CC BY
22
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2020. № 3 http://doi.org/
ФИНАНСОВАЯ ЭКОНОМИКА Е. В. Семенова1
МГУ имени М. В. Ломоносова (Москва, Россия) УДК: 336.711.65
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕКРЕДИТНЫХ ФИНАНСОВЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ: ТРАДИЦИИ И ИННОВАЦИИ2
Некредитные финансовые организации (микрофинансовые организации, кредитные кооперативы и др.) занимают значительную долю на рынке финансирования населения и компаний малого и среднего бизнеса. В последние годы микрофинансовые организации часто упоминают в связи со скандалами, связанными с их деятельностью. Часть скандалов связана с нарушениями в их работе, в том числе с жалобами потребителей на некорректные действия лиц, взыскивающих долги перед микрофинансовыми организациями, часть связана с мошенническими схемами по привлечению средств населения и формированию финансовых пирамид. Выявлен и ряд других нарушений в деятельности микрофинансовых организаций, которые вызывают необходимость более тщательного подхода к регулированию их деятельности как в целях защиты прав потребителей, так и в целях обеспечения стабильного развития финансового сектора. Сложившаяся ситуация на рынке мирофинансирования ставит перед Центральным банком РФ новые задачи по совершенствованию инструментов выявления и пресечения противоправных действий микрофинансовых организаций. В данной статье приводятся некоторые рекомендации по развитию механизмов регулирования и пресечению на ранней стадии нарушений микрофинансовых организаций и кредитно-по-требительских кооперативов.
Ключевые слова: некредитные финансовые организации, финансовая стабильность, Банк России, регулирование и надзор.
Цитировать статью: Семенова Е. В. Совершенствование механизма государственного регулирования деятельности некредитных финансовых организаций: традиции и инновации // Вестник Московского университета. Серия 6. Экономика. — 2020. — № 3. — С. 25—57.
1 Семенова Екатерина Владимировна — магистрант, экономический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова, e-mail: semenowa.katya2013@yandex.ru, ORCID: 0000-0002-39116380.
2 Материал настоящей статьи написан на основе данных научно-исследовательской работы — магистерская диссертация Семеновой Е. В. на тему «Особенности регулирования деятельности некредитных финансовых организаций в России», 2019.
E. V. Semenova
Lomonosov Moscow State University (Moscow, Russia)
JEL: G28, G23
IMPROVING THE MECHANISM OF STATE REGULATION OF NON-CREDIT FINANCIAL ORGANIZATIONS: TRADITIONS AND INNOVATIONS
Non-credit financial organizations (microfinance organizations, credit cooperatives and others) occupy a significant share in the market of financing of the population and small and medium-sized businesses. In recent years, microfinance institutions have been frequently mentioned in connection with scandals related to their activities. Part of the scandals associated with violations in their work, including consumer complaints about illegal actions of individuals, recovered debts of microfinance organizations, some associated with fraudulent schemes for the construction and formation of financial pyramids. A number of other violations in the activities of microfinance organizations have been identified, which requires a more careful approach to the regulation of their activities, both to protect consumer rights and to ensure stable development of the financial sector. The current situation in the global financial market poses new challenges for the Central Bank of Russia to improve the tools to identify and suppress the illegal actions of microfinance organizations. The article provides recommendations for improving the mechanisms of regulation and suppression of violations of microfinance organizations and credit and consumer cooperatives at an early stage.
Keywords: non-credit financial institutions; financial stability; Bank of Russia; regulation and supervision.
To cite this document: Semenova E. V. (2020) Improving the mechanism of state regulation of non-credit financial organizations: traditions and innovations. Moscow University Economic Bulletin, (3), 25-57.
Важная роль некредитных финансовых организаций в экономике страны.
Одним из наиболее важных условий развития каждой страны является достижение и поддержание финансовой стабильности [Кротов, Ряскова, 2018]. Финансовая стабильность — это такое состояние экономики, при котором налажен саморегулирующийся процесс ее равновесия, обеспечивается самостоятельность финансовых организаций и слаженность финансовых посредников и рынков; достигнут высокий уровень доверия населения ко всем участникам рынка. Результатом же будет являться высокий уровень инвестиционной активности на финансовом рынке и конкурентоспособная, функционирующая на постоянной основе экономика.
Принято считать, что неопределенность и риск — неизменные атрибуты экономической деятельности [Алешина, Булгаков, 2017]. В последнее время в России наблюдается очень низкий уровень экономического
развития, что, в частности, связано с невысокой степенью доверия населения к услугам финансовых институтов. В связи с этим общество больше ориентировано на накопление сбережений, чем на инвестирование в высокорискованные проекты [Чернуха, Черкесова, 2018]. Другой причиной низкого роста деловой активности финансовых организаций является уровень их развития [Игонина, 2016], а также многочисленный отзыв лицензий кредитных организаций [Статистика Банка России, 2019].
Основными субъектами финансовой системы Российской Федерации являются банковские и небанковские кредитные организации, а также некредитные финансовые организации (далее — НФО), которые занимают определенную нишу на финансовом рынке; они как дополняют банковский сектор, так и замещают его в некоторых операциях. В свою очередь, конкуренция с банками в борьбе за клиента делает экономическую систему более эффективной, что отражается на показателях ее состояния.
Несмотря на то что банковские продукты пользуются большой популярностью среди потребителей финансовых услуг, операции других посредников также занимают большую часть рынка финансовых услуг. Так, доля наличных денег, находящихся в обращении вне банковской системы, по состоянию на 01.03.2020 составляет 9 670,8 млрд руб., а денежная масса в национальном определении — 51 314,2 млрд руб. (рис. 1) [Статистика Банка России, 2020]. Таким образом, очевидно, что для обеспечения устойчивых показателей экономического роста необходимо добиться высокого уровня развития всех участников рынка.
Рис. 1. Динамика и структура денежной массы М2 Источник: Статистика Банка России, 2020.
При анализе динамики развития НФО за последние несколько лет была выявлена тенденция к сокращению данных организаций. Этот факт в большей степени связан с политикой Центрального банка РФ (далее — Банк
России), направленной на очистку рынка от недобросовестных и слабых участников (рис. 2).
Рис. 2. Общее количество НФО, сокращенных за период с 31.12.2015 по 30.09.20191
Источник: Информационно-аналитические материалы Банка России, 2016—2019.
Как видно на рис. 2, число ломбардов, микрофинансовых организаций (далее — МФО) и кредитных потребительских кооперативов (далее — КПК) стремительно сокращается.
Несмотря на это, общее количество НФО значительно превышает численность банковских организаций, число которых с 01.01.2001 по 01.04.2020 сократилось более чем в три раза (с 1274 до 394 банков2) (рис. 3).
Рис. 3. Количество НФО, действовавших в III квартале 2019 г. Источник'. Информационно-аналитические материалы Банка России, 2016—2019.
1 В результате надзорных мероприятий Банка России, направленных на отзыв лицензии участников рынка, а также в результате их исключения из Единого реестра саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка.
2 Статистика Банка России. 01.01.2001, 01.06.2019.
Статья 76.1 Федерального закона от 10.02.2002 № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации» [Федеральный закон № 86-ФЗ, 2002] закрепляет 18 видов деятельности, которые осуществляют НФО. При этом каждая из таких организаций выполняет свою уникальную функцию, что имеет особое значение для развития экономики.
Операции НФО имеют высокую социально-экономическую значимость. Кроме того, появление в процессе функционирования НФО новых продуктов и современных технологий позволит снизить затраты государства и получить общий положительный финансовый результат. Однако увеличение спроса на услуги НФО не может быть достигнуто без повышения качества их деятельности.
В целях преодоления проблемы недостаточного доверия потребителей к услугам финансовых учреждений Банк России разрабатывает различные стратегии повышения финансовой грамотности населения, пути и средства развития финансового рынка и финансовых технологий, анализирует вопросы защиты прав потребителей.
Например, одной из целей стратегии Банка России по обеспечению доступности финансовых услуг в некредитном секторе является увеличение объема их операций в регионах и областях. Однако по причине отсутствия знаний и навыков в области финансов в отдаленных районах страны, а также невозможности правильно оценить рыночную ситуацию и принять правильное решение для этих сегментов населения возникают повышенные риски со стороны некоторых участников финансового рынка. В частности, к таким участникам относятся МФО и КПК.
Представляется, что интерес населения к услугам этих организаций связан с невозможностью получения необходимой суммы денег в ускоренном и упрощенном режиме в другом месте. Низкий уровень финансовой грамотности также играет немаловажную роль в желании граждан пользоваться услугами данных финансовых компаний. При этом следует отметить, что деятельность НФО направлена на максимизацию прибыли.
Таким образом, только при условии обеспечения надлежащего надзора за операциями НФО со стороны Банка России можно достигнуть положительных результатов от их деятельности. Следовательно, необходимо принять эффективные меры со стороны государства в области регулирования национальной экономики, при этом действия контролирующего органа должны быть направлены на обеспечение финансовой стабильности и отсутствие жалоб со стороны потребителей финансовых услуг.
