CC BY
129
УДК 332.146
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДИКИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО МЕХАНИЗМА ОРГАНИЗАЦИИ ПРОЦЕССА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ
IMPROVEMENT OF THE TECHNIQUE OF DEFINITION OF THE RATIONAL MECHANISM OF THE ORGANIZATION OF PROCESS OF PROVIDING SOCIAL SERVICES
А.В. Сербулов, М.В. Перко
A.V. Serbulov, M.V. Perko
Балтийская государственная академия рыбопромыслового флота, Калининград
В статье предлагается модифицированная методика определения рационального механизма организации процесса предоставления социальных услуг с рядом дополнительных, не учитываемых ранее значимых факторов. Приведены результаты апробации предлагаемой методики на примере целевой программы развития Калининградской области.
In article authors offer the modified technique of definition of the rational mechanism of the organization of process of rendering of services taking into account a number of additional, not considered earlier significant factors. Results of approbation of an advanced technique on an example of the target program of development of the Kaliningrad region are given.
Ключевые слова: некоммерческая организация, социальные услуги.
Key words: non-profit organization, social services.
Государство гарантирует предоставление различных социальных услуг своим гражданам. На результат предоставления услуги влияет множество факторов, в том числе и механизм организации процесса ее предоставления. Наиболее распространенный на практике государственный заказ (конкурс тендерного типа) используется зачастую не потому, что он является наиболее эффективным, а в виду отсутствия в арсенале сотрудников органов государственной власти (органов местного самоуправления) иных механизмов. Однако практика оказания услуг в социальной сфере показывает, что существуют и другие эффективные механизмы, такие как, например, социальный заказ или механизм целевых потребительских субсидий. Поэтому одной из первостепенных задач сотрудников органов государственной власти (органов местного самоуправления) в данном направлении становится определение для каждой услуги, обладающей своими характеристиками, рационального механизма организации процесса ее предоставления.
Как показывает практика, в научной литературе существуют случаи подмены понятий, регулирующих процесс организации и предоставления услуг в социальной сфере. Поэтому
очень важно акцентировать внимание на понятийном аппарате, применяемом в данном исследовании.
В обобщенном виде под услугой в данной статье будем понимать действия по предоставлению благ, обязательно осуществленные при взаимодействии исполнителя и потребителя.
Соответственно, способ предоставления услуги представляет собой систему действий по оказанию услуги потребителю. Например, услуга может оказываться путем общения с клиентом.
Под механизмом понимается система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности [1].
В нашем случае под механизмом организации процесса предоставления услуги будем понимать систему, определяющую порядок подготовки процесса предоставления услуги, в том числе осуществление выбора исполнителя, и непосредственное оказание ее потребителю.
Процесс принятия управленческого решения по определению механизма организации процесса предоставления социальных услуг, как показывает практика, в большинстве случаев производится субъективно. На наш взгляд, органы государственной власти (органы местно-
© А.В. Сербулов, М.В. Перко, 2012
го самоуправления) должны иметь необходимые инструменты, позволяющие проанализировать каждую социальную услугу и соотнести ее характеристики с преимуществами каждого из имеющихся механизмов. О положительных сторонах использования отдельных механизмов мы упоминали ранее в опубликованных результатах исследований [2]. Обоснованное определение рационального механизма не только может сказаться на повышении качества предоставления услуг, в том числе степени удовлетворенности получателей услуг, но и позволит в отдельных случаях снизить необоснованные затраты на привлечение исполнителей, что будет способствовать эффективному использованию бюджетных средств.
Анализ отечественной научной литературы, посвященной вопросам определения ра-
Матрица выбора с
ционального механизма организации процесса предоставления социальных услуг, свидетельствует о том, что исследования в данном направлении носят единичный характер. Так,
В.Э. Гуринович [3] предлагает использовать методику выбора механизма, основанную на заполнении матрицы (таблица 1). В приведенном исследовании она описана как матрица выбора способа оказания услуг. По нашему мнению, это один из случаев подмены различных понятий в научной литературе. На самом же деле, руководствуясь понятийным аппаратом, введенным в статье, можно считать, что данный автор рассматривает не способы оказания услуг (за исключением адресной помощи), а механизмы организации процесса предоставления (оказания) социальных услуг.
