CC BY
11
И. П. Горькова
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ УСЛОВИЙ МЕСТНОГО РАЗВИТИЯ
В статье рассматриваются актуальные проблемы совершенствования институциональных условий местного развития, раскрываются причины институциональной слабости муниципальной экономики. Обоснован вывод о необходимости обеспечения сплоченности, партнерства и институциональной гибкости муниципальных социально-экономических систем.
Ключевые слова: институциональная и организационная среда, муниципальные образования, партнерство, стимулы, самообразование, стратегическое планирование.
Каждому органу местного самоуправления присущи свои специфические способы решения проблем социально-экономического развития муниципального сообщества. У каждого из них существует своя сложившаяся система внутренних взаимоотношений, обобщенных неформальной институциональной средой. Одновременно накопление совокупного опыта управления развитием местных сообществ позволяет формировать единую институциональную и организационную среду, адаптировать методы и способы решения конкретных проблем для значительной массы муниципальных образований.
В настоящее время ощущается необходимость глубокого анализа накопленного опыта реформирования местного самоуправления, выработки взвешенных решений и оптимальных схем преобразований в экономике и социальной сфере муниципальных образований. Уже первые практические шаги по осуществлению реформы местного самоуправления в России выявили значительные сложности. Это проявляется в ее недостаточной координация с другими реформами: социальной, налоговой, бюджетной, с реформой государственной службы. Основным направлением развития местных сообществ раньше была преимущественно тактическая работа по осуществлению институциональных преобразований, реформированию самой системы муниципального управления.
Наблюдения автора показывают, что во многих администрациях не сложилась четкая иерархия управления, что нередко приводит к искажению управленческой информации или ее противоречивости. Руководители и служащие местных администраций обладают различным
уровнем прав и ответственности, выполняют разный набор функций, несмотря на принадлежность к определенной управленческой иерархии. Нередко распределение поручений и заданий в системе управления производится с ориентацией на личные качества, а не по формальным признакам, связанным с позицией, занимаемой ими в структуре управления, и содержанием поручения.
Отсутствие четкого перечня вопросов, находящихся в ведении органов местной власти, недостаточная регламентированность функций органов местного самоуправления осложнялись дефицитом финансовых и имущественных ресурсов, в первую очередь на уровне поселений. Нестабильность доходных источников местных бюджетов, менявшихся в последнее десятилетие практически ежегодно, привела к потере органами местного самоуправления мотивации к среднесрочному и долгосрочному планированию социально-экономического развития муниципальных образований.
Институциональный подход к исследованию и решению проблем развития муниципальных экономических систем позволяет по-новому оценить суть и эффективность происходящих в стране социально-экономических преобразований, теоретически обосновать и предложить новые концепции, модели и управленческие технологии хозяйствования на уровне муниципального сообщества.
Смена парадигмы общественного развития в России подтверждает методологическое положение о том, что неформальные институты экономических и социальных отношений обладают существенной инерцией. Особенно это актуально для сельских муниципальных поселений, где неформальные нормы и правила человеческих отношений более консервативны и устойчивы. Можно считать справедливым и для российской управленческой практики утверждение Дж. Гэлбрейта о том, что «власть перешла от отдельных личностей к организациям, обладающим групповой индивидуальностью» [2. - С. 100]. «Один из самых важных вопросов при изучении любой системы управления, - справедливо отмечает В. Остром, - это то, как институты воздействуют на структуру стимулов, побуждающих людей действовать». Кроме того, «необходимо учитывать и то, как люди думают и относятся друг к другу, и как именно складывается сложная система их взаимоотношений» [4. - С. 26].
Конституция Российской Федерации предусматривает организацию местного самоуправления прежде всего на основе поселенческого принципа, признавая в первую очередь городские и сельские поселения в качестве территориальной основы местного самоуправления. Именно поселение представляет собой естественную основу формирования самоуправляющегося местного территориального гражданского сообще-
ства, объединенного общими интересами, и именно здесь складывается сложная система взаимоотношений между людьми.
