CC BY
152
УДК 629.735:002
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ И МЕТОДИЧЕСКОЙ БАЗЫ ЭКСПЛУАТАЦИИ ВОЗДУШНЫХ СУДОВ ИНОСТРАННОГО ПРОИЗВОДСТВА В АВИАПРЕДПРИЯТИЯХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(Материалы доклада на 46-м заседании технического комитета Российской ассоциации эксплуатантов воздушного транспорта, 9-10 сентября 2010 г., г. Геленджик)
К.Э. АКОПЯН, А.Н. АРЕПЬЕВ, В.С. ШАПКИН
Предложены мероприятия по доработке нормативных документов, регулирующих процессы поддержания летной годности ВС иностранного производства, находящихся в реестре гражданских ВС РФ.
Ключевые слова: ВС иностранного производства, нормативно-правовая база, лизинг, эксплуатация, летная годность.
Воздушные суда иностранного производства эксплуатируются авиакомпаниями Российской Федерации с начала 1990-х годов. Одним из первых нормативных документов в этой области было «Положение о порядке принятия на эксплуатацию, организации и обеспечения технического обслуживания и контроля за поддержанием летной годности воздушных судов иностранного производства в авиапредприятиях России», утвержденное приказом Минтранса России № ДВ-1З0 от 30 ноября 1995г.
С точки зрения обеспечения безопасности полетов сравнительно небольшого числа воздушных судов сформировавшаяся практика была целесообразной.
В последнее время существенно увеличилось число воздушных судов иностранного производства, эксплуатируемых в авиакомпаниях России. Эти воздушные суда можно представить в виде двух групп:
1) воздушные суда иностранного производства и иностранной регистрации (Россия - только государство эксплуатанта), составляющие примерно 2/3 от общего числа воздушных судов иностранного производства, эксплуатируемых в авиакомпаниях России;
2) воздушные суда иностранного производства и российской регистрации (Россия - государство регистрации и государство эксплуатанта) - примерно 1/3 от этого числа воздушных судов.
Вышеупомянутые ВС иностранной регистрации эксплуатируются на основании межправительственных соглашений, заключаемых на основании статьи ИКАО 83 bis, в соответствии с которой государство регистрации может передать полностью или частично свои функции стране эксплуатанта. Например, в случае с наиболее «популярным» реестром Бермуд ответственность, обусловленная Приложениями ИКАО 1 (лицензирование персонала), 2 (правила полетов) и 6 (эксплуатация ВС) передана РФ, а за Приложение ИКАО 8 (летная годность) сохранена за Бермудами. Распределение функций Приложения 6, перекликающихся с Приложением 8, оговорено в соглашении отдельно. Таким образом, сложившийся подход позволяет безопасно эксплуатировать ВС, устраняя имеющиеся системные недостатки за счет перераспределения функций.
Иначе обстоит дело с воздушными судами иностранного производства, зарегистрированными в реестре РФ. В этом случае Авиакомпании сталкиваются с целым рядом проблем, таких как:
- лизингодатели ВС не всегда дают согласие на регистрацию в РФ;
- повышенные ставки по лизинговым платежам;
- необходимость обеспечить соответствие ВС сертификату типа АРМАК (требования не всегда технически обоснованы). Так, например, для обеспечения требований сертификата типа АРМАК необходимо:
- наличие на борту ВС приборного оборудования с метрическими шкалами;
- автоматическое включение ПОС в полете и т. д.;
- особенности эксплуатационной документации (различия в составе, содержании и языке);
- необходимость разрабатывать ряд документов на основе документации и рекомендаций разработчика (Программа ТО, MEL и т.д.);
- отсутствие или несовершенство нормативных документов и инструктивного материала; это также создает определенные трудности и для эксплуатантов, и для авиационных властей и т.д.
Обобщая, можно сказать, что регистрировать иностранное ВС в реестре РФ хлопотно, экономически невыгодно и в некотором смысле небезопасно.
При этом мы не утверждаем, что система обеспечения безопасности полетов в России хуже, чем в любой другой ведущей авиационной стране, - она просто другая.