Анализ нарушений деятельности НФО и поиск основных причин их совершения. Деятельность НФО сопряжена с появлением широкого спектра рисков. В последнее время, в частности по причине тяжелой экономической обстановки в стране, наблюдается тенденция к увеличивающемуся количеству фактов противозаконной деятельности участников рынка.
Так, по результатам анализа годовых отчетов Банка России за 2017 и 2018 гг.1 [Годовой отчет Банка России, 2017; Годовой отчет Банка России, 2018] было установлено большое количество нарушений, в том числе прав и законных интересов потребителей финансовых услуг, инвесторов, что потребовало их выявления, устранения, а также предотвращения в будущем. Меры реагирования по результатам проверок финансовых посредников представлены в табл. 1.
Таблица 1
Меры реагирования по результатам проверок финансовых посредников
НФО Меры реагирования Количество нарушений, выявленных в 2017 г. Количество нарушений, выявленных в 2018 г.
МФО, КПК, СКПК, ЖНК и ломбарды предписания об устранении нарушений законодательства 4475 2432
предписания о запрете осуществлять привлечение денежных средств, прием новых членов и выдачу займов 54 68
возбуждение дел об административных правонарушениях (МФК, КПК) 4347 78
МФО исключение сведений из государственного реестра 928 611 (из них 321 в связи с добровольным отказом) + 924 в результате проведения работ Банком России по ликвидации МФО; дополнительно приняты решения об исключении 194 МФО
КПК и страховая организация возбуждение уголовного дела и задержание участников преступного сообщества федерального масштаба 22 + 1
1 Анализ проводился на основе данных Годовых отчетов Банка России за 2017 и 2018 гг. о нарушениях НФО, выявленных по итогам инспекционных проверок, проводимых в 2017—2018 гг.
НФО Меры реагирования Количество нарушений, выявленных в 2017 г. Количество нарушений, выявленных в 2018 г.
КПК назначение временных администраций Банка России 4
предписания о запрете осуществления привлечения денежных средств, приема новых членов и выдачи займов при отсутствии уведомлений о наличии указанных обстоятельств 1
приостановление полномочий исполнительных органов 1
КПК и ломбарды аннулированы лицензии в отношении 1103 КПК и 2264 ломбардов 25
ПИФ предписания о предоставлении информации (67 из них по вопросу прекращения ПИФа) 296 141 отчет о прекращении деятельности
предписания об устранении нарушений (45 из них по вопросу прекращения ПИФа) 141
аннулирование квалификационных аттестатов 32
приказы о продлении срока прекращения ПИФа 43
рассмотрение административных дел (из них по 165 назначен штраф) 283
участие представителей Банка России в судебных заседаниях по рассмотрению исков поднадзорных лиц 16
НПФ и их УК предписания об устранении нарушений законодательства 105 139
НПФ запрет на осуществление операций по негосударственному пенсионному обеспечению 1
Окончание табл. 1
НФО Меры реагирования Количество нарушений, выявленных в 2017 г. Количество нарушений, выявленных в 2018 г.
НПФ протоколы об административных правонарушениях 15 5
УК протоколы об административных правонарушениях 4 26
НПФ аннулированы лицензии 6 11 (из них 10 в связи с добровольным отказом)
УК аннулированы лицензии 41 32 (из них 10 в связи с добровольным отказом)
СД аннулированы лицензии 8 2 (из них 1 в связи с добровольным отказом)
НПФ временные администрации 4
УК временные администрации 4 3
Страховые организации отозваны лицензии 8 26 (из них 12 в связи с добровольным отказом)
Страховые брокеры отозваны лицензии 3 7 (из них 2 в связи с добровольным отказом)
Общество взаимного страхования отозваны лицензии 1 3 (из них 1 в связи с добровольным отказом)
Страховые организации исключены из Единого государственного реестра субъектов страхового дела 5
Субъекты страхования назначение временных администраций Банка России 13
Профессиональные участники аннулирование лицензии 231
временные администрации 1
При этом большее количество нарушений было установлено за такими организациями, как МФО и КПК. Стоит заметить, что общей функцией этих организаций является предоставление заемных средств населению.
Одной из главных проблем, связанных с их деятельностью, было нарушение прав и законных интересов потребителей финансовых услуг. Нарушения, выявленные в деятельности МФО, КПК по результатам инспекционных проверок в 2017—2018 гг., представлены в табл. 2.
Таблица 2
Нарушения, выявленные в деятельности МФО, КПК по результатам инспекционных проверок в 2017, 2018 гг.
нарушения законодательства
риски в части финансовой устойчивости и платежеспособности
неосуществление деятельности в течение одного года
невступление в саморегулируемую организацию
факты нарушения финансовых нормативов и требований к обеспечению минимального размера собственных средств (МФО)
неоднократное предоставление недостоверных отчетных данных
установление признаков финансовой пирамиды (МФО)
наличие угрозы правам и законным интересам потребителей финансовых услуг /
нарушение их прав
факты, свидетельствующие о применении субъектами рынка микрофинансирования и КО бизнес-моделей, направленных на получение экономических выгод за счет разницы в регулировании деятельности различных субъектов финансового рынка
Как было отмечено ранее, количество ломбардов, МФО и КПК, ушедших с рынка за период с 2014 по 2020 г., превышает другие НФО. Все это свидетельствует о трудностях данных организаций, в том числе связанных с выполнением нормативных требований регулятора и поддержанием достаточного уровня собственного капитала, недостаточным уровнем ликвидности, нехваткой активов.
Необходимость ужесточения требований регулятора к отдельным категориям участников финансового рынка. Будущее финансовой системы в огромной степени зависит как от перспектив преодоления структурных диспропорций в экономике, так и от минимизации влияния негативных факторов, возникающих в деятельности финансовых учреждений. Те или иные причины не изолированы от их других проявлений, а следовательно, требуют комплексного подхода.
На сегодняшний день перед мегарегулятором стоят задачи по достижению финансовой стабильности и защите прав и интересов потребителей финансовых услуг. Но в то же время Банку России необходимо создать для НФО такие условия деятельности, которые бы смогли обеспечить интерес данных участников к развитию в рамках национальной экономики.
Для достижения финансовой стабильности и экономического роста в стране политика органов государственной власти должна быть основана на непрерывном контроле сфер деятельности финансовых организаций, а также на жестких мерах реагирования при нарушении прав и законных интересов населения и инвесторов. В то же время при осуществлении ин-
вестиционных процессов и выборе бизнес-стратегии участникам рынкам должна предоставляться большая свобода действий.
В силу специфики деятельности различных участников финансового рынка и стремления Банка России поддержать все сферы экономики подход к проведению проверки различных поднадзорных организаций не может и не должен быть одинаковым. В целях оптимизации нормативной нагрузки на финансовые учреждения при регулировании деятельности поднадзорных организаций следует учитывать особенности каждой из них и присущие ей риски.
Существует две группы участников рынка:
— финансовые посредники;
— профессиональные посредники — участники, которые организуют инфраструктуру рынка.
Профессиональные участники рынка ценных бумаг должны соответствовать требованиям, предъявляемым к ним регулятором в части условий лицензирования деятельности на рынке ценных бумаг, достаточности собственных средств профессионального участника, а также условий совмещения различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Кроме того, в соответствии со ст. 10.1-1 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» [Федеральный закон № 39-ФЗ, 1996] для занятия профессиональной деятельностью такие участники должны организовать систему внутреннего контроля (в некоторых случаях, предусмотренных законодательством, и систему внутреннего аудита), а также систему управления рисками, соответствующую характеру профессиональной деятельности посредника. К ним также предъявляются требования по соответствию собственных средств установленным нормативам, соответствию работников квалификационным требованиям, наличию в штате не менее одного контролера, отсутствию судимости у руководящего состава организации и др.
Вместе с тем профессиональные участники не выполняют функции по трансформации активов, а являются своеобразным мостиком между инвесторами и эмитентами. Таким образом, их деятельность способствует заключению сделок на рынке ценных бумаг. По сравнению с финансовыми посредниками, выступающими преобразователями и трансформаторами активов, оперирующими чужими денежными средствами, профессиональные посредники несут меньший риск для потребителей финансовых услуг. В связи с этим к их деятельности следует применять более мягкие пруденциальные правила и предъявлять менее жесткие требования к собственному капиталу.
Напротив, в связи с тем, что услуги финансовых посредников в большей степени затрагивают права и законные интересы потребителей (населения) и инвесторов, их деятельность со стороны регулятора требует более пристального внимания и жесткого контроля. Разделение участ-
ников рынка на профессиональных и финансовых посредников продемонстрировано в табл. 3.
Таблица 3
финансовые посредники
Финансовые посредники:
кредитные организации
страховые организации
негосударственные пенсионные фонды
управляющие компании инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов
МФК
ломбарды
операторы по приему платежей
КПК, в том числе сельскохозяйственные КПК
общества взаимного страхования
По данным Стратегии повышения финансовой доступности на 2018—2020 гг. [Стратегия повышения финансовой доступности на 2018— 2020 гг.] было установлено, что займы кредитных организаций пользуются большей популярностью среди малоимущих, а вместе с тем и малозащи-щенных слоев населения. Уровень осведомленности о некоторых операциях и продуктах финансового сектора данной категории потребителей является низким. В связи с этим существенный акцент в данной статье нами сделан на изучении функционирования субъектов микрофинансовой деятельности.