Таблица 1
ба оказания услуг
Наименование способа оказания услуг Характеристики услуги
Услуга потребляется коллективно или индивидуально" Возможно определение точных количественных или иных показателей услуги Необходи- мость обеспечить целевое использо- вание средств Получатели услуги в состоянии самостоятельно сделать выбор исполнителя Заказчик считает необходимым поддержать определенную категорию организаций Наличие достаточной мощности рынка (имеются два и более исполнителей) Необходи- мость своевре- менного оказания услуги Необходимость минимальных гарантий качества услуг***
КОЛ ИНД Да Нет Да Нет Да Нет Да Нет Да Нет Да Нет Да Нет
Адресная помощь + + + + + + + + +
Потребительские субсидии (ваучеры) + + + + + + + + +
Конкурс тендерного типа + + + + + + + + + +
Социальный заказ + + + + + + + + + + + + +
Гранты + + + + + + + + + + +
Содержание муниципальных учреждений + + + + + + + + + + + +
* Рассматриваемая услуга оценивается последовательно по каждому механизму, по каждой характеристике. Набранные баллы (совпадения в графах, помеченных плюсами) складываются и сравниваются. Пустая клетка означает, что данный показатель в указанном значении не рассматривается.
** Например, потребление воздуха происходит коллективно, поэтому, например, экологическая деятельность, как правило, не имеет индивидуальных получателей услуг.
*** Несвоевременное оказание услуги может привести к серьезным последствиям для получателей и (или) дополнительным расходам бюджета.
В то же время по результатам проведенной авторами апробации предлагаемой методики выявлено, что в 43 % случаев она не дает однозначного результата, что требует привлечения экспертов и проведения дальнейшего исследования.
Для проведения углубленного экспертного анализа предлагается использовать методи-
ку выбора с булевыми переменными [3]. Данный подход можно считать вполне обоснованным, так как каждая из восьми рассматриваемых характеристик услуги имеет альтернативный характер, что соответствует основной идее избранного математического аппарата.
Суть данной методики состоит в том, что выбор осуществляется на основе мнений груп-
пы экспертов с использованием матрицы выбора посредством сравнения оценок. Каждому /-му эксперту (/ = 1, 2, ..., И) в группе экспертов Y предоставляется возможность выставить оценку по каждому /-му способу, используя булеву переменную, а именно X// = 1, если «да», X.// = 0, если «нет».
Оценка эксперта по каждому способу оказания услуги вычисляется по формуле:
к
Y/ = £ X/.
/=1
Суммирование оценок для /-х механизмов по группе экспертов производится по формуле:
N
X/ = £ X//.
/=1
Нормирование результатов по группе экспертов производится путем деления X/ на N [3].
На наш взгляд, описанная выше методика определения механизма организации процесса предоставления социальных услуг имеет ряд недоработок и не может носить объективный характер по следующим причинам:
- в методике наряду с такими механизмами организации процесса предоставления социальных услуг, как потребительские субсидии (ваучеры), конкурс тендерного типа, социальный заказ, гранты, содержание муниципальных учреждений рассматривается адресная помощь, что, по нашему мнению, ошибочно, ввиду того что она не является механизмом организации процесса предоставления услуг, а представляет собой способ предоставления услуг и оказывается в виде денежных выплат и натуральной помощи гражданам, фактическое потребление которых находится ниже прожиточного минимума. Сама же методика должна выявлять предпочтения использования того или иного механизма среди нескольких возможных при оказании конкретной услуги. Использование адресной помощи исключает возможность выбора альтернативного механизма;
- методика не учитывает ряд необходимых, на наш взгляд, критериев оценки, которые влияют как на качество оказываемых услуг, так и на сокращение бюджетных расходов;
- развитие научной мысли и практика использования отдельных механизмов организации процесса предоставления социальных услуг предопределили необходимость изменения некоторых элементов полей матрицы в виду их некорректности.
В целях совершенствования методики определения рационального механизма организации процесса предоставления социальных ус-
луг, предложенной В.Э. Гуринович [3], и получения более однозначного результата считаем целесообразным учитывать и такие важные, на наш взгляд, критерии, как обязательное наличие опыта работы в сфере предоставления социальных услуг, возможность поддержки различных негосударственных некоммерческих организаций, а также возможность привлечения внебюджетных источников финансирования. Введение дополнительных критериев скажется на повышении точности проводимых оценок и будет способствовать более объективному процессу выбора механизма организации процесса предоставления социальных услуг.