На заседании Совета по развитию местного самоуправления в феврале 2008 г. В. В. Путин справедливо отмечал существенное усиление местного самоуправления. «Совершенствуется правовая база работы. Создаются стимулы для развития муниципального хозяйства. Увеличилась к тому же и численность муниципальных служащих. Сегодня в местных органах власти работает более 320 тысяч человек. Это серьезный кадровый потенциал, и муниципалитетам надо добиваться большей результативности в осуществлении своих полномочий» [1].
Автор считает, что фактическая институциональная слабость муниципальной экономики заключена, скорее, в реализации уже установившейся системы управления, нежели в создании правовой основы для экономической децентрализации. Как и в других сферах, «правила игры» в экономике муниципальных образований лишь частично определяются законодательным процессом, который также не всегда отличается предсказуемостью и последовательностью.
Проблема недостаточно ясно определенных институтов связана с разрывами и противоречиями внутри правовой основы региональной и муниципальной политики. Эти разрывы заполнены неформальной деятельностью, ведущей к асимметрии между субъектами РФ и подрывающей принцип господства права. В экономической сфере это проявляется в коррупции, значительном объеме теневой экономики, низкой эффективности использования бюджетных ресурсов и других негативных тенденциях. Соответственно условиям демократического государства институты региональной и муниципальной экономики как организации, а также положения региональной экономики (содержание, критерии и пр.) должны сами опираться на принципы легитимности и прозрачности.
Отметим также, что важнейшим условием эффективности институтов является их представительность и подотчетность всем слоям общества (прежде всего это касается среднего класса). Сильный и хорошо информированный средний класс составляет сердцевину эффективно действующих демократических и «прозрачных» институтов, поэтому любой социальный контракт должен быть ориентирован на его интересы. Однако и здесь нужно констатировать, что темпы роста доли среднего класса в сельских муниципальных поселениях значительно отстают от городских.
Следует обратить внимание на то, что ряд основополагающих принципов территориальной организации местного самоуправления, установленных федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, во многих регионах в отношении части муниципальных образований
игнорируются, подменяются видимостью реформы. Принципиальные вопросы, связанные с установлением границ муниципальных образований и наделением их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, решались во многих случаях без участия населения и общественных объединений граждан, нередко даже вопреки воле населения и его интересам. В результате на практике стало прослеживаться стремление к образованию как можно меньшего числа сельских поселений за счет включения в них подчас нескольких десятков сельских населенных пунктов, отстоящих друг от друга на большом расстоянии.
Трудности становления местного самоуправления в современной России частично могут быть объяснены именно тем, что за 70 лет советской власти была утрачена культура не только территориального, но и общественного самоуправления. Нередко бытует мнение, что органы местного самоуправления являются продолжением государственного управления и потому не слишком ориентированы на защиту интересов местного населения. Процедуры и формы участия граждан в местном самоуправлении, по сути дела, сводятся к их участию в выборах соответствующих органов. Но и здесь еще слабо работают механизмы обратной связи с населением. Поэтому представляется вполне оправданным укрепляющийся в последнее время интерес к территориальному общественному самоуправлению, которое представляет собой всевозможные формы объединений граждан для защиты своих общих интересов.
В настоящее время большинство субъектов Российской Федерации наделило вновь образованные поселения полномочиями по решению следующих вопросов местного значения: организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (76,3%); организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения (75,8%); обеспечение первичных мер пожарной безопасности (75,3%); организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения (74,6%); создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (73,8% всех вновь образованных поселений решают эти вопросы самостоятельно).
Такие вопросы, как утверждение генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий на основе генеральных планов, местных нормативов градостроительного проектирования поселений; выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию; расчет субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг и организация пре-
доставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством; организация библиотечного обслуживания населения; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры и некоторые другие, самостоятельно решают лишь 23-26% всех поселений [5]. Между тем в сложившихся условиях многие муниципальные образования объективно не могут реализовать весь комплекс вопросов ведения, установленный законодательством о местном самоуправлении, и переданные государственные полномочия, не подкрепленные ресурсами.