Основой их деятельности является выдача потребительских кредитов своим клиентам — населению. Как правило, люди обращаются к услугам
1 В соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 № 8-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О клиринге и клиринговой деятельности» [Федеральный закон № 8-ФЗ, 2011] с 1 января 2013 г. положения Федерального закона «О рынке ценных бумаг» в большей части утратили силу, а клиринговые организации были исключены из перечня профессиональных участников рынка ценных бумаг. Несмотря на это, функции профессиональных участников они не утратили.
Профессиональные и
Профессиональные участники — организации, осуществляющие такие виды деятельности, как:
брокерская
дилерская
депозитарная
деятельность форекс-брокера
деятельность по управлению ценными бумагами
деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг
деятельность по инвестиционному консультированию
клиринговая деятельность1
таких организаций в случае отсутствия возможности получить необходимую сумму денег в другом месте. В большинстве случаев денежные средства можно получить, предъявив только один документ, удостоверяющий личность (в истории даже были случаи, когда с целью получения займа клиенты предъявляли паспортные данные третьих лиц). В отличие от банков, клиенты этих кредитных организаций не обязаны собирать все необходимые документы, включая справки о доходах и занятости.
Кроме того, спрос на услуги субъектов микрофинансирования также связан с тем, что согласно подп. 5.2 ст. 7 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ (ред. от 18.03.2019) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее — Закон № 115-ФЗ) [Федеральный закон № 115-ФЗ, 2001] банк вправе отказаться от заключения договора с клиентом, если есть подозрения в его недобросовестности. При этом банк не обязан обосновывать свою позицию.
Кредитные потребительские кооперативы имеют важное социальное значение, поскольку они, во-первых, предоставляют малообеспеченным людям более доступный и быстрый способ получения кредитных ресурсов по сравнению с банковскими учреждениями; во-вторых, помогают микропредприятиям встать на ноги и создать положительную кредитную историю для заимствования у банков.
Микрофинансирование считается наиболее важным инструментом развития для оптимизации использования финансовых ресурсов общества. В сделках с субъектами микрофинансового рынка население выступает не только в роли заемщика, но и их основного кредитора. Так, в стремлении получить больший доход по сравнению с аналогичными вложениями в банковские продукты граждане инвестируют свои сбережения в высокорискованные инструменты микрофинансового рынка. Вместе с тем предоставляемые МФО и КПК заемные средства пользуются большим спросом со стороны малого бизнеса и стартапов, так как являются для них дополнительными каналами финансирования, способствующими увеличению оборотов их деятельности.
В свою очередь, именно расширение доступа к финансовым услугам малообеспеченных слоев населения, защита их интересов и сбережений служат основанием для наиболее тщательного и жесткого контроля со стороны государства за деятельностью таких организаций.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 19.07.2007 № 196-ФЗ «О ломбардах» [Федеральный закон № 196-ФЗ, 2007] ломбард — это специализированная коммерческая организация, основными направлениями деятельности которой являются предоставление краткосрочных займов гражданам и хранение вещей. Данное юридическое лицо вправе осуществлять профессиональную деятельность по предоставлению потребительских кредитов. В то же время им запрещено заниматься какой-либо иной
предпринимательской деятельностью, кроме предоставления краткосрочных займов гражданам, хранения вещей, а также оказания консультационных и информационных услуг. Они не имеют права пользоваться и распоряжаться вещами, заложенными или сданными на хранение.
В Российской Федерации четко выстроены требования к деятельности ломбардов, в том числе к порядку хранения вещей в целях исключения их утраты или повреждения; порядку оценки стоимости заложенных или депонированных вещей; обязанности соблюдения конфиденциальности в отношении информации о заемщиках; исполнению обязательств в случае принудительного изъятия заложенных или депонированных вещей; порядку расчетов с заемщиком по окончании срока кредита и реализации залога и др. Эти меры позволяют говорить о высокой степени защиты прав заемщиков ломбарда.
В отличие от ломбардов гораздо проще получить кредит в таких организациях, как МФО и КПК. Нет необходимости закладывать свое имущество в обмен на денежные средства. В то же время их деятельность связана с повышенной опасностью для населения. При этом вложения в КПК и МФО не гарантируются государственной системой страхования вкладов. В результате их деятельность может быть сопряжена с повышенными рисками и может спровоцировать нарушения закона. В частности, это проявляется в многочисленных жалобах потребителей на услуги данных организаций. Так, в 2017 г. на МФО было подано 12 700 жалоб (большинство из которых — жалобы по взысканию) [Астапенко, 2018]. За период с января по июнь 2019 г. количество жалоб на действия МФО увеличилось и составило 14,0 тыс. [Отчет Банка России о работе с обращениями, январь-июнь 2019 г.]
С целью ужесточения регулирования МФО Банком России введены изменения в законодательство путем ограничения размера выдаваемых потребительских кредитов. Так, с в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 27.12.2018 № 554-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О потребительском кредите (займе)» и Федеральный закон «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» с 1 июля 2019 г. процентная ставка по договору займа не может превышать 1% в день (365% годовых) [Федеральный закон № 554-ФЗ, 2018]. С 28 января 2019 г. ежедневная процентная ставка ограничивается до 1,5%. Кроме того, с 2020 г. нельзя потребовать с потребителя более полуторакратного размера займа. Цель такой политики направлена в том числе на очистку финансового рынка от недобросовестных игроков.
В настоящее время популярность услуг КПК среди населения невысока. Вместе с тем деятельность КПК потенциально могла бы заменить деятельность МФО. Из-за серьезных препятствий, мешающих их функционированию в крупных городах, КПК, как правило, размещаются на труд-
нодоступных и отдаленных территориях, где основные финансовые услуги попросту отсутствуют [Толстоухова, 2017].
Для привлечения инвестиций вкладчиков в продукты финансовых организаций им нужно предлагать выгодные условия, в том числе посредством предложения более высоких процентных ставок в сравнении с рынком. Таким образом, недобросовестные игроки обманным путем привлекают внимание клиентов к своим услугам, обещая завышенную доходность по своим продуктам. Кроме того, они агрессивно ведут деятельность на финансовом рынке посредством многочисленных каналов рекламы.
В погоне за деньгами участились случаи незаконного ведения деятельности МФО и КПК, имеющих признаки своеобразных финансовых пирамид. В то же время саморегулируемые организации не обладают реальными полномочиями по защите прав потребителей, а инструменты возврата их средств еще не разработаны. Именно с этим отчасти связана необходимость ужесточения контроля за МФО и КПК со стороны Банка России.
В свою очередь, ужесточение требований, а соответственно и снижение доходности их операций могут повлечь за собой угрозу ухода в тень данных участников рынка. Кроме того, в удаленных местностях эти финансовые посредники не перестроят быстро свой бизнес и покинут рынок либо пополнят ряды серого рынка. Строгий контроль за деятельностью участников лишь подтолкнет их к более активному предоставлению финансовых услуг повсеместно, в том числе через интернет.
Так, в 2016 г. в ходе проверки была выявлена незаконная деятельность финансовой пирамиды, ущерб от которой превысил 7,5 млрд руб., а количество пострадавших — 25 тыс. человек. Участниками этой группы стали страховая компания, 22 кредитно-потребительских кооператива1 [Клуб журналистов, 2017] и более 60 организаций, неподнадзорных регулятору. Установлено, что привлеченные средства граждан были переданы подконтрольным организациям, которые, в свою очередь, направляли их на совершение схемных операций. При этом исполнение обязательств осуществлялось за счет средств новых пайщиков. Стоит отметить, что 90% организаций составляли технические компании с плохим финансовым положением2 [Поздышев, 2017; Самусева, 2017]. В связи с отсутствием жалоб со стороны клиентов выявить мошенническую схему удалось только в процессе выездной проверки, проведенной Главной инспекцией Банка России.
1 Среди которых КПК «Балтийского фонда сбережений», Консалтинговая компания «Ажио Конто», которая вела финансовый учет над группой КПК, КПК «Сибирский фонд сбережений», КПК «Уральского фонда сбережений» и КПК «Фонд сбережений Уральский» (с одним собственником во главе).
2 Технические компании — организации, которые не ведут реальной деятельности, а создаются для проведения схемных операций и обладают признаками связанности.
В деятельности саморегулируемой организации, которая осуществляла контроль за 20 КПК, оказавшимися участниками финансовой пирамиды, были обнаружены нарушения требований законодательства и нормативных правовых актов мегарегулятора. Отсутствие должного контроля Межрегионального союза кредитных кооперативов «Опора Кооперации» за деятельностью своих членов проявилось в многочисленных нарушениях прав и законных интересов обманутых вкладчиков, потерей огромных сумм денежных средств, доверенных мошенникам [Пресс-служба Банка России, 2017].
