CC BY
48
Дубровская Ю.В.
Эффективные институты местного самоуправления как важнейшее условие
развития региона
Функционирование экономики складывается из процессов создания, взаимодействия и трансформации экономических систем различного уровня. Успешность функционирования экономической системы в целом зависит от эффективности функционирования ее отдельных уровней. Так, согласно закону «наиболее слабого звена» А. А. Богданова «прочность цепи определяется наиболее слабым из ее звеньев ... а потому расширение хозяйственного целого зависит от наиболее отстающей его части»1. Таким образом, достижение устойчивого развития может быть обеспечено в результате комплексной реализации реформаторских решений в экономике, основанной на постоянном мониторинге и ликвидации «узких мест» - уровней, в рамках которых проведенные преобразования не привели к улучшению показателей социально-экономического развития. Такие уровни не только демонстрируют отсутствие (или замедление) развития, они «являются тормозом для дальнейшего развития всей экономической системы»2.
В данной статье предпринята попытка выявления и обоснования факторов развития региональной экономической системы как сложной полииерархической системы, функционирование которой зависит от деятельности субъектов экономики различных иерархический уровней (макро-, мезо-, микро- и других уровней)3, руководствующихся в своей деятельности различными интересами. Наглядно это можно представить следующим образом (табл. 1.).
Таблица 1. Иерархическое строение экономической системы по признаку интересов субъектов экономики различных уровней
Уровень иерархии Объекты уровня Субъекты уровня Цели реализации интересов
Мега-экономика Макроэкономические системы стран мира Органы государственного регулирования высшего уровня власти Обеспечение равноправного участия в мирохозяйственных связях, контроля зависимости от конъюнктуры международных товарных и ресурсных рынков
Макро- экономика Государство Федеральные органы государственной власти Рост национального дохода, общественного благосостояния, темпов экономического развития
Мезо-экономика Регионы, Региональные органы Улучшение уровня жизни
1 Социологическая энциклопедия в двух томах / Под ред. Г.Ю. Семигиной. М., 2003.
2 Перский Ю. К. Иерархический анализ экономики: методы и модели. Екатеринбург, 2008.
3 Перский Ю. К. Взаимодействие микро- и макроэкономики: иерархический подход. Екатеринбург, 2005.
муниципальные образования государственной власти, органы местного самоуправления населения территории на основе повышения её конкурентоспособности и устойчивого развития
Микро- экономика Предприятия, домашние хозяйства Руководители предприятий, главы домохозяйств Увеличение доли рынка, максимизация прибыли. Рост потребительских возможностей, максимизация полезности
Нано-экономика Совокупность индивидов Индивиды Удовлетворение материальных, духовных, социальных и других потребностей
Признавая равноправие субъектов основных уровней экономики, отметим, что наиболее существенная роль в определении приоритетов социально-экономического развития принадлежит субъектам национального уровня, полномочия которых позволяют определять условия функционирования различных субъектов экономики на территории страны и региона путем установления «правил игры». Таким образом, органы государственной власти стремятся создать благоприятную для субъектов рыночных сделок институциональную среду и сократить затраты на преодоление сил «трения»4.
Так, ключевым дискуссионным вопросом регионального форума России, прошедшего 13 марта 2012 г., был следующий - «как строить институты развития и продвигать их на уровни регионов»5. Речь шла, прежде всего, о внедрении федеральных институтов развития на уровень региона и, как следствие, возможности их адаптации. Тот факт, что «принятие и написание хороших законов» федеральными органами власти6 не является достаточным условием для активизации экономического развития, не вызывает споров среди экономистов. Развитие социально-экономической системы должно происходить при участии субъектов всех уровней экономики, так как субъекты нижестоящих уровней, взаимодействуя между собой, способны оказывать достаточно сильное влияние на социально-экономические и политические процессы. Это актуализирует необходимость своевременного реагирования субъектов вышестоящих уровней на реакции нижестоящих и внесения необходимых корректировок с целью адаптации норм к потребностям конкретного общества.
В настоящее время в России, как и во всех развитых странах, основополагающим подходом при разработке стратегии регионального развития является программно-целевой подход на базе индикативного планирования, что
4 Тупиха Н. А. Бюрократические трансакционные издержки как фактор торможения экономики России: автореф. дис... канд. эк. наук. Краснодар, 2008.
5 Аузан А. Повестка дня для регионов // Российская бизнес-газета. 2012. № 10 (839). С. 1.
