобразован в Федеральную таможенную службу (ФТС России). Его обширные функции по принятию нормативных правовых актов в таможенной сфере переданы Министерству экономического развития и торговли РФ, а в части, касающейся таможенных платежей, - Министерству финансов РФ.
Правовое положение ФТС России в системе таможенных органов определяется Федеральным законом от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» и Положением о ФТС России, утвержденным постановлением Правительства РФ от 21 августа 2004 г.
Общее руководство таможенным делом в стране отнесено к федеральной компетенции5. Президент РФ имеет право создавать, реорганизовывать, ликвидировать федеральные органы исполнительной власти, в систему которых входит федеральный таможенный орган, назначать и освобождать от должности его руководителя.
Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ6 обеспечивает единство экономического пространства и свобод экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; осуществляет общее руководство таможенным делом7.
До марта 2004 года непосредственное руководство таможенным делом в полном объеме осуществлял ГТК России. Он возглавлял, объединял, направлял деятельность таможенных органов и как федеральный орган нес полную ответственность за реализацию таможенной политики Российской Федерации, за обеспечение соблюдения законодательства по таможенному делу и иного законодательства, за развитие, укрепление единства и целостности всей системы таможенных органов, возглавляемых им. Помимо этого, данный комитет вы-
5 п. 3 ст. 1 ТК РФ.
6 п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ.
7 Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1997 года № З-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», ст. 14.
полнял правотворческие, координационные и контрольные функции в сфере таможенного дела.
В настоящее время таможенные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, предусматриваемых федеральными законами, указами Президента РФ, и постановлениями Правительства РФ. Тем самым федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, лишен управляющей, консолидирующей и организующей роли, специфического характера задач и функций как ведущего государственного органа в реализации таможенной политики РФ.
Указом № 314 определена система и структура федеральных органов исполнительной власти. Согласно п. 3 указа федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности, является федеральное министерство.
ГТК в соответствии с п. 15 Указа преобразован в ФТС, а его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы Министерству экономического развития и торговли РФ.
В ведении названного министерства и находится ФТС России. Кроме того, часть важных функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в таможенной сфере предоставлены Министерству финансов РФ.
Таможенные органы Российской Федерации - это система государственных органов, непосредственно осуществляющих таможенное дело. Структура федеральных органов исполнительной власти, утверждается Указом № 314 (в ред. Указа от 20 мая 2004 г. № 649), относит таможенные органы к числу органов исполнительной власти. Являясь подсистемой единой системой исполнительной власти РФ, таможенные органы занимают в ней особое место, специфика которого определяется характером выполняемых задач и функций. Выполнение этих задач и функций, в свою очередь, обусловливает особенности исполнительной деятельности таможенных органов.
Одними из важнейших черт таможенных органов являются следующие:
1. Таможенные органы создаются, реорганизуются и ликвидируются вышестоящими органами исполнительной власти. Так, Министерство экономического развития и торговли РФ утверждено в структуре федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ № 314 в качестве органа, в ведении которого непос-
редственно находится ФТС, осуществляющая функции по контролю и надзору в области таможенного дела. Положения об указанных ведомствах утверждены постановлениями Правительства РФ от 27 и 21 августа 2004 г. № 423 и № 429 соответственно. Создание, реорганизация и ликвидация РТУ, таможен осуществляется Министерством экономического развития и торговли РФ, а таможенных постов, специализированных таможенных органов - ФТС России по согласованию с Минэкономразвития. РТУ, таможни и таможенные посты в настоящее время действуют на основании положений, утвержденных ГТК России.
2. Правительство РФ устанавливает предельную штатную численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата ФТС России, в том числе сотрудников, которым присвоены специальные звания, а также предельную численность и фонд оплаты труда работников региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов, организаций, находящихся в ведении данной Службы, в том числе сотрудников, которым присвоены специальные звания.
Федеральная таможенная служба в лице ее руководителя утверждает:
- структуру и штатное расписание центрального аппарата Службы в пределах установленных Правительством РФ фонда оплаты труда и численности работников, смету расходов на содержание Службы в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;
- численность и фонд оплаты труда работников РТУ, таможен и таможенных постов, организаций, находящихся в ведении Службы, представительств Службы за рубежом в пределах показателей, установленных Правительством РФ, а также смету расходов на их содержание в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете.
Для обеспечения деятельности таможенных органов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, создает в соответствии с законодательством таможенные лаборатории, научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения высшего, профессионального и дополнительного образования, печатные издания, информационно-вычислительные центры и другие учреждения, а также имеет в ведении государственные унитарные предприятия, деятельность которых способствует решению задач, возложенных на таможенные органы.8
8 Постановление Правительства РФ от 24 августа 2004 г. № 429 «О Федеральной таможенной службе».