В то же время в связи с необходимостью сбора вещественных доказательств, а также прохождения всех формальных этапов ликвидации организаций и исключения их из Единого реестра Банку России удалось остановить незаконную деятельность федерального масштаба указанной выше финансовой группы только в июне 2017 г.
Через год была обнаружена деятельность еще одной финансовой пирамиды — «Кэшбери», которая охватила практически все регионы страны. Участниками группы, сформированной в 2016 г., стали иностранные и российские компании, а также микрокредитная организация ООО МКК «Варшава». Стратегия группы заключалась в том, чтобы обеспечить инвестиционную платформу для объединения интересов кредиторов и заемщиков. Работа этой платформы координировалась компанией Cashbery International Limited, зарегистрированной в Лондоне. По высоким процентным ставкам «Кэшбери» предлагала инвестировать в такие привлекательные для инвесторов сферы, как вложение в криптовалюты, аукционы по банкротству, финансирование микрокредитов физическим лицам, малому и среднему бизнесу. Кроме того, финансовая группа вела очень агрессивную рекламу в СМИ и социальных сетях, направленную на привлечение как можно большего числа вкладчиков. При этом компания не осуществляла реальной экономической деятельности и не имела лицензии на проведение деятельности по привлечению средств. Мошеннические операции «Кэшбери» были обнаружены сотрудниками регулятора в результате работы по противодействию незаконной деятельности на финансовом рынке [Литова, Перемитин, 2018].
Таким образом, при отсутствии жалоб со стороны потребителей финансовых услуг обнаружить преступные схемы финансовых пирамид можно только при тщательном анализе деятельности и отчетности контролируемых организаций. Главная инспекция Банка России, осуществляющая контактный надзор за финансовыми учреждениями, имеет преимущества при проведении таких проверок.
Согласно данным годовых отчетов Банка России за 2017 и 2018 гг. по вопросам проверки соблюдения посредниками законодательства в сфере противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее — ПОД / ФТ), а также в части тре-
бований, предъявляемых на основании ст. 15.27 Кодекса РФ об административных правонарушениях, Банком России были применены меры реагирования, приведенные в табл. 4.
Таблица 4
Меры реагирования Банка России на выявленные нарушения в сфере ПОД/ФТ в 2017 г.
проверки по вопросам соблюдения требований законодательства в сфере ПОД/ФТ 73
возбуждение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.27 КоАП 479
применение принудительных мер воздействия за нарушения нормативных актов в области ПОД/ФТ и нарушения требований Закона № 115-ФЗ (из них в 1927 случаях — предписания об устранении нарушений) 2028
количество НФО, в отношении которых применено 709 предупредительных мер воздействия: направлены письма о наличии недостатков в работе, проведены совещания 541
возбуждение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.27 КоАП 3001
завершение рассмотрения дел об административных правонарушениях (в том числе дел, возбужденных в 2016 г.), по которым вынесено 266 постановлений о наложении штрафа 3019
вынесение постановлений о назначении предупреждения 2553
вынесение постановлений о прекращении производства по делам об административных правонарушениях 200
в 2018 г.
проверки по вопросам соблюдения требований законодательства в сфере ПОД/ФТ 32
применение мер в виде предписаний с требованиями об устранении нарушений и (или) о принятии мер, направленных на недопущение нарушений в дальнейшей деятельности 1419
применение мер в виде направления в адрес НФО рекомендательных писем о наличии недостатков в работе, проведения совещаний с их руководителями 640
возбуждение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.27 КоАП 2859
завершение рассмотрения дел об административных правонарушениях (в том числе дел, возбужденных в 2017 г.), по которым вынесено 217 постановлений о наложении штрафа 2726
вынесение постановлений о назначении предупреждения 2137
вынесение постановлений о прекращении производства по делам об административных правонарушениях 372
Кроме того, в 2018 г. выявлено: 2293 организации, осуществлявшие нелегальное кредитование («черные кредиторы»); 454 сайта нелегальных форекс-дилеров; 168 организаций, имеющих признаки финансовых пирамид1.
По данным директора Департамента противодействия недобросовестным практикам Банка России Валерия Владимировича Ляха, в 2019 г. Банком России было обнаружено 237 организаций с признаками финансовых пирамид, среди которых: интернет-проекты, общества с ограниченной ответственностью, а также кредитные потребительские кооперативы. Количество «черных» кредиторов в 2019 г. составило 1845 [Ломская, 2020].
Таким образом, по результатам проведенного анализа было выявлено большое количество нарушений, совершенных НФО в 2017—2019 гг., связанных с соблюдением ими законодательства в сфере ПОД / ФТ2.
В связи с почтительным отношением к требованиям международной группы разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег — Financial Action Task Forceon Money Laundering (далее — FATF)3 — Россией был имплементирован на практике ряд рекомендаций по вопросам противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма [Фомченков, 2014; Некоммерческое партнерство Национальный совет финансового рынка, 2019].
В условиях общей глобализации экономики, всемирной компьютеризации и автоматизации, а также появления новых видов платежных средств (таких как криптовалюта, блокчейн) перед регулятором встает проблема защиты финансовой стабильности страны и борьбы с новыми схемами легализации преступных доходов и финансирования терроризма. Возник-
1 На фоне снижения количества «классических» финансовых пирамид увеличилось число финансовых пирамид, созданных в форме публичных интернет-проектов. Как правило, данные организации имеют зарегистрированный за границами России сайт в сети Интернет, что затрудняет возможность регулирования их деятельности и применения мер со стороны Банка России.
2 Также стоит отметить, что в 2008 г. за Россией в сфере ПОД/ФТ были выявлены такие недостатки, как ненадлежащая прозрачность информации о бенефициарных собственниках и контроле в отношении юридических лиц.
3 Так, в 2013 г. у России были высокие результаты в борьбе с отмыванием денежных средств, в связи с чем в стране был установлен самый мягкий из всех существующих режимов мониторинга FATF. По сравнению с практикой зарубежных стран нормы антиот-мывочного законодательства РФ носят гораздо более жесткий характер. По словам главы Росфинмониторинга Юрия Чиханчина, по рейтингу FATF в 2014 г. Россия обошла такие развитые страны, как США, Австралия, Канада, Япония и Турция. По результатам оценки антиотмывочной системы в 2019 г. Россия получила от FATF высокую оценку соответствия антиотмывочной системы международным стандартам (5-е место в мире по эффективности). Однако, по данным, размещенным на сайте FATF: «Тем не менее России следует усовершенствовать свой подход к надзору и приоритезировать преследование сложных схем отмывания денег, особенно касающихся средств, отмываемых за рубежом» [Казарновский, 2019].
новение незаконных транснациональных группировок и увеличившееся за последнее время число террористических актов ставят перед органом контроля все больше новых задач по разработке и внедрению в практику механизмов противодействия таким преступлениям. С этой целью Банком России вменено поднадзорным организациям разрабатывать правила внутреннего контроля (ч. 2 ст. 7 Закона № 115-ФЗ) [Кабанова, Мя-сищева, 2018]. В то же время при проведении инспекционных проверок их точность, надежность и регулярная актуализация проверяются в первую очередь.
Правила внутреннего контроля применяются, в частности, в отношении НФО, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом. Виды таких участников рынка приведены в табл. 5.
Таблица 5
Финансовые организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом (ч. 2 ст. 7 Закона № 115-ФЗ)
профессиональные участники рынка ценных бумаг кредитные организации страховые организации, страховые брокеры ломбарды
управляющие компании инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов операторы по приему платежей КПК, в том числе сельскохозяйственные КПК
_МФО_
общества взаимного страхования
негосударственные пенсионные фонды (в части осуществления деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению)
Согласно гл. 1 Концепции организации системы внутреннего контроля для некредитных финансовых организаций [Концепция Банка России, 2017] (далее — СВК) одними из главных целей организации СВК в НФО должны стать защищенность интересов НФО в информационной среде; исключение возможности вовлечения организации (ее сотрудников) в схемные операции, в том числе в сфере ПОД/ФТ, иной противоправной деятельности, а также неправомерного использования инсайдерской информации (или манипулирования рынком).
Законодательство в сфере ПОД/ФТ слишком динамично и многогранно. А в связи с тем, что приведение своей деятельности к соответствию указаниям мегарегулятора является для большинства НФО очень затратным, организации считают данный процесс неэффективным.
В то же время развитие в нашей стране различных форм участников рынка и постоянно увеличивающийся объем их финансовых инструментов приводят к появлению новых схем, целью которых является отмывание доходов, полученных преступных путем. При этом адаптация законодательства и установление жесткого надзора за деятельностью финансовых организаций только провоцируют усложнение таких махинаций, приводят к увеличению количества институтов, задействованных в схемных операциях в сфере ПОД/ФТ. Это же касается и НФО. Таким образом, одного лишь совершенствования правил внутреннего контроля будет недостаточно.