6 КузьминовЯ. и др. Институты: от заимствования к выращиванию // Вопросы экономики. 2005. № 5. С. 7.
объективно обусловлено необходимостью решения конкретных проблем данной территории и, соответственно, координации деятельности отдельных субъектов экономики. В числе наиболее важных можно выделить согласование групповых интересов внутри региона, их учет при планировании стратегических направлений регионального развития, определение осуществимых задач и целей.
В этой связи, очевидно, что социально-экономическое развитие страны в целом, напрямую зависящее от развития ее регионов, может быть устойчивым лишь на основе постоянного мониторинга и оценки функционирования субъектов нижестоящих уровней относительно регионального, учета их интересов и анализа реакции на проводимые воздействия.
Таким образом, в муниципальных образованиях всех субъектов РФ стратегия развития должна разрабатываться, планироваться и реализовываться совместными усилиями органов региональной и местной власти, представителей частного бизнеса и государственных предприятий, общественных и научно-образовательных организаций.
Здесь следует отметить, что субъекты муниципального уровня, в силу своей приближенности к населению, могут обеспечить поддержание обратной связи с субъектами микроуровня, своевременное ее фиксирование и передачу соответствующей информации субъектам мезоуровня. Органы местного самоуправления, функционирующие в современной отечественной экономике наряду с государственной властью, составляют в совокупности публичную власть страны. Деятельность всей публичной власти оценивается гражданами, прежде всего, через призму вопросов местного значения, охватывающих их основные жизненные нужды: состояние локального продовольственного рынка, жилищные условия, общественный порядок на улицах и др. Эти вопросы призваны решать органы местного самоуправления, функционирующие на муниципальном уровне экономической иерархии, занимающие промежуточное положение между органами региональной власти и структурами, представляющими население (предприятия, домохозяйства), и имеющие устойчивые взаимосвязи одновременно и с теми, и с другими. Таким образом, объективно выступая в статусе наиболее приближенного к населению уровня публичной власти, органы местного самоуправления обладают уникальной возможностью реализовывать государственную политику в интересах местных сообществ в соответствии с институциональными особенностями конкретных муниципальных образований.
К числу основных проблем развития муниципальных территорий современные исследователи, как правило, относят высокую степень зависимости органов местного самоуправления от финансовой помощи со стороны вышестоящих органов власти; низкую квалификацию муниципальных кадров; недостаток методической помощи; непонимание идеи местного самоуправления большинством руководителей и населением. Поскольку функционирование экономики складывается из процессов создания, взаимодействия и трансформации экономических систем различного уровня, возникновение упомянутых проблем является, по сути, следствием неэффективного взаимодействия экономических субъектов регионального и муниципального иерархических уровней.
Так, конфликты интересов региональных органов власти и органов местного самоуправления отчасти объясняются стереотипами мышления многих политических лидеров, сохранивших явные черты «государственной номенклатурности». Управляемость понимается ими, прежде всего, как уравнительное администрирование, иерархизация управленческих звеньев, неприятие внесистемной инициативы. Вследствие несогласованности интересов и отсутствия межуровневого взаимодействия, наблюдается некомплементарность институтов, что инициирует институциональные разрывы между формальными правилами и неформальными деловыми практиками. Конечно, ни органы региональной власти, ни органы власти муниципальных образований не оказывают открытого противодействия процессу становления института местного самоуправления - они просто привносят в него определенные деформации, приспосабливая к своим узким интересам.
Процедуры взаимодействия между субъектами одного или разных уровней экономики во многом определяет институциональная организация экономики. Неоинституционалисты убедительно показали ту роль, которую играет институциональный фактор в экономической жизни, а также важность его учета в любом экономическом исследовании. Традиционно все множество институтов подразделяется на формальные институты (тексты законов, кодексов, сводов правил и других нормативно-правовых актов, существующих в форме официальных текстов и обязывающих всех, к кому они относятся, соблюдать содержащиеся в них правила поведения), а также неформальные институты, представленные социальными нормами и элементами культуры. Соблюдение неформальных правил в большей степени опирается на социальный капитал, имеющий в своей основе доверие и репутацию участников рынка, на уверенность в том, что другие знают эти правила и готовы их
соблюдать, а не на силовые структуры государства7. Дополнив предложенную Т. Ю. Ковалевой классификацию институтов8 признаком «уровень экономической иерархии», в исследовании построена матричная модель иерархического представления институтов местного самоуправления (табл. 2).