Основные цели, задачи и функции таможенных органов определяются в главе 39 ТК РФ и иными нормативными актами Российской Федерации.
Основные функции раскрывают сущность управленческой деятельности таможенных органов. Перечень основных функций таможенных органов закреплен в ст. 403 ТК РФ.
К обеспечивающим функциям таможенных органов относятся все виды деятельности административно-хозяйственного характера, в том числе кадровую деятельность.
Согласно ст. 401 ТК РФ таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему. Под единой системой таможенных органов имеется в виду иерархически построенная совокупность таможенных органов в соответствии с их компетенцией и поставленными перед ними едиными целями и задачами в области таможенного дела. Вместе в тем она представляет собой сложную подсистему общей системы органов исполнительной власти Российской Федерации.
Система таможенных органов характеризуется наличием звеньев (элементов). В нее входят:
- Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела (в настоящее время - ФТС России);
- РТУ;
- Таможни;
- Таможенные посты.
Все звенья системы таможенных органов являются федеральными органами. Они предназначены для практической реализации полномочий РФ в области таможенного регулирования и внешнеэкономических отношений9 и финансируется за счет средств федерального бюджета, а также иных предусмотренных законодательством источников.
С точки зрения масштабов территориальной деятельности система таможенных органов подразделяется на органы двух уровней. К первому относится ФТС России, осуществляющая свою деятельность на всей территории страны, ко второму - все другие таможенные органы, осуществляющие свою деятельность на территории подведомственных регионов. Границы, в которых осуществляется деятельность региональных таможенных органов, могут как совпадать, так и не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и административно-территориальных единиц.
В основе взаимоотношений в системе таможенных органов лежит принцип сочетания централизации и децентрализации. Каждый
' п. «ж», «л» ст. 72 Конституции РФ.
нижестоящий таможенный орган подчинен только по вертикали вышестоящим таможенным органам. Вышестоящие таможенные органы направляют и контролируют деятельность нижестоящих, их решения обязательны для нижестоящих10. Вместе с тем этот принцип сочетает единое централизованное руководство с инициативой и ответственностью нижестоящих таможенных органов за выполнение возложенных на них функций на подведомственной территории.
Возглавляет всю систему таможенных органов, объединяет и направляет их деятельность Федеральная таможенная служба, что предусмотрено в пункте 4 Положения о данной службе: «ФТС России осуществляет свою деятельность непосредственно через таможенные органы и представительства Службы за рубежом». Она несет ответственность за состояние деятельности таможенных органов по выполнению возложенных на них законодательством задач и функций.
Для таможенных органов как единой системы государственных органов, осуществляющих таможенное дело в Российской Федерации, характерно:
- единство цели - обеспечение единообразного применения
законодательства по таможенному делу;
- единство задач - эффективное использование инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена на таможенной территории Российской Федерации, участия в реализации торго-во-политических задач по защите российского рынка.
Единство системы таможенных органов обусловлено общностью выполняемых функций. В своей совокупности единая система таможенных органов обеспечивает реализацию 11 основных функций, закрепленных в Таможенном кодексе.
Таможенные органы выполняют возложенные на них функции на единой правовой основе. Законодательство о таможенном деле состоит из Таможенного кодекса, Закона «О таможенном тарифе», иных актов законодательства РФ, принятых в соответствии со ст. 3 ТК РФ. Таможенный кодекс и Закон «О таможенном тарифе» является единой базой всего механизма правового регулирования таможенных отношений, затрагивают все основные вопросы, возникающие в практической деятельности таможенных органов. При этом указанный Кодекс в общих чертах определяет сущность единой системы таможенных органов.
Единая система таможенных органов действует в рамках единых пространственных пределов таможенной территории Российской Федерации.
В систему таможенных органов также входят не являющиеся
10 п. 2 ст. 402 ТКРФ.
правоохранительными органами учреждения - таможенные лаборатории, научно-исследовательские учреждения, учебные заведения, вычислительные центры и другие предприятия, организации, учреждения, подведомственные ФТС России. Их основное назначение - создавать условия для выполнения основных задач и функций, возложенных на таможенные органы11.
Таким образом, в 2004 году организационно-структурная работа в таможенных органах велась по следующим основным направлениям:
- реализация положений Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;
- реализации статьи 405 ТК РФ «места нахождения таможенных органов»12.
В рамках данной работы был проведен комплекс мероприятий, связанных с реорганизацией ФТС России (8 главных управлений и И управлений).
Приказом Минэкономразвития России была утверждена структура таможенных органов (региональных таможенных управлений и таможен)13.
Во исполнение указанного приказа ФТС России разработаны и утверждены новые типовые структуры региональных таможенных управлений, таможен и таможен постов. Осуществлены мероприятия по реорганизации Центральной и Северо-западной тыловой таможен путем их присоединения соответственно к Центральному и Северозападному таможенному управлениям.