Поэтому основной целью является собственно комплекс дополнительных мер нормативноправового государственного регулирования, включающий предложения по доработке нормативных документов, регулирующих процессы поддержания летной годности ВС иностранного производства, эксплуатируемых авиапредприятиями России.
Анализировались следующие группы документов:
1) Кейптаунская конвенция 2001г.;
2) основополагающие документы ИКАО;
3) авиационные правила Евросоюза и авиационной администрации США;
4) основополагающие документы воздушного законодательства России.
Для достижения сформулированной цели представляются целесообразными следующие предложения:
1) ратификация Кейптаунской конвенции;
2) предложения в законодательство РФ;
3) предложения по функциям уполномоченного органа гражданской авиации (УОГА);
4) предложения по новым ФАП;
5) предложения по ФАП-145;
6) предложения по поддержанию летной годности.
Рассмотрим подробнее каждое из них.
Ратификация Кейптаунской конвенции
Важнейшим и принципиальным вопросом рассматриваемой проблемы является ратификация Конвенции о международных гарантиях в отношении прав на подвижное оборудование, которая была принята в 2001 г. в Кейптауне (ЮАР) на дипломатической конференции, организованной под эгидой Международного института унификации частного права и Международной организации гражданской авиации. В работе конференции участвовало 68 государств (в том числе и Россия) и 14 международных организаций.
Конвенция принята для упрощения системы финансирования дорогостоящего передвижного оборудования, включая авиаобъекты, поезда и космические объекты. Конвенция дает международные гарантии кредиторам и лизингодателям по возврату средств в случае банкротства перевозчика.
Конвенция также предусматривает формирование в Монреале под эгидой ICAO всемирной системы регистрации прав на воздушные суда. Международный регистр пока не создан, однако, по нашим оценкам, работа над ним активизируется после вступления в силу авиационного протокола. Международная система регистрации сократит связанные с предоставлением кредитов риски авиационных финансистов, банков, авиационных страховщиков и прочих финансовых учреждений, занимающихся закупкой и лизингом ВС, и, следовательно, снизит стоимость кредитования. Появятся дифференцированные лизинговые ставки для участников системы и для посторонних (не ратифицировавших Конвенцию).
Снятие рисков должно привести к заметному сокращению лизинговых ставок, что должно сказаться на снижении стоимости авиабилета - одного из факторов повышения жизненного уровня в РФ.
В целом Конвенция окажет радикальное влияние на развитие лизинга в России, поскольку она служит образцом того, как можно и нужно обеспечить финансовые обязательства кредитора. Появится юридическая основа для регистрации воздушных судов (ВС) иностранного производства в России, что способствует повышению международного престижа РФ, безопасности полетов и экономически выгодно для авиапассажиров.
Присоединение к Конвенции целесообразно, но необходима синхронизация с доработками действующих законов РФ. Прежде всего, это относится к Федеральному закону от 14 марта 2009 г. № 31-Ф3 «О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними», так как ФЗ, в отличие от Конвенции, считает ВС недвижимым имуществом. Кроме того, необходимы изменения Гражданского кодекса, таможенного законодательства, системы валютного регулирования, арбитражного процесса, системы исполнения судебных решений.
Это большая проблема для юристов Минтранса и других ведомств России.
Предложения в законодательство РФ
В связи с эксплуатацией воздушного судна иностранного производства актуальной представляется «языковая» проблема, суть которой в следующем.
Ни в Воздушном кодексе РФ, ни в федеральных авиационных правилах законодательно не урегулирован вопрос языка, на котором должны быть выполнены судовые и эксплуатационные документы.
Конституция РФ в ст. 26 прямо предусматривает «право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества», иными словами, ограничение этого права гражданина в форме его обязанности работать по документации на чужом языке противоречит Конституции, а ст. 68 устанавливает, что «государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык». Гражданский и Воздушный кодексы не содержат норм о рабочем языке технической документации. Федеральный закон от 01.06.2005 № 53-Ф3 «О государственном языке Российской Федерации» не содержит прямых норм о рассматриваемой здесь области. Только в ст. 3 есть отсылка к «иным законам».