Кроме того, необходимо скорректировать отдельные элементы поля матрицы (добавить либо исключить плюсы в графах). К примеру, проведение конкурса тендерного типа или грантового конкурса не устанавливает обязательные требования в части наличия двух и более исполнителей услуг, а своевременность оказания услуги устанавливается контрактом по итогам проведения конкурса на размещение государственного социального заказа. Устранение данных несоответствий также скажется на точности проводимых расчетов.
Критерии выбора, механизмы организации процесса предоставления социальных услуг, а также варианты принятия соответствующих значений при оценке услуг по критериям в усовершенствованном виде представлены в таблице 2.
Кроме того, считаем целесообразным в процессе принятия управленческого решения по определению рационального механизма организации процесса предоставления социальных услуг учитывать и экспертную значимость критериев для каждой услуги, на основе которых и происходит их оценка. Это позволит снизить временные затраты по выбору механизма и избежать дублирования функций при осуществлении расчетов в два этапа (что практически в половине случаев характерно для методики, предложенной В.Э. Гуринович [3]).
Данный вывод сформирован на основе изучения мнения экспертов относительно значимости представленных в таблице 2 критериев для среднестатистической услуги. Экспертами было произведено ранжирование значимости критериев в процессе принятия управленческого решения органами государственной власти по определению рационального механизма организации процесса предоставления социальных услуг, которое позволило сформулировать вывод о согласованности мнений экспертов.
Таблица 2
Исходные данные для определения рационального механизма организации процесса предоставления социальных услуг
Характеристики услуги
Наименование механизма Обязательное наличие опыта работы в сфере предоставления социальных услуг Возможность четкого определения параметров оказываемых услуг Возможность самостоятельного выбора исполнителя услуги Возможность поддержки различных не-государственных не-коммерческих организаций Наличие достаточной мощности рынка (наличие двух и более исполнителей услуг) Расходование бюджетных средств только по факту оказания услуг потребителю Индивидуальность потребления услуги Необходимость привлечения вне-бюджетных источников финансирования Необходи- мость своевре- менного оказания услуги
Да Нет Да Нет Да Нет Да Нет Да Нет Да Нет Да Нет Да Нет Да Нет
Государственный заказ (конкурс тендерного типа) + + + + + + + + + + + + + +
Социальный заказ + + + + + + + + + + + + + +
Целевые потребительские субсидии + + + + + + + + + +
Грант + + + + + + + + + + + + +
Содержание государственных (муниципальных) учреждений + + + + + + + + + + + +
Таким образом, суммирование оценок, к примеру, четырех экспертов для i-го механизма будет производиться по формуле:
Xi = ± Xij.
j=i
i = const, i = {1, ..., 5}
В свою очередь:
9
Xij = ^ Xijm х Qijm.
m=1
i, j = const, i = {1, ..., 5}, j = {1, ..., N}
где Xij - значение, присуждаемое i-му механизму j-м экспертом; Xijm - значение, присуждаемое i-му механизму j-м экспертом по критерию m; Qijm - коэффициент значимости, присваиваемый i-му механизму j-м экспертом по критерию m.
Используя модифицированную методику определения рационального механизма организации процесса предоставления социальных услуг и экспертное мнение четырех сотрудников различных структурных подразделений Правительства Калининградской области, ответственных за размещение заказов, в том чис-
ле на оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, определим обоснованность использования действующих механизмов для отдельных мероприятий целевой программы Калининградской области «Развитие системы социальной защиты населения и совершенствование трудовых отношений на 20072015 годы» (см. таблицу 3).
Как видно из результатов применения методики, использование государственного заказа (конкурса тендерного типа) было оправдано только в двух случаях из шести. В нескольких случаях необходимо было использовать такие механизмы организации процесса предоставления социальных услуг, как социальный заказ и потребительские субсидии. Вместе с тем необходимо отметить, что данные механизмы в виду отсутствия нормативной базы для их применения в настоящее время не используются. Однако представленные в Министерство социальной политики Калининградской области расчетные обоснования их использования в рамках мероприятий целевой программы Калининградской области «Развитие системы социальной защиты населения и совершенствование трудовых отношений на 2007-2015 годы» послужили толчком для работы в данном направлении.