В связи с изменением функций РТУ, оперативных и тыловых таможенных органов проведены мероприятия по сокращению их штатной численности для последующего перераспределения на тамо-
11 п. 4 Постановления Правительства РФ от 21 августа 2004 . № 429 «О Федеральной таможенной службе»
12 Таможенные органы находятся в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Другие места нахождения таможенных органов определяется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, исходя из объема пассажиро- и товаропотоков, интенсивности развития внешнеэкономических связей отдельных регионов, потребностей транспортных организаций, экспортеров, импортеров, других участников внешнеэкономической деятельности.
Таможенные органы находятся в помещениях, владельцами которых являются непосредственно таможенные органы. Таможенные посты и структурные подразделения таможен могут находиться в помещениях, принадлежащих владельцам складов временного хранения, таможенных складов, магазинов беспошлинной торговли, по согласованию с из владельцами, а также в помещениях участников внешнеэкономической деятельности, осуществляющих регулярные экспортно-импортные поставки товаров.
13 Приказ Миниэкономразвития РФ № 270 от 4.10.2004 «О структуре органов федеральной таможенной службы (региональных таможенных управлений и таможен)».
женные посты, в первую очередь на пункты пропуска через Государственную границу РФ.
Продолжалась работа по размещению таможенных органов исходя из объема пассажиро- и товаропотоков, интенсивности развития внешнеэкономических связей отдельных регионов, потребностей транспортных организаций, экспортеров, импортеров и других участников ВЭД.
В 2004 году были приняты решения о создании 18 и ликвидации восьми таможенных постов.
В настоящее время система таможенных органов включает 7 РТУ, 4 специализированных РТУ, 140 таможен и 703 таможенных поста, укомплектованных на 93,7%.
A.B. Табаков
Классификация способов совершения контрабанды по правовому основанию
Уголовно-правовая норма о контрабанде предусматривает ряд способов совершения данного преступления, которые нашли отражение в ст. 188 УК РФ. К их числу относятся: 1) перемещение помимо таможенного контроля; 2) перемещение с сокрытием от таможенного контроля; 3) перемещение с обманным использованием документов; 4) перемещение с обманным использованием средств таможенной идентификации; 5) перемещение, сопряженное с недекларированием; 6) перемещение, сопряженное с недостоверным декларированием. Перечисленные шесть способов незаконного перемещения товаров или предметов через таможенную границ являются обязательными14 альтернативными15 признаками объективной стороны состава контрабанды.
Казалось бы, достаточно подробное описание в указанной статье признаков различных способов совершения контрабанды делает правоприменительную работу простой и даже алгоритмизированной. В
14 Высшая судебная инстанция указала на необходимость обязательного установления в ходе предварительного расследования и судебного разбирательства, какой из перечисленных признаков содержится в действиях лица, виновного в контрабанде (см.: Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 3 февраля 1978 года № 2 «О судебной практике по делам о контрабанде» с изменениями, внесенными Постановлениями Пленума от 5 сентября 1978 года №7иот6 декабря 1979 года № 7).
15 Форма рассматриваемого преступления альтернативна: для наличия объективной стороны состава контрабанды достаточно применить любой из указанных в диспозиции ст. 188 УК РФ способов ее совершения.
действительности, это не так. Каждый термин, используемый в ст. 188 УК РФ для обозначения способов преступления, требует толкования и раскрытия содержания на основании правовых норм и юридической доктрины. Анализ следственно-судебной практики показывает, что нередко допускаются квалификационные ошибки, связанные с неправильным определением примененного преступником способа совершения контрабанды и даже с неправильным применением статей Уголовного кодекса, предусматривающим ответственность за смежные таможенные преступления.
В этой связи представляется целесообразным провести классификационное исследование способов совершения контрабанды, в центре внимания которого были бы правовые аспекты означенной проблемы, и которое позволило бы четко разграничить признаки пра-вонарушающего поведения, образующего эти способы. Актуальность данного исследования не подлежит сомнению, ибо, несмотря на отсутствие в последнее время изменений в уголовном законе (в части, касающейся определения способов контрабанды), произошло существенное обновление административного законодательства, регулирующего социальные отношения в сфере таможенного дела и устанавливающего ответственность за правонарушения в названной сфере. Данный нормативный материал административно-правовой отрасли наполняет конкретным содержанием уголовно-правовую норму о контрабанде, диспозиция которой характеризуется ярко выраженной бланкетностью, в том числе, конкретизирует способы совершения рассматриваемого уголовно-правового деликта.
Ниже автором предлагается классификация способов совершения контрабанды, которая опирается на их исчерпывающий перечень, содержащийся в ст. 188 УК РФ, и представляет собой деление по характеру и способу правонарушения, обусловливающего незаконность перемещения товаров и иных предметов через таможенную границу. Классификация имеет следующий вид.