В связи с «языковой проблемой» предлагается в установленном порядке внести изменение в постановление Правительства РФ от 15.08.1997г. № 1037 «О мерах по обеспечению наличия на ввозимых на территорию Российской Федерации непродовольственных товарах информации на русском языке», разрешающее при эксплуатации в Российской Федерации воздушных судов иностранного производства применять эксплуатационную документацию на языке государства разработчика этой авиационной техники (на английском языке).
Практика показала, что для безопасности полетов эффективнее (дешевле и безопаснее) обучить российских авиационных специалистов пониманию эксплуатационной документации на английском языке, чем иностранному разработчику переработать всю документацию на русском языке.
Предложения по функциям уполномоченного органа гражданской авиации (УОГА)
Следующая нормативно правовая проблема - это необходимость реализации в полном объеме общепринятых международных стандартов ИКАО в области государственных функций и, прежде всего, стандартов приложения ИКАО 8 «Летная годность воздушных судов» и приложения ИКАО 6 «Эксплуатация воздушных судов» к чикагской (1944 г.) Конвенции ИКАО. Речь идет не о том, что какие-то госфункции уполномоченного органа в области гражданской авиации не выполняются, а о том, что госфункции, выполняемые должным образом на практике, должны быть прописаны в нормативно-правовых документах соответствующего уполномоченного органа.
Если конкретизировать проблему, то предложения заключаются в том, чтобы соответствующие нормативно-правовые акты об уполномоченном органе в области гражданской авиации дополнить государственными функциями в части:
а) направления уведомлений РФ как государства регистрации государствам разработчика о внесении в государственный реестр РФ ВС иностранной разработки;
б) получения уведомлений от государств регистрации о внесении в свои государственные реестры ВС российской разработки;
в) получения от государств регистрации по внесенным в их государственные реестры ВС российской разработки всей обязательной информации по летной годности (директивы летной годности, обязательные бюллетени), подготовленной государством регистрации, в отношении данных ВС;
г) принятия решений о необходимости и сроках мероприятий в отношении летной годности ВС российской разработки, зарегистрированных за рубежом, и ВС иностранной разработки, зарегистрированных в России, координации разработки таких мероприятий и выпуска соответствующей обязательной информации по летной годности;
д) передачи обязательной информации по летной годности государству регистрации, которое согласно стандартам ИКАО уведомило РФ как государство разработчика о том, что занесло ВС российской разработки в свой реестр, а также любому другому государству-участнику Чикагской конвенции по его просьбе, равно как соответствующей информации по ВС иностранной разработки, зарегистрированной в России;
е) одобрять обязательную информацию о сохранении летной годности авиационной техники (директив летной годности, бюллетеней, эксплуатационной, ремонтной и другой технической документации, в том числе программы технического обслуживания, перечней минимально исправного оборудования и отчетности об отказах и неисправностях авиационной техники) или оценивать эту информацию и осуществлять соответствующие действия.
Кроме того, необходимо внесение уточнений в нормативные правовые документы (Положения, Административные регламенты) о соответствующих уполномоченных органах РФ в области авиационной деятельности. Для Минтранса России и Росавиации необходимо определить, кто из них является "уполномоченным органом в области гражданской авиации" с учетом того, что часть государственных функций передана "уполномоченному органу в области организации и проведения обязательной сертификации гражданских воздушных судов, авиационных двигателей и воздушных винтов" (Межгосударственному авиационному комитету - МАК).
Предложения по новым ФАП
Необходимость сближения отечественной практики в области эксплуатационной документации с положениями ИКАО была отмечена в отчете комиссии ИКАО по проверке российской системы надзора за безопасностью в гражданской авиации 2008 г.
В связи с этим необходимо совершенствование отечественной нормативно-правовой и методической базы в рассматриваемой области.
Например, действующий до настоящего времени совместный приказ МАП, МГА и Главнокомандующего ВВС СССР от 10.08.89г. № 416/123/190ДСП подлежит отмене. Не рекомендуется в дальнейшем использовать также и ГОСТ 24867-81 "Руководство по летной эксплуатации самолетов (вертолетов) гражданской авиации. Общие требования к содержанию, построению, изложению и оформлению".