Таблица 2. Матричная модель иерархического представления институтов
местного самоуправления
Уровни экономической иерархии Направленность формирования институтов по отношению к системе местного самоуправления Институты, определяющие условия функционирования системы местного самоуправления
Формальные Неформальные
Макро-, Мезо-(регион) Экзогенные БЭИ \ -
Мезо- (муниципальное образование) Эндогенные 11 1 Л 1ТТ Л ТЇТТГЇ 1
ІУІІІА ¥1¥Ш 1 А
Микро-, Нано- Экзогенные II ИПК; ЦМИ
Матрица иллюстрирует совокупность формальных институтов, создаваемых органами власти с целью организации функционирования системы местного самоуправления, а также совокупность неформальных институтов, вносящих определенные коррективы в процесс развития данной системы. Следует отметить, что обозначенные в матрице институты имеют по отношению к системе местного самоуправления экзогенный/эндогенный характер.
Так, к формальным институтам, обозначенным в матрице как базисные экономические институты (БЭИ) относятся законодательные нормы. Они принимаются вышестоящими органами власти по отношению к местному экономическому уровню с целью обеспечения его эффективного функционирования.
Внутренняя (эндогенная) направленность формирования институтов связана с формированием формальных и неформальных институтов местного самоуправления в пределах муниципального уровня. Формальные институты местного уровня, обозначенные в матрице как муниципальные нормативно-правовые акты (МПА),
7 КузьминовЯ. и др. Институты: от заимствования к выращиванию // Вопросы экономики. 2005. № 5. С. 8.
8 Ковалева Т. Ю. Институты интеллектуального предпринимательства: автореф. дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2010.
призваны детализировать деятельность органов местного самоуправления в соответствие с особенностями конкретных муниципальных образований.
Неформальные институты местного уровня, обозначенные в матрице как ИИВ (институты информатизации и взаимодействия) формируются в процессе коммуникационных отношений органов местного самоуправления с хозяйствующими на территории муниципального образования субъектами, муниципальным сообществом и с вышестоящими органами власти.
Неформальные институты местного самоуправления, характеризуемые внешней (экзогенной) направленностью формирования по отношению к системе местного самоуправления, обозначены в матрице как институты правовой культуры (ИПК) и ценностно-ментальные институты (ЦМИ). Здесь мы имеем в виду когнитивные механизмы, выражающиеся в правовой культуре муниципального сообщества, а также ценностно-ментальных особенностях муниципального сообщества, определяющие внутренние стимулы к участию в решении вопросов местного значения.
В свете вышеизложенного, решение вопросов качества и эффективности функционирования институтов местного самоуправления, несущих в себе значительный потенциал взаимодействия субъектов экономики, становится первоочередной задачей. Речь, прежде всего, идет об определении критериев эффективности институциональной структуры. Концепция эффективности расплывчата, когда связана с выбором института или институциональной структуры. Поэтому вопрос, что значит наилучшая или «наиболее эффективная» институциональная структура, по сути, остается без ответа.
Например, Г.Б. Клейнер предлагает рассматривать в качестве критерия эффективности институциональной системы ее целостность, понимаемую, во-первых, как полнота состава и теснота внутренних взаимосвязей элементов институциональной системы, обеспечивающей устойчивое социально-экономическое развитие страны; во-вторых, как соответствие ее общему вектору институциональной эволюции, характерной для данной страны9.
Ряд исследователей в качестве критерия эффективности в отношении тех или других экономических регуляторов (институтов) признает величину трансакционных издержек: «институты могут обеспечивать стабильность ценой высоких
9 Клейнер Г.Б. Эволюция институциональных систем. М., 2004.
трансакционных издержек, т.е. быть неэффективными»10. Однако минимизацию трансакционных издержек трудно признать универсальным критерием эффективности институтов - это «только одно из средств достижения социально-экономических целей»11.
Тщательный анализ различных исследований по проблематике обоснования критериев эффективности институтов выявил, что большинство исследователей в качестве конечного критерия эффективности институциональной среды выделяют показатель благосостояния общества: если институциональная среда порождает преимущественно такие правила, совокупные выгоды от следования которым превышают издержки, то будут создаваться адекватные стимулы у экономических агентов, что обусловит устойчивый рост благосостояния общества.