Таким образом, состояние институциональной структуры экономики муниципального образования в первую очередь зависит от способности и желания территориальных органов управления провести реформы в интересах общественного блага. В этом смысле качество институтов во многом определяет динамику объемов производства, количество рабочих мест, реальные доходы населения и соответственно качество его жизни. Институциональная среда активно влияет на качество управления экономикой, воздействует на экономический рост и распределение доходов. Наконец, от институциональной среды зависит и то, в какой степени те или иные сегменты общества имеют голос в принятии решений об изменениях, которые затрагивают их интересы
В этих целях автор предлагает восстановить институт стратегического планирования работы местных органов власти. Дело не в названии данного института. Это может быть либо план социально-экономического развития, либо стратегический план развития, но в любом случае надо приучать органы местной власти к тому, чтобы планировать не только свою работу, но и весь процесс управления развитием того органа или той территории, на которую распространяются полномочия данного органа власти.
Формой общественного решения населением вопросов местного значения являются в настоящее время публичные слушания. По данным субъектов Российской Федерации, в 2007 г. было проведено 47985 публичных слушаний, на которые было вынесено порядка 50 тыс. вопросов, при этом в 61,5% случаев публичные слушания проводились представительным органом муниципального образования, а в 38,5% случаев - главой муниципального образования. Наибольшее количество публичных слушаний в абсолютном выражении было проведено в Краснодарском крае - 2276. В расчете на 1 муниципальное образование лидерами по проведению публичных слушаний являются Ненецкий автономный округ - 8 проведенных слушаний, Томская область - в среднем 7 проведенных слушаний на 1 муниципальное образование. Меньше всего публичных слушаний проведено в Псковской области - 8 пуб-
личных слушаний, или 0,03 на 1 муниципальное образование [4. -С. 11-38].
В современных условиях на смену отношений субординации и подчинения, связанных с иерархическим распределением функций, приходят отношения партнерства, базирующиеся на принципах законности, согласования интересов, взаимоуважения и взаимной ответственности. Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти также приобретают иной характер. Конкурентоспособными в настоящее время являются муниципальные сообщества, обеспечивающие сплоченность, партнерство и институциональную гибкость муниципальных социально-экономических систем. Механизм координации действий и интересов органов территориального управления и хозяйствующих субъектов реализуется через систему соглашений, которые должны подкрепляться бюджетными кредитами, компенсационными выплатами, совершенствованием системы управления государственными (муниципальными) закупками товаров и услуг, конкурсами инвестиционных проектов, охватывающими все отрасли экономики и социальной сферы, согласованием и публикацией в СМИ ключевых индикаторов развития экономики и социальной сферы. В базовые положения генерального соглашения, на наш взгляд, должны быть включены:
- твердые нормативы отчислений в муниципальный бюджет;
- перечень земельных участков и объектов недвижимости, включая сервитуты, расположенные на территории и находящиеся в муниципальной собственности;
- доля участия муниципального бюджета в финансировании общественных услуг, осуществляемых на территории;
- согласованные программы развития социальной сферы, экологии, жилищно-коммунального хозяйства и местной инфраструктуры;
- формы участия местных властей в рассмотрении и реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на территории;
- процедура оказания финансовой и материальной поддержки со стороны местных властей при наступлении чрезвычайных ситуаций.
Кроме того, представляется важной паспортизация муниципальных объектов, позволяющая учитывать и упорядочивать бюджетные расходы, формирование системы достоверной муниципальной статистики для анализа экономического положения и прогнозирования социально-экономического развития муниципалитетов, индикативное планирование как обязательный элемент межбюджетных отношений. Внедряемая в настоящее время система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления сталкивается с отсутствием достоверной муниципальной статистики для анализа экономического по-
ложения и прогнозирования социально-экономического развития муниципалитетов. Основное внимание при этом должно уделяться возможности использования мониторинга для отслеживания процессов взаимодействия экономики и управления, влияния отдельных изменений в них на характер и параметры системы управления, процесс формирования его нового качества.