Обычно в целях проведения мошеннических схем на руководящие должности назначаются номинальные руководители, а реальные собственники скрываются в тени. Также наличие признаков финансовых пирамид собственники пытаются скрыть за обычной хозяйственной деятельностью. В связи с этим необходимы действенные меры, направленные на выявление длинной цепочки различных юрисдикций по выводу денег и скрытию конечного бенефициарного владельца. В целях предотвращения подобных ситуаций следует усилить мониторинг деятельности участников рынка, в том числе на предмет наличия признаков финансовых пирамид. Представляется, что лучшим средством выявления противозаконных действий поднадзорных организаций являются контактные проверки Банка России, проводимые внутри самой организации. Кроме того, под пристальным взглядом инспекторов участники рынка активнее бы стремились привести свою деятельность и внутренние документы в соответствие с нормативными актами мегарегулятора.
В соответствии с законодательством РФ существуют определенные ограничения, связанные с периодичностью проведения плановых инспекционных проверок (табл. 6).
Таблица 6
Периодичность проведения плановых инспекционных проверок НФО
Нормативный акт Проверяемая организация (НФО) Периодичность проведения проверок
Инструкция Банка России от 24.04.2014 № 151-И «О порядке проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций и саморегулируемых организации некредитных финансовых организаций уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)» [Инструкция Банка России № 151-И, 2014] страховые организации, стоимость активов которых в течение шести календарных месяцев подряд превышает 20 млрд руб. не реже одного раза в три года
фонды-участники
НПФ, размер средств пенсионных резервов которых в течение шести календарных месяцев подряд превышает 10 млрд руб.
Окончание табл. 6
Нормативный акт Проверяемая организация (НФО) Периодичность проведения проверок
бюро кредитных историй
биржи
центральный депозитарий
центральный контрагент
депозитарии, осуществляющие расчеты по результатам сделок, совершенных на торгах организаторов торговли
клиринговые организации, имеющие лицензию Банка России на осуществление репозитарной деятельности
саморегулируемые организации, объединяющие МФО, КПК, с/х КПК
Подп. 1 п. 3 ст. 55 Федерального закона «Об инвестиционных фондах» № 156-ФЗ [Федеральный закон № 156-ФЗ, 2001] акционерные инвестиционные фонды не чаще одного раза в один год
управляющие компании
специализированные депозитарии
агенты по выдаче, погашению и обмену инвестиционных паев
регистраторы акционерных инвестиционных фондов
лица, осуществляющие ведение реестров владельцев инвестиционных паев
Пункт 1 ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 07.02.2011 № 7-ФЗ «О клиринге, клиринговой деятельности и центральном контрагенте» [Федеральный закон № 7-ФЗ, 2011] клиринговые организации и центральные контрагенты, не относящихся к кредитным организациям
Пункт 1 ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 21.11.2011 № 325-ФЗ «Об организованных торгах» [Федеральный закон № 325-ФЗ, 2011] организаторы торговли
Абзац 2 п. 6 ст. 34 Федерального закона от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» [Федеральный закон № 75-ФЗ, 1998] УК, СД, актуарии в области НПО и ОПС
Пункт 4 ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 18.07.2009 № 190-ФЗ «О кредитной кооперации» [Федеральный закон № 190-ФЗ, 2009] КПК
При проведении исследования было установлено, что большинство инспекционных проверок деятельности НФО проводятся с периодичностью один раз в три года (рис. 4).
Рис. 5. Количество выездных проверок деятельности НФО в 2018 г.
В то же время при отсутствии явных признаков серьезных нарушений продолжительность проверки чаще всего составляет 35 рабочих дней. А деятельность организаций обычно проверяется за три года до момента начала проверки.
В связи с этим существует вероятность, что в процессе проведения надзорных мероприятий служащие Банка России не успеют выявить все существующие в деятельности организации недостатки и потенциальные риски.
За такой период времени многие участники, имеющие слабое финансовое положение, могут пройти стадию банкротства и вывести капитал за рубеж.
В процессе проведения выездной проверки НФО по запросу инспекторов обязана предоставить на бумажном или электронном носителях все первичные документы и сведения о своей деятельности и операциях. Таким образом, служащие мегарегулятора имеют возможность удостовериться в подлинности данных документов и их фактическом наличии, проверить их соответствие требованиям законодательства.
В процессе проведения инспекционных мероприятий сотрудники Банка России находятся в специально отведенных им поднадзорными организациями изолированных помещениях. Вместе с тем они имеют возможность оценить реальное ведение хозяйственных операций компании. Таким образом, их выводы основываются не только на бумаге (финансовой отчетности и внутренних документах), но и на фактическом состоянии организации.
Направления совершенствования механизмов регулирования деятельности НФО. С целью совершенствования механизма регулирования деятельности НФО представляется возможным привести следующие рекомендации.
Из-за наличия повышенных рисков и угрозы причинения ущерба правам и законным интересам потребителей услуг и инвесторов в результате деятельности МФО и КПК необходимо увеличение количества выездных проверок таких организаций до одного раза в год. Данную норму нужно закрепить в подп. 1.4.1 Инструкции Банка России от 24.04.2014 № 151-И «О порядке проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций и саморегулируемых организаций некредитных финансовых организаций уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)» (далее — Инструкция № 151-И) путем установления положения о том, что проверки должны проводиться не реже одного раза в год в отношении таких организаций, как МФО и КПК.
Кроме того, эффективной мерой наказания может стать опубликование на официальном сайте поднадзорной организации и в информационных обзорах Банка России сведений обо всех допущенных финансовыми посредниками нарушениях в сфере ПОД/ФТ и внутреннего контроля, а также последовавших за ними ответных мерах регулятора. С целью реализации данного правила на практике необходимо внесение изменений в ст. 7 Закона № 115-ФЗ: «Права и обязанности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом» в части установления в ней требования о необходимости опубликования поднадзорной организацией на своем официальном сайте в разделе «Раскрытие информации» о каждом случае вынесения постановления Банка России по результатам проверки данной организации и принятых в отношении нее надзорных мер. Кроме того, такие сведения следует размещать в ин-
формационно-аналитических обзорах Банка России. Данная мера также будет способствовать повышению осведомленности граждан о рисках, присущих деятельности финансовых институтов.
Представляется, что игра на репутации является более суровым видом наказания для НФО, чем уплата штрафа или исполнение предписаний регулятора. Таким образом, такая мера ответственности должна стать хорошим средством предотвращения противоправных фактов в деятельности поднадзорных организаций.
В настоящее время одним из видов наказания, применяемых Банком России к НФО в случае нарушения ими требований законодательства, является штраф. При этом уплата штрафа, рассчитываемого от уставного капитала, для большинства организаций, особенно крупных и системно значимых, представляется менее затратным предприятием, чем приведение всей своей деятельности в соответствие с нормативными актами регулятора. С целью установления наказания, соразмерного по величине нарушению, а также обеспечения более серьезного и ответственного отношения финансовых посредников к требованиям мегарегулятора в сфере ПОД/ФТ и внутреннего контроля в качестве одного из видов наказания за нарушение требований законодательства по данным вопросам следует определить штраф, размер которого должен рассчитываться от собственного капитала, а не от уставного.
Также необходимо усилить контроль Банка России за деятельностью финансовых конгломератов, холдинговых организаций и их совокупными рисками вне зависимости от того, какими видами финансовых организаций они являются (финансовыми посредниками или профессиональными участниками рынка ценных бумаг). С целью предотвращения возникновения финансовых пирамид представляется целесообразным объединить усилия таких регуляторов, как Банк России и Федеральная налоговая служба (далее — ФНС России). Каждый из этих органов имеет свои рычаги контроля и противодействия схемным операциям (различные информационные базы, методы воздействия и мощные коммерческие ресурсы), что значительно упростит задачу выявления бенефициарных собственников. При этом как Банк России, так и ФНС России проводят выездные проверки, процедура и порядок проведения которых во многом схожи. В соответствии со ст. 89.1 Налогового кодекса РФ целью выездной проверки деятельности консолидированной группы налогоплательщиков, проводимой ФНС России, является оценка правильности расчета и уплаты налога на прибыль организаций.
Согласно п. 1.3 гл. 1 Инструкции № 151-И при проведении выездных проверок основной целью Банка России является оценка общего состояния поднадзорной организации или отдельных направлений (вопросов) ее деятельности, в том числе связанных с качеством управления организацией, ее финансовым состоянием, а также выявлением фактов проти-
воправной деятельности в отношении потребителей финансовых услуг. Учитывая положения, содержащиеся в п. 1.5 настоящей Инструкции, к одним из главных задач выездных проверок относятся:
— установление недостоверной информации о финансовом положении компании;
— выявление фактов нарушения поднадзорной организацией требований законодательства РФ в сфере ПОД/ФТ и внутреннего контроля.
В большинстве случаев схемные операции финансовой пирамиды
не связаны с целью осуществления реальной экономической деятельности, а направлены на отмывание доходов, полученных преступным путем. Учитывая данный факт, объединение опыта по проведению выездных проверок и знаний в лице таких органов регулирования, как Банк России и ФНС России, позволит оптимизировать расходы на проведение их контрольных мероприятий и будет способствовать повышению качества и эффективности проверок деятельности финансовых холдингов.