Таблица 3
Апробация методики на примере мероприятий целевой программы Калининградской области «Развитие системы социальной защиты населения и совершенствование трудовых отношений на 2007-2015 годы»
Услуги Механизмы/Бальная оценка
Государственный заказ (конкурс тендерного типа) Социальный заказ Целевые потребительские субсидии Грант Содержание государственных и муниципальных учреждений Действующий механизм организации процесса предоставления услуги Рекомендуемый механизм организации процесса предоставления услуги, полученный методом, предложенным В.Э. Гуриновичем Рекомендуемый механизм организации процесса предоставления услуги, полученный по модифицированной авторами методике
Отдельные мероприятия целевой программы Калининградской области «Развитие системы социальной защиты населения и совершенствование трудовых отношений на 2007-2015 годы»
Проведение социально-оздоровительных мероприятий для отдельных категорий: ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных граждан, ветеранов становления области 3,04 3,39 3,34 2,14 2,34 Государственный заказ (конкурс тендерного типа) Государственный заказ (конкурс тендерного типа), или социальный заказ, или потребительские субсидии Социальный заказ
Социальная, медицинская и психологическая реабилитация воинов-интерна-ционалистов, участников других боевых действий и членов их семей 3,25 3,24 3,47 2,12 1,34 Государственный заказ (конкурс тендерного типа) Государственный заказ (конкурс тендерного типа), или социальный заказ, или потребительские субсидии Потребительские субсидии
Социальная поддержка граждан без определенного места жительства 2,98 3,09 2,56 4,14 3,12 Государственный заказ (конкурс тендерного типа) Грант Грант
Организация семейного отдыха в Калининградской области по типу «мать и дитя» 3,3 2,86 3,2 1,74 2,34 Государственный заказ(конкурс тендерного типа) Государственный заказ (конкурс тендерного типа) Государственный заказ (конкурс тендерного типа)
Организация паллиативного ухода на дому за пожилыми людьми с тяжелыми формами заболеваний 3,6 3,03 3,01 2,37 2,75 Государственный заказ (конкурс тендерного типа) Государственный заказ (конкурс тендерного типа) Государственный заказ (конкурс тендерного типа)
Проведение фестивалей, выставок творчества детей-инвалидов и инвалидов 2,97 3,25 3,11 3,56 2,97 Государственный заказ (конкурс тендерного типа) Государственный заказ (конкурс тендерного типа), или социальный заказ, или грант или государственные и муниципальные учреждения Грант
Необходимо отметить, что со временем, с развитием инноваций в социальной сфере, может возникнуть вопрос об ограниченности используемых в методике механизмов организации процесса предоставления социальных услуг. В этой связи органам государственной власти, на наш взгляд, целесообразно использовать бенчмаркинг. Использование данного инструмента предполагает заимствование уже известного опыта, в том числе зарубежного, а также передовых методов работы органов государственной власти в различных субъектах РФ в целях повышения эффективности их деятель-
ности. Метод основан на анализе конкретных результатов и их использовании в собственной деятельности.
Таким образом, в ходе проведенного исследования предложена модифицированная методика определения рационального механизма организации процесса предоставления социальных услуг, в основе которой лежит анализ каждой услуги и соотнесение ее характеристик с преимуществами существующих механизмов. Решение поставленной задачи позволяет обосновать и выбрать механизм на основе ряда критериев и их значимости для конкретной услу-
ги. Результаты анализа могут стать основой для принятия управленческого решения по определению рационального механизма организации процесса предоставления социальных услуг, способствующего повышению качества оказываемых услуг и снижению административных расходов.
1. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. - 4-е изд., допол. - М. : Азбуковник, 1999. - С. 354.
2. Сербулов А. В., Перко М. В. Формирование и развитие региональной системы размещения государственного социального заказа у некоммерческих организаций // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. - Вып. 3: Серия «Экономические науки». -Калининград : Изд-во БФУ им. И. Канта, 2011.
- С. 108-114.
3. Гуринович В. Э. Социальный заказ как инструмент реализации социальной политики на муниципальном уровне : дис. ... канд. экон. наук. - Владимир, 2006. - 189 с.