В работе В. Л. Тамбовцева, Л. А. Валитовой12 выделены три условия становления эффективной институциональной среды: 1) четко определенные
(специфицированные) и надежно защищенные права собственности; 2) действенные механизмы защиты контрактных прав; 3) правила и механизмы, обеспечивающие подотчетность исполнительной власти обществу.
В целом, разделяя вышеизложенные суждения большинства исследователей по вопросу оценки эффективности институциональной структуры и «социальной желательности» (в терминах Г. П. Литвинцевой), полагаем, что любые институты, любые институциональные инновации желательны, если это ведет к повышению благосостояния всего общества.
Проведенные нами исследования показали, что эволюция институциональных форм местного самоуправления в истории России подчиняется определенной закономерности развития, получившей в экономической теории название «зависимость от траектории предшествующего развития» (path dependence) и предполагающей, что «наследие прошлой экономической системы воздействует на работу новых политических институтов»13. В результате общество и экономика постоянно производят социокультурные институты прошлого. Следовательно, это означает, что новейшая история сводится к экстраполяции указанных тенденций.
10 Айвазова С.Г., Панов П.В., Патрушев С.В., Хлопин А.Д. Институционализм и политическая трансформация России. URL: http: //www.strategyspb.ru/partner/files/3institutsionalizm_i_politicheskaya_transformatsiya_rossii.doc (20.10.2007)
11 Литвинцева Г.П. Институциональная экономическая теория. Новосибирск, 2003.
12 Тамбовцев В.Л., Валитова Л.А. Анализ влияния качества институциональной среды на параметры кредитного рынка: опыт межстранового сопоставления. URL: http://www. economicus.ru/an_pril/index.php (12.08.2009).
13 Кирдина С. Г. Институциональные матрицы и развитие России. Новосибирск, 2001.
Так, реформирование экономики в 90-х годах прошлого века было обусловлено необходимостью ликвидации традиционной для России централизации управления и изменения моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления. Отказ от модели сверхцентрализованной экономики означал последовательный переход на европейские континентальные стандарты, основу которых составляет реализация реформы местного самоуправления. Отметим, что в качестве основной цели реализации современной реформы местного самоуправления законодателем было обозначено повышение уровня жизни населения за счет обеспечения устойчивого развития муниципальных образований на основе повсеместного становления местного самоуправления в России. Достижение поставленной цели предполагалось на основе последовательного решения следующих взаимосвязанных задач:
1) Приближение муниципальной власти к населению.
2) Разграничение предметов ведения полномочий между уровнями публичной власти.
3) Приведение экономической (имущественной и финансовой) базы муниципальных образований в соответствие с объемами возложенных полномочий.
Примечательным в этой связи является мнение ведущего эксперта в области местного самоуправления Э. Маркварта, считающего, что в России ни одна из поставленных реформой местного самоуправления задач, по существу, не была решена14.
С точки зрения институционального подхода, любая реформа - это определенный способ осуществления институциональных преобразований. Однако институционализация - длительный и сложный процесс. Наряду с естественной эволюцией институтов возможен и так называемый импорт институтов, представляющий из себя изменение формальных правил взаимодействия субъектов на основе ориентации на доказавшие свою эффективность образцы других социальных систем. Категория импорта в явном виде упоминается в сравнительно небольшом количестве исследований, например, у А. Олейника, считающего, что успешность импорта институтов связана с конгруэнтностью (т.е. близостью общих тенденций развития институтов) господствующих в стране-импортере неформальных и
14 Бабун Р. В. Современные проблемы местного самоуправления // Практика муниципального управления. 2008. № 12. С. 9.
формальных правил, на основе которых функционирует импортируемый институт. Указанный вывод подтверждается множеством примеров институционального импорта в истории России15. В. М. Полтерович называет процесс заимствования институтов, развившихся в иной институциональной среде, «трансплантацией»16.
В этой связи отметим, что в России реформа местного самоуправления реализуется на основе опыта демократического развития Федеративной Республики Германии. На основе положений теории трансплантации институтов В. М. Полтеровича, нами были проанализированы причины отторжения институтов местного самоуправления, имплантируемых с целью реализации реформы местного самоуправления в России в результате несогласованности субъектов экономики различных уровней (табл. 3.).