Для этого следует создать экспертную группу, состоящую из представителей двух служб. Данное положение необходимо закрепить в ч. 1 ст. 89.1 «Особенности проведения выездной налоговой проверки консолидированной группы налогоплательщиков» Налогового кодекса РФ, а также в п. 1.1 Инструкции № 151-И путем установления в них возможности проведения скоординированных проверок деятельности холдинговых организаций / консолидированной группы налогоплательщиков служащими Банка России и ФНС России, в том числе связанных с поверкой соблюдения требований законодательства в сфере ПОД / ФТ и внутреннего контроля.
Объединение инспекционных мероприятий Банка России и ФНС России путем создания экспертной выездной группы будет способствовать:
— отслеживанию реальных счетов и источников получения прибыли финансовых конгломератов (в том числе выплаты новым потребителям услуг за счет денежных средств, внесенных ранее другими вкладчиками);
— быстрому и своевременному реагированию на возникновение устойчивых сигналов, свидетельствующих об ухудшении финансового состояния организаций;
— установлению недостоверной отчетности, составление которой направлено на искажение и скрытие действительного финансового положения поднадзорной организации, в том числе отсутствие данных о финансовом состоянии компании и собственных средствах;
— выявлению реальных собственников (бенефициаров);
— точному определению бизнес-стратегий поднадзорных организаций;
— применению адекватных мер к ним с целью предупреждения развития негативных тенденций в их деятельности.
Причины запоздалого характера надзорных мероприятий Банка России по пресечению нарушений НФО. Стоит отметить, что любое решение Банка России может быть обжаловано в досудебном (внесудебном) и судебном порядке. Таким образом, при проведении регулятивных мероприятий Банк России часто вынужден противостоять изворотливым схемам юристов поднадзорных организаций в процессе судебных разбирательств. Сбор доказательной базы о фактах противоправных действий финансовых компаний занимает очень много времени и ресурсов надзорного органа. Нередки случаи, когда мегарегулятор находится в процессе судебных разбирательств, а в это время акционеры выигрывают время для того, чтобы перепрятать активы, либо обанкротить свои фирмы, либо же дальше заниматься противозаконной деятельностью до момента исключения их из единого реестра субъектов финансового рынка (примеры таких случаев приведены выше по тексту). По причине отсутствия решения суда регулятор не может принять действенные меры, направленные на пресечение мошеннических операций.
Сложность прохождения затяжного периода поиска и сбора доказательств о противоправных фактах в деятельности организаций лишь способствует росту незаконного вывода средств за рубеж. При этом эффективность раскрытия преступлений надзорным органом остается невысокой, а количество искусственно обанкротившихся финансовых организаций увеличивается.
Пробелы законодательства в части регулирования ликвидационных мероприятий финансовых институтов также позволяют руководящему составу разорившихся организаций максимально затягивать сроки прохождения процедуры банкротства. В данных случаях механизмы регулирования и надзора Банка России бессильны и малоэффективны. Каждое решение регулятора незамедлительно оспаривается в судебном порядке собственниками организации. Данный факт является препятствием для оперативного принятия мер регулятором, в том числе посредством издания приказа об отзыве лицензии участника рынка, и содействует «своевременному» сворачиванию активности обанкротившейся организации.
Несовершенство законодательства проявляется также в том, что Банку России запрещено вмешиваться в оперативную деятельность поднадзорных организаций, у него отсутствует право оспаривания сделок при выявлении незаконных случаев заключения договоров руководителями организаций. Они могут быть лишены права заключения любых договоров только по решению своих учредителей. Данное обстоятельство также благоприятствует незаконному выводу капитала [Бажанов, 2017].
Складывается мнение, что регулятор не видит негативных сигналов, свидетельствующих об ухудшении состояния поднадзорных организаций, в то время как его действия направлены на сбор огромного количества существенных доказательств. В стремлении не спугнуть нарушителя
до момента сбора всех необходимых доказательств при осуществлении проверки и в момент выявления негативных признаков в деятельности организаций регулятору одновременно приходится вести себя очень осторожно и аккуратно.
До создания института мегарегулятора Федеральная служба по финансовым рынкам (далее — ФСФР России) могла прямо выступать перед правительством с предложением по принятию нового законопроекта или изменению, отмене уже существующего закона. Таким образом, ФСФР России самостоятельно разрабатывала и продвигала в Государственную Думу свои нормативные акты, которые впоследствии регистрировал Минюст России.
Однако по причине того, что Банк России не входит в систему органов государственной власти, а является независимым юридическим лицом, ему приходится выдвигать свои предложения через посредника — Минфин России. В связи с разнородностью деятельности обоих органов существует риск того, что Минфин России не сможет учесть всех нюансов надзорного процесса либо может абсолютно исказить смысл указаний регулятора. При этом ответственность за осуществление регулирования и надзора за финансовыми организациями в России, как и во многих странах, возложена на Центральный банк. Таким образом, одной из основных задач Центрального банка является сохранение и повышение стабильности финансовых рынков.
В этой связи целесообразно наделение Банка России правом законодательной инициативы. Банк России — мегарегулятор. А наделение его правом законодательной инициативы будет способствовать обеспечению оперативной реакции и расширению возможностей по эффективному реагированию на возникающие риски и нарушения в деятельности поднадзорных организаций. Это позволит своевременно выявлять и устранять нарушения законодательства РФ, в том числе до момента ликвидации поднадзорной организации.
Заключение. Деятельность НФО сопряжена с появлением широкого спектра рисков. В последнее время, в частности по причине тяжелой экономической обстановки в стране, наблюдается тенденция к увеличивающемуся количеству фактов противозаконной деятельности участников рынка. При этом большее количество нарушений было зафиксировано у таких организаций, как МФО и КПК.
Несмотря на то что количество недобросовестных участников рынка сокращается, некоторые из МФО и КПК все еще представляют большую опасность для населения.
В связи с тем, что к данным организациям ужесточаются требования, предъявляемые со стороны регулятора, многие из них уходят в теневую экономику. Так, по результатам 2017 и 2018 гг. Банком России была вы-
явлена незаконная деятельность федерального масштаба двух финансовых пирамид.
По данной причине необходимо ужесточить регулирование МФО и КПК. В целях своевременного раскрытия преступлений и предотвращения возникновения различных угроз для потребителей финансовых услуг целесообразно:
— увеличить количество проведения выездных поверок за деятельностью МФО и КПК до одного раза в год, закрепив данное требование в подп. 1.4.1 Инструкции № 151-И. С помощью данных инспекционных действий можно будет установить фактическую деятельность организаций и выявить факты их противоправного поведения;
— в качестве меры наказания за нарушения требований в сфере ПОД / ФТ и внутреннего контроля, а также с целью улучшения осведомленности граждан о рисках, присущих данным участникам рынка, необходимо каждый раз размещать информацию на официальном сайте поднадзорной организации, а также в информационно-аналитических обзорах Банка России обо всех допущенных поднадзорной организацией нарушениях требований законодательства в сфере ПОД / ФТ и внутреннего контроля. Данную норму следует закрепить путем внесения изменений в ст. 7 Закона № 115-ФЗ. Кроме того, такая мера будет останавливать других участников рынков при возможности допущения аналогичных нарушений. Также необходимо установить штраф, размер которого должен рассчитываться от собственного капитала, а не от уставного при нарушениях в указанных сферах. Причем данные инструменты реагирования следует применять в отношении всех НФО. Игра на репутации и повышенный размер штрафа будут служить некой преградой для них на пути к совершению аналогичных преступлений.
Как известно, холдинги сдают консолидированную отчетность, в результате чего имеют возможности по проведению махинаций с данными. Интеграция финансовых институтов в финансово-промышленные холдинги является источником значительных угроз, так как влечет возникновение консолидированных рисков, которые отражаются на деятельности всех участников. Таким образом, со стороны государства необходимо обеспечить строгий контроль за деятельностью финансовых групп вне зависимости от того, кто является их участником — профессиональный или финансовый посредник. В целях оптимизации нагрузки при проведении инспекционных проверок ФНС России и Банка России, а также повышения их эффективности благодаря обмену инспекторами своим уникальным, наработанным за годы долгой службы опытом представляется целесообразным объединить контрольные мероприятия двух регуляторов, направленные на раскрытие мошеннических схем финансовых
организаций. В качестве одного из способов предлагается создать экспертную выездную группу, состоящую из представителей Банка России и ФНС России, наделив ее полномочиями по проведению скоординированных проверок за деятельностью финансовых конгломератов. С целью возможности реализации данного мероприятия необходимо внести изменения в ч. 1 ст. 89.1 Налогового кодекса РФ [Налоговый кодекс РФ, 2011], а также в п. 1.1 Инструкции № 151-И, установив в них возможность проведения скоординированных проверок деятельности холдинговых организаций / консолидированной группы налогоплательщиков служащими Банка России и ФНС России. В частности, такие проверки должны быть направлены на обеспечение законности и открытости деятельности участников рынка и в том числе связаны с соблюдением ими требований законодательства в области ПОД/ФТ и внутреннего контроля.