Роль органа местного самоуправления и принимаемых им решений в новых условиях резко возрастает с усилением самостоятельности муниципального сообщества и широким, быстро меняющимся спектром возможностей рыночных отношений, правильное и своевременное использование которых может привести к его процветанию. Расширение свободы выбора путей развития увеличивает диапазон возможных результатов: возрастает как возможность существенного улучшения, так и риск тяжелых потерь. В современных условиях хозяйствования муниципальное сообщество должно само определить траекторию своего перспективного развития исходя в первую очередь из специфики собственного социально-экономического потенциала, сложившихся культурно-исторических традиций.
Так, органам местного самоуправления необходимо более активно использовать рыночные механизмы для эффективного использования интеллектуального капитала, имеющегося муниципального имущества и финансов, вовлекать предпринимателей и частный бизнес для предоставления социальных услуг населению, используя, например, в качестве мотивационного механизм концессионных соглашений. Данный механизм позволяет более эффективно эксплуатировать объекты коммунальной инфраструктуры, автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, объекты, используемые для осуществления медицинской деятельности, организации отдыха граждан, образования, культуры и спорта.
В качестве другого механизма разработки и реализации инновационных стратегий развития муниципальной экономики возможно использование кластерного подхода к экономическому развитию. 3десь речь идет не столько о том, что необходимость развития определенного кластера должна быть прописана в муниципальной стратегии, а о том, что должен существовать консенсус и институциональные рамки между деловыми и административными интересами о необходимости развития кластеров. Этот подход представляется особенно эффективным при осуществлении межмуниципальной кооперации в соответствии с консолидированной стратегией развития муниципальных образований, дающей возможность получения мультипликативного эффекта. Для этого в качестве несущего каркаса необходимо сформировать институционально закрепленную сетевую рыночную инфраструктуру, опреде-
лить стратегию формирования межмуниципальных кластеров будущего экономического роста, выработать новую систему ценностей и культурных норм, кодов, а также способов коммуникации в сообществе, обеспечить выравнивание структурных диспропорций экономических систем объединяющихся в кластеры территорий.
Таким образом, основные черты институтов, способных вывести муниципальные сообщества на траекторию устойчивого развития, состоят в том, что они:
- обеспечивают предсказуемость результатов определенной совокупности действий, привнося в совместную экономическую деятельность системность и устойчивость;
- сокращают трансакционные издержки, т. е. затраты на поиск информации, ее обработку, оценку и специфическую защиту того или иного управленческого решения;
- наследуются благодаря свойственному им процессу передачи информации и обучению;
- имеют систему позитивных стимулов (вознаграждения за следование определенным правилам) и мер принуждения (как экономических, так и административных за нарушение определенных правил);
- обеспечивают свободу и безопасность действий населения, власти и бизнеса в институционально определенных рамках.
Список литературы
1. Вступительное слово В. В. Путина на заседании Совета по развитию местного самоуправления 1 февраля 2008 года в г. Новочеркасске // www.kremlin.ru/text/appears/2008/02/159008.shtml
2. Гэлбрейт Дж. Новое индустриальное общество. - М. : Прогресс, 1969.
3. Итоги реализации федерального закона от 6 июня 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах реализации местного самоуправления в Российской Федерации в 2007 году». - М. : Минрегион, 2007.
4. Остром В. Смысл американского федерализма. - М., 1993.
5. Сводная аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Обеспечение реализации федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2006 году». Утверждена Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 13 апреля 2007 г. (протокол № 16К (534), пункт 4).
6. North D. Institutions // Journal of Economic Perspectives. - 1991. -Vol. 5. - N 1.