Со времён СССР требования к содержанию, построению, изложению и оформлению эксплуатационной документации определялись соответствующими ГОСТами.
Однако в связи с изменениями ФЗ «О техническом регулировании» от 30.12.2009г. N 385-ФЗ утвержден принцип добровольного применения документов в области стандартизации, включая и национальные стандарты.
Возникает проблема, суть которой в том, что обязательные к соблюдению правила летной эксплуатации и технического обслуживания гражданского воздушного судна и обеспечивающих поддержание его летной годности могут быть изложены в эксплуатационной документации произвольного содержания.
Выход представляется либо в переходе от добровольно применяемых национальных стандартов к федеральным авиационным правилам, либо к нормативно утвержденному механизму
ввода в действие национальных стандартов как обязательных к применению в гражданской авиации.
Представляется целесообразным предложить начинать этот процесс с утверждения федеральными авиационными правилами перечня документации, регулирующей деятельность эксплуатанта. ФАП 11 содержит требования о наличии трех документов: Руководства по производству полетов, Руководства по организации технического обслуживания и Руководства по качеству. В качестве требований к их содержанию приводятся ссылки на положения ИКАО, но документы ИКАО содержат весьма общие требования и дело страны эксплуатанта их конкретизировать и детализировать. Кроме того, Приложением ИКАО 6 (эксплуатация ВС) предусматривается больший перечень руководств, чем упоминаемых в ФАП 11. Например, отсутствует упоминание о таких документах, как MEL, CDL, не говоря уже о требованиях к их содержанию. Итак, перечень руководств и других организационных документов авиакомпании должен быть расширен, а также должен быть создан инструктивный материал по разработке, содержанию и утверждению вышеупомянутых документов.
Ключевым условием, определяющим возможность авиакомпании эксплуатировать ВС, является способность поддерживать, сохранять летную годность. Однако в наших документах отсутствует даже соответствующее определение! Встречаются термины «техническое обслуживание», «техническая эксплуатация». По смыслу поддержание ЛГ в целом соответствует определению «технической эксплуатации», но в соответствующих документах должно быть дано четкое определение. Да и термин «техническое обслуживание» требует уточнения!
База федеральных авиационных правил должна быть дополнена разработкой:
1) положений относительно подготовки и утверждения «Программ технического обслуживания», гармонизированных с требованиями Международной гражданской авиации (приложение 6 к Конвенции ИКАО);
2) нового нормативного акта (часть федеральных авиационных правил ФАП-МПО) «Минимальные перечни оборудования ВС (MEL)»;
3) новых федеральных авиационных правил (предусмотренных п.2 статьи 36 Воздушного кодекса РФ) «Порядок выдачи сертификата летной годности (удостоверения о годности к полетам) гражданского воздушного судна», гармонизированных с требованиями Международной гражданской авиации (приложение 8 к Конвенции ИКАО);
4) новых разделов федеральных авиационных правил «Организации по техническому обслуживанию и ремонту авиационной техники (ФАП-145)», гармонизированных с Part 145;
5) документа «Порядок извещения уполномоченного органа об обнаруженных подозрительных изделиях» (на базе документов FAA);
6) ФАП «Поддержание летной годности».
Предложения по ФАП-145
Центральное место в реализации мероприятий по поддержанию летной годности ВС занимают организации по ТОиР авиационной техники и организации по управлению поддержанием летной годности, а также их персонал.
Проведенный анализ показал необходимость дополнения отечественных ФАП-145 в части:
а) уточнения требований к производственной базе, ее отдельным составляющим и окружающей среде (шуму, запыленности и т. д.);
б) связи ФАП-145 в части персонала с требованиями к персоналу;
в) дополнения процедур работы с эксплуатационной документацией по отношению к ВС иностранного производства;
г) приемки запасных частей и других разделов ФАП-145.
Для гармонизации с Part-145 целесообразно доработать и некоторые из существующих разделов отечественных ФАП-145.