Кроме того, наделение Банка России правом законодательной инициативы будет способствовать обеспечению оперативной реакции и расширению возможностей по эффективному реагированию на возникающие риски и нарушения в деятельности поднадзорных организаций.
В свою очередь, сокращение количества недобросовестных практик позволит остальным участникам рынка успешнее проходить проверки и оперативнее устранять выявленные нарушения.
Список литературы
1. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 01.05.2019) (введена Федеральным законом от 16.11.2011 № 321-ФЗ).
2. Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» от 07.05.1998 № 75-ФЗ (принят ГД ФС РФ 08.04.1998, действующая редакция).
3. Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» от 29.11.2001 № 156-ФЗ (принят ГД ФС РФ 11.10.2001, действующая редакция).
4. Федеральный закон «О кредитной кооперации» от 18.07.2009 № 190-ФЗ (принят ГД ФС РФ 03.07.2009, действующая редакция).
5. Федеральный закон «О клиринге, клиринговой деятельности и центральном контрагенте» от 07.02.2011 № 7-ФЗ (принят ГД ФС РФ 28.01.2011, действующая редакция).
6. Федеральный закон «Об организованных торгах» от 21.11.2011 № 325-ФЗ (принят ГД ФС РФ 02.11.2011, действующая редакция).
7. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О клиринге и клиринговой деятельности» от 07.02.2011 № 8-ФЗ» (принят ГД ФС РФ 28.01.2011, действующая редакция).
8. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 № 86-ФЗ (принят ГД ФС РФ 27.06.2002, действующая редакция).
9.
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 22.04.1996 № 39-Ф3 (принят ГД ФС РФ 20.03.1996, действующая редакция).
Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 07.08.2001 № 115-ФЗ (принят ГД ФС РФ 13.07.2001, действующая редакция).
Федеральный закон «О ломбардах» от 19.07.2007 № 196-ФЗ (принят ГД ФС РФ 29.06.2007, действующая редакция).
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О потребительском кредите (займе)» и Федеральный закон «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» от 27.12.2018 № 554-ФЗ» (принят ГД ФС РФ 19.12.2018, действующая редакция). Инструкция Банка России «О порядке проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций и саморегулируемых организаций некредитных финансовых организаций уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)» от 24.04.2014 № 151-И (ред. от 28.06.2018) (зарегистрировано в Минюсте России 11.07.2014 № 33058).
Алешина А. В., Булгаков А. Л. Системный риск и финансовый кризис: какие уроки можно извлечь из прошлых финансовых кризисов // Экономика и управление: проблемы, решения. — 2017. — № 4. — Т. 3 (64). — С. 63. Астапенко А. ЦБ ужесточит требования к микрофинансовым организациям // Ведомости: сайт. URL: https://www.vedomosti.ru/finance/ articles/2018/03/30/755358-trebovaniya-mikrofinansovim-organizatsiyam (дата обращения: 25.03.2020).
Бажанов С. В. Искусственное банкротство кредитных организаций и незаконный вывод банковских активов за рубеж // Российский журнал правовых исследований. — 2017. — № 4 (13). — С. 61-67.
Игонина Л. Л. Оценка финансового развития в российской экономике // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. — 2016. — № 1. — С. 222-226.
Кротов С. В., Ряскова Е. С. Макропруденциальная политика и обеспечение финансовой стабильности как основное направление государственного регулирования финансового рынка // Вестник науки. — 2018. — № 8 (8). — Т. 1. — С. 194-200.
Кабанова Н. А., Мясищева Е. Р. Регламентация внутреннего контроля для некредитной финансовой организации // Экономика. Налоги. Право. — 2018. — № 5. — С. 100-107.
Казарновский П. ФАТФ посоветовала России усилить борьбу с зарубежными «прачечными» // РБК: сайт. URL: https://www.rbc.ru/finances/18/10/2019/5da 9da549a7947b3d9d4c791 (дата обращения 25.03.2020).
Литова Е., Перемитин Г. Почему десятки тысяч людей поверили финансовой пирамиде «Кэшбери» // РБК: сайт. URL: https://www.rbc.ru/finances/26/09/2 018/5bab792c9a79473985b84349 (дата обращения: 25.03.2020). Ломская Т. ЦБ отчитался о росте числа финансовых пирамид в России // РБК: сайт. URL: https://www.rbc.ru/finances/04/02/2020/5e3953949a79471f66 8954c9 (дата обращения 25.03.2020).
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
Поздышев В. А. Банковское регулирование в 2016—2017 годах. Основные изменения и перспективы развития // Деньги и кредит. — 2017. — № 1. — С. 13. Самусева С. ЦБ отрегулирует кооперативное движение. Регулятор начал расчистку рынка КПК // Коммерсантъ. — 2017. — 6 дек. — С. 1. Толстоухова Н. Пахнут деньги нафталином // Российская газета. Экономика УРФО: сайт. URL: https://rg.ru/2017/10/11/reg-urfo/v-urfo-zakrylos-bolshe-poloviny-kreditnyh-kooperativov.html (дата обращения: 25.03.2020). Чернуха А. А., Черкесова Э. Ю. Проблемы трансформации сбережений населения в инвестиции // Академическая публицистика. — 2018. — № 10. — С. 50-56.
Структура денежного агрегата М2 // Банк России: сайт. URL: https://cbr.ru/ statistics/ms/ (дата обращения: 10.04.2020).
Обзор ключевых показателей деятельности различных сегментов НФО // Банк России: сайт. URL: https://www.cbr.ru/analytics/analytics_nfo/ (дата обращения: 10.04.2020).
Количество банков в России по годам // fincan.ru: сайт. URL: http://fincan. ru/articles/53_kolichestvo-bankov-v-rossii-po-godam/ (дата обращения: 10.04.2020).
Информация о банковской системе Российской Федерации // Банк России: сайт. URL: https://cbr.ru/statistics/bank_sector/lic/ (дата обращения: 10.04.2020).
Годовой отчет Банка России за 2017 год // Банк России: сайт. URL: https:// www.cbr.ru/Collection/Collection/File/7796/ar_2017.pdf (дата обращения: 11.04.2020).
Годовой отчет Банка России за 2018 год // Банк России: сайт. URL: https://cbr. ru/Collection/Collection/File/19699/ar_2018 .pdf (дата обращения 11.04.2020). Стратегия повышения финансовой доступности на 2018-2020 годы // Банк России: сайт. URL: https://www.cbr.ru/Content/Document/File/44104/ str_30032018.pdf (дата обращения: 25.03.2020).
Отчет о работе с обращениями январь-июнь 2019 г. // Банк России: сайт. URL: https://cbr.ru/Collection/Collection/File/21127/2019_2.pdf (дата обращения: 10.04.2020).
Раскрыта мошенническая сеть из 22 КПК // СтопПирамида.рф: сайт. URL: http://stoppiramida.ru/news/1374/ (дата обращения: 25.03.2020). Прекращены полномочия СРО КПК, в которую входили участники «финансовой пирамиды» // Банк России: сайт. URL: https://www.cbr.ru/press/ event/?id=1587 (дата обращения: 25.03.2020).
Фомченков Т. Россия обошла США по рейтингу ФАТФ // Российская газета: сайт. URL: https://rg.ru/2014/03/04/reyting-site.html (дата обращения: 25.03.2020).
Перспектива 2019: чего ждать от миссии FATF в России // Некоммерческое партнерство Национальный совет финансового рынка: сайт. URL: https:// rosfinsovet.ru/informatsiya/nsfr-v-smi/perspektiva-2019-chego-zhdat-ot-missii-fatf-v-rossii-938 (дата обращения: 25.03.2020).
Концепция организации системы внутреннего контроля для некредитных финансовых организаций, утв. Банком России // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»: сайт. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc&base=LAW&n=281835&fld=134&dst=1000000001,0&r nd=0.6695417912678576#011332779854916808 (дата обращения: 25.03.2020).
The List of References in Cyrillic Transliterated into Latin Alphabet
1. Nalogovyj kodeks Rossijskoj Federacii (chast' pervaja) ot 31.07.1998 № 146-FZ (red. ot 01.05.2019) (vvedena Federal'nym zakonom ot 16.11.2011 № 321-FZ).
2. Federal'nyj zakon «O negosudarstvennyh pensionnyh fondah» ot 07.05.1998 № 75-FZ (prinjat GD FS RF 08.04.1998, dejstvujushhaja redakcija).
3. Federal'nyj zakon «Ob investicionnyh fondah» ot 29.11.2001 № 156-FZ (prinjat GD FS RF 11.10.2001, dejstvujushhaja redakcija).
4. Federal'nyj zakon «O kreditnoj kooperacii» ot 18.07.2009 № 190-FZ (prinjat GD FS RF 03.07.2009, dejstvujushhaja redakcija).