Таблица 3. Причины отторжения имплантируемых институтов местного
самоуправления в России
Причины отторжения института Содержание причины Причины отторжения институтов местного самоуправления
1. Институциональный конфликт Попытка трансплантации, понимаемой как имитация формальных правил, может привести к возникновению института, хотя и жизнеспособного, но неэффективного. 1. Отсутствие практики голосования населения по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. 2. Публичные слушания при принятии нормативно-правовых актов органами местного самоуправления не являются реальным инструментом возможности влияния населения на решения органов местного самоуправления. 3. Институт муниципального бюджета, не обеспечивающий минимального уровня независимости и самостоятельности органов местного самоуправления.
2. Отторжение трансплантата Отрицательный спрос на новый институт и принудительный характер трансформации. Отсутствие широкой практики правотворческой инициативы граждан, их обращений в органы местного самоуправления.
3. Атрофия и перерождение института Трансплантат оказывается невостребованным, если его использование не совместимо с культурными традициями или институциональной структурой реципиента. Атрофирующийся институт нередко становится источником Незначительное вовлечение населения в территориальное общественное самоуправление, как форму непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления. Неэффективное и нецелевое расходование средств организациями
15 Олейник А.Н. Тюремная субкультура в России: от повседневной жизни до государственной власти. М., 2001.
16 Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001. № 3. С. 24-50.
более серьезной дисфункции: активизируются деструктивные возможности его применения. территориального общественного самоуправления.
4. Активизация альтернативных институтов Экономические агенты не выполняют те или иные формальные правила, что соответствует активизации альтернативных норм. Широкая практика заключения соглашений о передаче отдельных полномочий сельских поселений муниципальным районам, негативно отражающаяся на их самостоятельности.
5. Борьба групп влияния Институциональная среда часто является следствием и результатом перераспределительных конфликтов между различными социальными группами. 1. Процедура территориальных преобразований региональными органами власти (органами власти муниципальных районов) сельских поселений путем укрупнения имеет государственно-бюрократическую цель, называемую «управляемость территорий». 2. Утверждение органами региональной власти порядка распределения межбюджетных трансфертов между муниципальными образованиями.
6. «Ненужность» действия института органам власти Как правило, трансплантируется не отдельный институт, а целая система - проводится реформа в какой-либо отрасли (например, реформа местного самоуправления предполагает становление новой системы местного самоуправления), но в ходе реализации реформы оказывается, что не все составляющие «интересны» органам власти - некоторые мешают их не всегда легитимной деятельности, в результате чего конкретный институт ликвидируется. Отмена прямых выборов мэров (глав) в ряде муниципальных образований России.
7. Феномен «работы на показатель» Чтобы контролировать работу исполнителей, центр разрабатывает систему оценки их деятельности, в результате чего исполнители стремятся к формальному достижению показателей, а институт не выполняет своего назначения. Принятие закона об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, активизирующее феномен «работы на 17 показатель»1'.
Представленные в табл. 3. примеры отторжения имплантируемых институтов отражают сложившуюся институциональную неэффективность системы местного
17 Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 // Консультант Плюс: справ. правовая система. Версия Проф., сетевая. Электр. Дан. М., 2005. Доступ из локальной сети ПНИПУ.
самоуправления, присущую различным муниципальным образованиям. Ниже подробно представлены наиболее актуальные и присущие практически всем муниципальным образованиям России примеры институциональной неэффективности местного самоуправления, вызванные неэффективной политикой региональных органов власти:
1. Утверждение порядка распределения межбюджетных трансфертов.
В России полномочия по утверждению порядка распределения межбюджетных трансфертов закреплены за региональными органами власти. Отметим, что согласно п. 2 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным полномочиям. По опыту развитых стран, для обеспечения организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти доля собственных доходов муниципальных образований должна составлять порядка 75 %18. В подавляющем большинстве бюджетов сельских поселений России доля собственных доходов колеблется в пределах 5-7 %, т.е. в 12-15 раз ниже общепризнанного норматива. И это несмотря на то, что в соответствие с отечественным законодательством19 к собственным доходам относятся все межбюджетные трансферты, кроме субвенций, в результате чего за счет средств федерального и регионального бюджетов искусственно увеличиваются объемы местных бюджетов и создается иллюзия соразмерности финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям. Кроме того, в структуре межбюджетных трансфертов, входящих в общий объем собственных доходов местных бюджетов, основной удельный вес занимают не дотации, направления расходования которых определяются муниципалитетами самостоятельно, а субсидии, т.е. целевые средства вышестоящего уровня бюджетной системы. Это средства, определяющие расходы, необходимые с точки зрения региональных органов власти, что обеспечивает подконтрольность органов местного самоуправления.