Такие основные разделы, как:
а) оборудование, инструменты и материалы;
б) документация по поддержанию летной годности;
в) отчетность об угрозе безопасности полетов;
г) политика в области безопасности и качества, система качества и применение технологии технического обслуживания.
Предложения по поддержанию летной годности
Принципиальным отличием системы ПЛГ в Евросоюзе является наличие отдельного ФАП по ПЛГ ВС, агрегатов и КИ, а также соответствующего персонала и организаций, в том числе учебных. Таким образом, выстраивается эффективно работающая замкнутая система правил. ФАП представляет из себя требования, предъявляемые к поддержанию ЛГ, как к процессу (PART M), к организациям по ТО и Р (PART 145), к допускающему персоналу (PART 66), к учебным организациям (PART 147).
Взаимосвязь частей можно проиллюстрировать на конечном продукте системы - воздушном судне. Воздушным судном, отвечающим требованиям ЛГ, считается такое ВС, которое:
- разработано, изготовлено и получило сертификат типа и сертификат ЛГ в соответствии с PART 21;
- поддерживается в состоянии ЛГ организацией по ПЛГ (PART М);
- прошло ТО в организации по ТО, одобренной в соответствии с PART 145, выполненное квалифицированным в соответствии с PART 66 и PART 147 персоналом.
Безусловно, ЛГ может быть обеспечена и без принятия подобных по структуре ФАП, например, в США их нет, но, учитывая важность и сложность процесса поддержания летной годности, необходимость выполнения разноплановых задач для достижения желаемого результата, введение в действие ФАП по ПЛГ с соответствующими МОС, вне всякого сомнения, желательно! Речь не идет о простом копировании документа 2042/2003. Некоторые положения вышеупомянутого документа (например, возможность оценки ЛГ самим эксплуатантом противоречит принципу независимой оценки) неприемлемы на нынешнем этапе дел в ГА России.
Выводы
Представляется возможным, что реализация предложений по дальнейшему совершенствованию нормативной базы РФ создаст условия для возможности эффективной с экономической точки зрения и безопасной эксплуатации ВС иностранного производства в реестре гражданских ВС РФ.
Иные административные или силовые подходы по принуждению авиакомпаний регистрировать ВС в реестре РФ значительно замедлят развитие отрасли, не будут способствовать повышению уровня безопасности полетов и вынудят эксплуатанта искать обходные пути.
PERFECTION OF NORMATIVE-LEGAL AND METHODICAL DOCUMENTS OF OPERATION OF FOREIGN MANUFACTURE AIRPLANES IN THE AIR ENTERPRISES OF RUSSIAN FEDERATION
Akopyan K.E., Arepjev A.N., Shapkin V.S.
The measures on completion of the normative documents regulating processes of maintenance of the flight validity for pacific airplanes of foreign production, taking place in the register civil aviation of Russian Federation are offered.
Key words: civil airplanes of foreign production, normative-legal documents, leasing, operation, flight validity.
Сведения об авторах
Акопян Карен Эдуардович, 1966 г.р., окончил МИИГА (1993), канд. техн. наук, зам. директора и начальник отдела НЦ ПЛГВС ГосНИИ ГА, автор 5 научных работ, область научных интересов - эксплуатация воздушного транспорта, прочность летательных аппаратов.
Арепьев Анатолий Николаевич, 1947 г.р., окончил МАИ (1970), кандидат технических наук, доцент кафедры проектирования самолетов МАИ, автор более 60 научных работ, область научных интересов - летная годность воздушных судов гражданской авиации, проектирование гражданских самолетов.
Шапкин Василий Сергеевич, 1961 г.р., окончил МИИГА (1984), доктор технических наук, профессор кафедры аэродинамики, конструкции и прочности летательных аппаратов МГТУ ГА, генеральный директор ФГУП ГосНИИ ГА, эксперт Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Минтранса России и Межгосударственного авиационного комитета, автор более 170 научных работ, область научных интересов - эксплуатация воздушного транспорта, прочность летательных аппаратов.