5. Federal'nyj zakon «O kliringe, kliringovoj dejatel'nosti i central'nom kontragente» ot 07.02.2011 № 7-FZ (prinjat GD FS RF 28.01.2011, dejstvujushhaja redakcija).
6. Federal'nyj zakon «Ob organizovannyh torgah» ot 21.11.2011 № 325-FZ (prinjat GD FS RF 02.11.2011, dejstvujushhaja redakcija).
7. Federal'nyj zakon «O vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossi-jskoj Federacii v svjazi s prinjatiem Federal'nogo zakona «O kliringe i kliringovoj dejatel'nosti» ot 07.02.2011 № 8-FZ» (prinjat GD FS RF 28.01.2011, dejstvujushhaja redakcija).
8. Federal'nyj zakon «O Central'nom banke Rossijskoj Federacii (Banke Rossii)» ot 10.07.2002 № 86-FZ (prinjat GD FS RF 27.06.2002, dejstvujushhaja redakcija).
9. Federal'nyj zakon «O rynke cennyh bumag» ot 22.04.1996 № 39-FZ (prinjat GD FS RF 20.03.1996, dejstvujushhaja redakcija).
10. Federal'nyj zakon «O protivodejstvii legalizacii (otmyvaniju) dohodov, poluchennyh prestupnym putem, i finansirovaniju terrorizma» ot 07.08.2001 № 115-FZ (prinjat GD FS RF 13.07.2001, dejstvujushhaja redakcija).
11. Federal'nyi zakon «O lombardah» ot 19.07.2007 № 196-FZ (prinjat GD FS RF 29.06.2007, dejstvujushhaja redakcija).
12. Federal'nyi zakon «0 vnesenii izmenenij v Federal'nyi zakon «0 potrebitel'skom kredite (zaime)» i Federal'nyi zakon «0 microfinansovoi dejatelnosti i microfi-nansovyh organizacijah» ot 27.12.2018 № 554-FZ» (prinjat GD FS RF 19.12.2018, dejstvujushhaja redakcija).
13. Instrukcija Banka Rossii «O porjadke provedenija proverok dejatel'nosti nekredit-nyh finansovyh organizacij i samoreguliruemyh organizacij nekreditnyh finansovyh organizacij upolnomochennymi predstaviteljami Central'nogo banka Rossijskoj Federacii (Banka Rossii)» ot 24.04.2014 № 151-I (red. ot 28.06.2018) (zaregis-trirovano v Minjuste Rossii 11.07.2014 № 33058).
14. Aleshina A. V., Bulgakov A. L. Sistemnyj risk i finansovyj krizis: kakie uroki mozhno izvlech' iz proshlyh finansovyh krizisov // Jekonomika i upravlenie: problemy, resh-enija. — 2017. — № 4. — T. 3 (64). — S. 63.
15. Astapenko A. CB uzhestochit trebovanija k mikrofinansovym organizaci-jam // Vedomosti: sajt. URL: https://www.vedomosti.ru/finance/arti-cles/2018/03/30/755358-trebovaniya-mikrofinansovim-organizatsiyam (data obrashhenija: 25.03.2020).
16. Bazhanov S. V. Iskusstvennoe bankrotstvo kreditnyh organizacij i nezakonnyj vyvod bankovskih aktivov za rubezh // Rossijskij zhurnal pravovyh issledovanij. — 2017. — № 4 (13). — S. 61-67.
17.
18.
19.
20
21.
22
23.
24
25
26
27.
28
29
30
31.
32
33
34
35
Igonina L. L. Ocenka finansovogo razvitija v rossijskoj jekonomike // Mezhdun-arodnyj zhurnal prikladnyh i fundamental'nyh issledovanij. — 2016. — № 1. — S. 222-226.
Krotov S. V., Rjaskova E. S. Makroprudencial'naja politika i obespechenie finansovoj stabil'nosti kak osnovnoe napravlenie gosudarstvennogo regulirovanija finansovogo rynka // Vestnik nauki. — № 8 (8). — T. 1. — S. 194-200.
Kabanova N. A., Mjasishheva E. R Reglamentacija vnutrennego kontrolja dlja nekreditnoj finansovoj organizacii // Jekonomika. Nalogi. Pravo. — 2018. — № 5. — S. 100-107.
Kazarnovskij P. FATF posovetovala Rossii usilit' bor'bu s zarubejnymi «pra-chechnymi» // RBK: sajt. URL: https://www.rbc.ru/finances/18/10/2019/ 5da9da549a7947b3d9d4c791 (data obrashhenija: 25.03.2020). Litova E., Peremitin G. Pochemu desjatki tysjach ljudej poverili finansovoj piramide «Kjeshberi» // RBK: sajt. URL: https://www.rbc.ru/finances/26/09/2018/5bab-792c9a79473985b84349 (data obrashhenija: 25.03.2020).
Lomskaja T. CB otchitalsja o roste chisla finansovyh pyramid v Rossii // RBK: sajt. URL: https://www.rbc.ru/finances/04/02/2020/5e3953949a79471f668954c9 (data obrashhenija: 25.03.2020).
Pozdyshev V. A. Bankovskoe regulirovanie v 2016-2017 godah. Osnovnye izmenenija i perspektivy razvitija // Den'gi i kredit. — 2017. — № 1. — S. 13. Tolstouhova N. Pahnut den'gi naftalinom // Rossijskaja gazeta. Jekonomika URFO: sajt. URL: https://rg.ru/2017/10/11/reg-urfo/v-urfo-zakry-los-bolshe-poloviny-kreditnyh-kooperativov.html (data obrashhenija: 25.03.2020). Chernuha A. A., Cherkesova Je. Ju. Problemy transformacii sberezhenij naselenija v investicii // Akademicheskaja publicistika. — 2018. — № 10. — S. 50-56. Struktura denezhnogo agregata M2 // Bank Rossii: sajt. URL: https://cbr.ru/statis-tics/ms/ (data obrashhenija: 10.04.2020).
Obzor kljuchevyh pokazatelej dejatel'nosti razlichnyh segmentov NFO // Bank Rossii: sajt. URL: https://www.cbr.ru/analytics/analytics_nfo/ (data obrashhenija: 10.04.2020).
Kolichestvo bankov v Rossii po godam // fincan.ru: sajt. URL: http://fincan.ru/ar-ticles/53_kolichestvo-bankov-v-rossii-po-godam/ (data obrashhenija: 10.04.2020). Informacija o bankovskoj sisteme Rossijskoj Federacii // Bank Rossii: sajt. URL: https://cbr.ru/statistics/bank_sector/lic/ (data obrashhenija: 10.04.2020). Godovoj otchet Banka Rossii za 2017 god // Bank Rossii: sajt. URL: https:// www.cbr.ru/Collection/Collection/File/7796/ar_2017.pdf (data obrashhenija: 11.04.2020).
Godovoj otchet Banka Rossii za 2018 god // Bank Rossii: sajt. URL: https://cbr. ru/Collection/Collection/File/19699/ar_2018.pdf (data obrashhenija: 11.04.2020). Strategija povyshenija finansovoj dostupnosti na 2018-2020 gody // Bank Rossii: sajt. URL: https://www.cbr.ru/Content/Document/File/44104/str_30032018.pdf (data obrashhenija: 25.03.2020).
Otchet o rabote s obrashhenijami janvar'-iun' 2019 g. // Bank Rossii: sajt. URL: https://cbr.ru/Collection/Collection/File/21127/2019_2.pdf (data obrashhenija: 10.04.2020).
Raskryta moshennicheskaja set' iz 22 KPK // StopPiramida.rf: sajt. URL: http:// stoppiramida.ru/news/1374/ (data obrashhenija: 25.03.2020). Samuseva S. CB otreguliruet kooperativnoe dvizhenie. Reguljator nachal raschistku rynka KPK // Kommersant#. — 2017. — 6 dek. — S. 1.
36. Prekrashheny polnomochija SRO KPK, v kotoruju vhodili uchastniki «finansovoj piramidy» // Bank Rossii: sajt. URL: https://www.cbr.ru/press/event/?id=1587 (data obrashhenija: 25.03.2020).
37. Fomchenkov T. Rossija oboshla SShA po rejtingu FATF // Rossijskaja gazeta: sajt. URL: https://rg.ru/2014/03/04/reyting-site.html (data obrashhenija: 25.03.2020).
38. Perspektiva 2019: chego zhdat' ot missii FATF v Rossii // Nekommercheskoe part-nerstvo Nacional'nyj sovet finansovogo rynka: sajt. URL: https://rosfinsovet.ru/ informatsiya/nsfr-v-smi/perspektiva-2019-chego-zhdat-ot-missii-fatf-v-rossii-938 (data obrashhenija: 25.03.2020).
39. Koncepcija organizacii sistemy vnutrennego kontrolja dlja nekreditnyh fi-nansovyh organizacij, utv. Bankom Rossii // Spravochnaja pravovaja sistema «Konsul'tantPljus»: sajt. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/on-line.cgi?req=doc&base=LAW&n=281835&fld=134&dst=1000000001,0&r nd=0.6695417912678576#011332779854916808 (data obrashhenija: 25.03.2020).