В результате того, что доходы большинства муниципальных образований формируются преимущественно за счет межбюджетных трансфертов, следует констатировать, что процедура их распределения является на сегодняшний день инструментом неявного управления деятельностью органов местного самоуправления.
18 Адукова А. Н. Организационные и экономические принципы формирования системы местного самоуправления на селе. иЯЬ: http://www.adukov.ru/articles/sovershenstvovanie_msu (20.02.2010).
19 Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 47: Закон РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Консультант Плюс: справ. правовая система. Версия Проф., сетевая. Электр. Дан. М., 2005. Доступ из локальной сети ПНИПУ.
2. Процедура территориальных преобразований сельских поселений путем укрупнения.
В результате проведения реформы местного самоуправления, в России было введено двухуровневое местное самоуправление, наделившее муниципальные образования 1-го уровня более высоким статусом по отношению к муниципальным образованиям 2-го уровня. В целом, идея «разностатусности» муниципальных образований в зависимости от типа находится в русле общих европейских демократических стандартов. Кроме того, именно на основе данного деления российским законодателем были разграничены вопросы местного значения для городских и сельских поселений, с одной стороны, и муниципальных районов, с другой. Городские округа, не входящие в состав муниципального района, осуществляют полномочия как поселения, так и района.
Отметим также, что в соответствии с отечественным законодательством20, границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами региональных органов власти. Изначально при определении размеров территорий муниципальных образований органами государственной власти принимались во внимание такие факторы, как: численность населения, показатели плотности населения, пешеходная доступность до административного центра поселения, транспортная доступность до административного центра муниципального района, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, перспективы развития. Но законодательством в сфере организации местного самоуправления в России не были установлены четкие критерии ни по одному из перечисленных выше факторов, в результате чего, многие региональные органы власти не воспользовались возможностью оптимизировать территориальную организацию местного самоуправления и «пошли по пути очень простому - сколько у нас было сельских советов, столько и стало сельских поселений»21.
Следствием указанного упущения со стороны региональных органов власти стали множественные случаи последующих преобразований уже сформированных
20 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, ст. 10: Закон РФ от 06.10.2003 № 131-Ф3 // Консультант Плюс: справ. правовая система. Версия Проф., сетевая. Электр. Дан. М., 2005. Доступ из локальной сети ПНИПУ.
21 Бабун Р. В. Современные проблемы местного самоуправления // Практика муниципального управления. 2008. № 12. С. 22.
муниципальных образований22 в разных субъектах РФ: в Челябинской, Свердловской, Ярославской, Тульской, Московской областях, а также в Пермском крае.
Анализ отечественной практики последних лет в области территориальной оптимизации местного самоуправления показал, что основным направлением преобразования является объединение сельских поселений, так называемое «укрупнение территориальных единиц». Не вдаваясь в подробный анализ причин и следствий территориальных преобразований, происходящих в России, отметим, что большинство таких преобразований имеют государственно-бюрократическую цель, называемую «управляемость территорий».
Таким образом, процедура определения границ, статуса и типа муниципальных образований, призванная улучшить жизнь населения на основе социальноэкономического развития территорий, превратилась в дополнительную возможность реализации интересов неких сил противодействия.
3. Институт муниципального бюджета. Согласно ратифицированной Россией Европейской Хартии местного самоуправления финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным полномочиям. Именно муниципальный бюджет должен быть гарантом независимости органов местного самоуправления от вышестоящих органов власти. Так, по мнению экспертов для обеспечения необходимой самостоятельности доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны не должна быть ниже 20 % (по развитым странам в среднем она составляет 22, 6 %). По официальным данным в России данный показатель ниже среднего более чем в 2 раза23. В результате, под влиянием таких факторов, как функциональная необходимость, стереотипы деятельности, финансовая зависимость, совместное решение задач, выполнение переданных полномочий, в большинстве регионов произошло «огосударствление» муниципальных районов: районные администрации стали по факту территориальными органами администрации субъекта федерации.
Следует отметить, что наряду с вышеизложенным наблюдается крайне неравномерное распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований: в бюджетах городских округов аккумулируется 63, 8% налоговых
22 В соответствии со статьей 13 Закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», под преобразованием муниципальных образований понимается объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, либо лишением его статуса городского округа.