1. Перемещение помимо таможенного контроля.
1.1. Перемещение помимо пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации либо иных мест, установленных в соответствии с российским законодательством о Государственной границе Российской Федерации.
1.2. Перемещение товаров вне времени работы таможенного органа.
1.3. Перемещение без разрешения таможенного органа, которое является обязательным условием такого перемещения.
1.4. Перемещение, связанное с нарушением порядка временного хранения перемещаемыхчерез таможенную границу товаров.
1.4.1. Перемещение, сопряженное с недоставкой товаров в место доставки при таможенной процедуре внутреннего таможенного транзита.
1.4.2. Перемещение, сопряженное с выдачей (передачей) без разрешения таможенного органа товаров, имеющих статус находящихся на временном хранении.
2. Перемещение с сокрытием от таможенного контроля.
2.1. Перемещение с использованием способов, затрудняющих обнаружение предметов контрабанды.
2.1.1. Перемещение с сокрытием путем использования тайников.
2.1.2. Перемещение с физическим сокрытием.
2.1.3. Перемещение с сокрытием путем помещения предметов контрабанды в труднодоступные места, не предназначенные для транспортировки и/или хранения товаров соответствующего вида.
2.2. Перемещение с сокрытием путем придания одним товарам вида других.
3. Перемещение с обманным использованием документов.
3.1. Перемещение с использованием поддельных документов.
3.2. Перемещение с использованием документов, полученных незаконным путем.
3.3. Перемещение с использованием документов, содержащих недостоверные сведения.
3.4. Перемещение с использованием документов, относящихся к другим товарам и транспортным средствам.
3.5. Перемещение с использованием иных не имеющих юридической силы документов.
4. Перемещение с обманным использованием средств таможенной идентификации.
4.1. Перемещение с использованием поддельного средства таможенной идентификации.
4.2. Перемещение с использованием подлинного средства таможенной идентификации, относящегося к другим товарам и/или транспортным средствам.
5. Перемещение, сопряженное с недекларированием.
6. Перемещение, сопряженное с недостоверным декларированием.
Нормативной основой для первого уровня деления в данной классификации послужил перечень способов совершения рассматриваемого преступления, законодательно закрепленный в ст. 188 УК РФ. Как уже было сказано, диспозиция уголовно-правовой нормы о контрабанде носит бланкетный характер: для раскрытия содержания перечисленных способов совершения контрабандного перемещения
необходимо обратиться к нормативным правовым актам иной отраслевой принадлежности — административному законодательству, а именно, к КоАП РФ и ТК РФ. Анализ административно-правовых норм позволяет выделить разновидности данных способов совершения преступления, которые и нашли отражение в последующих уровнях деления представленной вниманию читателя классификации.
Перемещение товаров помимо таможенного контроля (группа 1) может выражаться в следующих действиях: 1) перемещении не выпущенных товаров помимо пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации либо иных мест, установленных в соответствии с российским законодательством о Государственной границе Российской Федерации (подгруппа 1.1); 2) перемещении не выпущенных товаров вне времени работы таможенного органа (подгруппа 1.2); 3) перемещении не выпущенных товаров без разрешения таможенного органа (подгруппа 1.3); 4) перемещении, связанном с нарушением порядка временного хранения перемещаемых через таможенную границу товаров (подгруппа 1.4).
Перемещение в нарушение разрешительного порядка может выражаться в убытии не выпущенных товаров с таможенной территории Российской Федерации без разрешения таможенного органа, которое согласно п. 1 ст. 120 ТК РФ является обязательным условием убытия. Частным случаем перемещения без разрешения таможенного органа является прорыв таможенной границы — открытое перемещение не выпущенных товаров вопреки прямому запрету присутствующего при этом должностного лица таможенного органа, осуществляющего таможенный контроль.
В свою очередь, перемещение, связанное с нарушением порядка временного хранения перемещаемых через таможенную границу товаров, можно разделить на две категории: перемещение, сопряженное с недоставкой не выпущенных товаров в место доставки при таможенной процедуре внутреннего таможенного транзита (1.4.1), и перемещение, сопряженное с выдачей (передачей) без разрешения таможенного органа товаров, имеющих статус находящихся на временном хранении (1.4.2). При этом и недоставка товаров, и их выдача (передача) без разрешения таможенного органа осуществляются с целью уклонения от исполнения обязанности по совершению таможенных операций для выпуска товаров (ст. 16 ТК РФ).
Перемещение товаров с сокрытием от таможенного контроля (группа 2) может быть связано с использованием способов, затрудняющих обнаружение предметов контрабанды (подгруппа 2.1), либо с приданием предметам преступления вида других товаров (подгруппа 2.2). В свою очередь, выделяются следующие способы, затрудняющие