23 Адуков Р. X. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе. иЯЬ: http://www/adukov.ru/articles/sovershenstvovanie 1ши/ (20.02.2010).
доходов (468, 1 млрд. рублей), в бюджетах муниципальных районов - 26, 8 % (196, 6 млрд. руб.), в бюджетах поселений, самой многочисленной категории муниципальных образований лишь 9, 4 % (69, 5 млрд. руб.)24.
Все вышеизложенные примеры институциональной неэффективности местного самоуправления в России объединяет то, что они характеризуют определенную степень зависимости, управляемости, подконтрольности органов местного самоуправления от региональных органов власти, обуславливающие возникновение конфликтов интересов региональных органов власти и органов местного самоуправления. Сложившиеся условия не способствуют институционализации системы местного самоуправления, что существенным образом сдерживает развитие регионов в целом.
Представленное теоретическое обоснование зависимости процессов институционализации местного самоуправления и регионального развития создает определенные предпосылки для последующего изучения вопросов качества и эффективности функционирования институтов местного самоуправления, как важнейшего условия развития региона.
Список литературы:
1. Адукова А. Н. Организационные и экономические принципы формирования
системы местного самоуправления на селе. URL:
http://www.adukov.ru/articles/sovershenstvovanie_msu. (20.02.2010).
2. Адуков Р. Х. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе. URL: http://www/adukov.ru/articles/sovershenstvovanie msu/ (20.02.2010).
3. Айвазова С. Г., Панов П. В., Патрушев С. В., Хлопин А. Д. Институционализм и политическая трансформация России. URL: http:
//www.strategyspb.ru/partner/files/3institutsionalizm_i_politicheskaya_transformatsiya_rossii.doc (20.10.2007).
4. Аузан А. Повестка дня для регионов // Российская бизнес-газета. 2012. № 10 (839). С. 1.
5. Бабун Р. В. Современные проблемы местного самоуправления // Практика муниципального управления. 2008. № 12. C. 8-23.
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Закон РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Консультант Плюс: справ. правовая система. Версия Проф., сетевая. Электр. Дан. М., 2005. Доступ из локальной сети ПНИПУ.
24 Доклад Всероссийского совета местного самоуправления о развитии местного самоуправления РФ и задачах ВСМС, 2011. URL: http://www.vsmsinfo.ru/doklad_2011.html (20.02.2012).
© ФГУ 2005 1 Л
7. Доклад Всероссийского совета местного самоуправления о развитии местного самоуправления РФ и задачах ВСМС, 2011. ЦКЬ: http://www.vsmsinfo.ru/doklad_2011.html (20.02.2012).
8. Кузьминов Я. и др. Институты: от заимствования к выращиванию // Вопросы экономики. 2005. № 5.С. 5-27.
9. Кирдина С. Г. Институциональные матрицы и развитие России. Новосибирск, 2001.
10. Клейнер Г. Б. Эволюция институциональных систем. М., 2004.
11. Ковалева Т. Ю. Институты интеллектуального предпринимательства: автореф. дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2010.
12. Литвинцева Г. П. Институциональная экономическая теория. Новосибирск, 2003.
13. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Консультант Плюс: справ. правовая система. Версия Проф., сетевая. Электр. Дан. М., 2005. Доступ из локальной сети ПНИПУ.
14. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 // Консультант Плюс: справ. правовая система. Версия Проф., сетевая. Электр. Дан. М., 2005. Доступ из локальной сети ПНИПУ.
15. Олейник А. Н. Тюремная субкультура в России: от повседневной жизни до государственной власти. М., 2001.
16. Перский Ю. К. Иерархический анализ экономики: методы и модели.
Екатеринбург, 2008.
17. Перский Ю. К. Взаимодействие микро- и макроэкономики: иерархический подход. Екатеринбург, 2005.
18. Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001. № 3. С. 24-50.
19. Социологическая энциклопедия в двух томах / Под ред. Г. Ю. Семигиной. М., 2003.
20. Тамбовцев В. Л., Валитова Л. А. Анализ влияния качества институциональной среды на параметры кредитного рынка: опыт межстранового сопоставления. ЦКЬ: http://www. economicus.ru/an_pril/index.php (12.08.2009).
21. Тупиха Н. А. Бюрократические трансакционные издержки как фактор торможения экономики России: автореф. дис. канд. эк. наук. Краснодар, 2008.
