CC BY
22
Т.В. Емельянова
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТАТИСТИЧЕСОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Аннотация
В предлагаемой статье рассматриваются на основе системного подхода организационные, правовые, институциональные и информационные аспекты деятельности органов местного самоуправления.
Данный подход позволяет в рамках законодательства РФ представить муниципальные образования в виде сложных социально-экономических систем с вертикальными и горизонтальными связями и определить подходы к формированию информационно-статистических ресурсов этого уровня управления.
2008 № 2
Вестник Ростовского государственного экономического университета «РИНХ»
Annotation
In offered clause are considered on the basis of the system approach organizational, legal, институциональные and information aspects of activity of institutions of local government.
The given approach allows to present within the limits of the legislation of the Russian Federation municipal formations in the form of complex social and economic systems with vertical and horizontal communications and to define approaches to formation of information-statistical resources of this level of management.
Ключевые слова
Муниципальное управление; системный подход; системные исследования; муниципальная статистика; статистическая оценка; статистический учёт; динамика; институты местного самоуправления; статистическая оценка эффективности управления; информационные ресурсы; муниципальная собственность.
Keywords
Мunicipal management; the system approach; system researches; municipal statistics; a statistical estimation; the statistical account; dynamics; institutes of local self-management; an estimation of a management efficiency; information resources; the municipal property.
Процесс формирования и совершенствования системы самоуправления в границах отдельных территориальных образований как показала эволюция общества, является объективным и характерным для нынешнего этапа развития многих стран мирового сообщества.
В настоящее время органы местного самоуправления функционируют в большинстве развитых зарубежных стран, хотя нередко имеют различную организационно-правовую основу. В России на сегодняшний день местное самоуправление является одним из важнейших элементов конституционного строя и исповедует демократические принципы государственного устройства.
Согласно Конституции РФ под местным самоуправлением понимается самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Данное определение позволяет выделить субъект управления - граждане территориального сообщества, и объект - муниципальная собственность и решение вопросов местного значения, что актуально для
определения границ статистического исследования.
Таким образом, экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, и именно это положение стало основанием для выделения и законодательного оформления муниципального уровня управления.
Следовательно, органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которые они формируют и перед которыми несут ответственность за реализацию своих полномочий.
Подчеркнем, что органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом на локальных территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
В соответствии с Федеральным Законом №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года к органам местного самоуправления относятся: представительные органы местного самоуправления; иные органы местного самоуправ-
ления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Наличие выборных органов местного самоуправления, согласно вышеупомянутому Закону, в муниципальных образованиях является обязательным. На основе уставов муниципальных образований рассматриваемые местные органы наделяются собственной компетенцией, которая выражается в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов, осуществлении охраны общественного порядка и др.1
Исходя из вышеизложенного, считаем целесообразным в основу нашего исследования положить в системный подход как методологическую основу и рассмотреть его составляющие по отношению к системе муниципального управления, в следующей последовательности:
- сущность и формы системных исследований;
- конституционно-правовые основы системы местного самоуправления;
- признаки муниципальных образований;
- составляющие муниципального хозяйства, их взаимосвязи.
Исходя из посыла о том, что муниципальное управление относится к социальному типу управления, считаем целесообразным, взять за основу понимание системного подхода на основе исследований государствоведов. Обобщая ряд высказываний можно отметить, что смысл системного подхода, по мнению ученых-государствоведов, заключается "в системном рассмотрении не-
1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 1997, с.253.
которых совокупностей элементов и связей между ними"2.
При этом следует особо подчеркнуть, что социально-экономическая система - муниципальное образование, и управленческая система - муниципальное управление представляют собой, по нашему мнению, и согласно приведенному определению системы, не сумму произвольно набранных компонентов, а строго соподчиненное внутри себя единство, элементы которого взаимодействуют друг с другом. Следовательно, сущность самой системы в целом и её любого компонента может быть полностью раскрыта лишь в целостной системе понятий, их взаимосвязи и взаимообусловленности.
Так же подчеркнем, что системный подход, положенный в основу настоящего исследования, является базисной составляющей, ибо позволяет в дальнейшем статистически изучить и оценить эффективность как отдельных элементов так и в целом деятельность системы органов муниципальных образований, и тем самым составить основу для современной муниципальной статистики.
Следует обратить внимание на то что, в зависимости от цели системного анализа, разрабатывается инструментарий, в нашем случае - статистический, позволяющий, во-первых, информационно освещать направления деятельности системы управления муниципальными образованиями в процессе их развития и, во-вторых, как отмечено нами выше статистически измерять и оценивать степень эффективности этой деятельности.
Исходя из понимания, что система органов местного самоуправления имеет многогранный характер и в своей деятельности должна учитывать множество влияющих на неё внутренних и
2 Проблемы общей теории социалистического государственного управления. М.: Наука, 1981, с.57.
внешних факторов, её исследование включает ряд структурных вариантов, отражающих социально-экономические, правовые, институциональные, организационные и другие стороны, что показано на рис.1.
Конституционно-правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления.
Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении включает три группы: нормативные правовые акты Федерального значения,
субъектов Российской Федерации и принимаемые в системе местного самоуправления.
Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Исходя из этого, нормативные акты о местном самоуправлении составляют единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.
Именно такой подход способствует созданию единого правового поля в системе местного самоуправления.
Структура местного самоуправления в России 1
Концепция
Основы деятельности
Правовые: законодательство
г
Т ерриториальные: Муниципальные образования
Система народовластия
Организационные:
Выборные органы и должностные лица
Иные органы и должностные лица
Муниципальная служба------------
Территориальное общественное управление
Экономические: Имущество и бюджет
Взаимодействия
Демократия: Представительная
Непосредственная
С федеральными органами государственной власти
С органами государственной власти субъектов РФ
С
населением
С хозяйственными субъектами
Муниципальные
Международные
Рис.1 Структура современной системы местного самоуправления в России
До принятия Федерального Закона №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года, муниципальная статистика основывалась на положениях Федерального Закона № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который не рассматривал её как часть государственной или официальной статистики, и из этого документа следует, что взаимодействие национальной статистической службы и местных органов власти осуществляется на безвозмездной основе в рамках реализации мероприятий Федеральной программы статистических работ.
Однако, это положение, как показала практическая деятельность, не позволяло качественно осуществлять функции местного управления, ибо его эффективность, как показала практика, во многом определяется системой показателей статистического учета на локальном уровне, т. е. системой муниципальных информационных ресурсов.
Действующий Федеральный Закон №131-Ф3 определил как общие правовые, так и территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ и установил государственные гарантии его реализации. Это позволяет перейти к качественно новым функциям
местных органов власти и упрочить отношения между ними и органами государственной власти.
Законодательство Российской Федерации определяет границы системы, в рамках которой осуществляется управление на муниципальном уровне - муниципальное образование, которое включает ряд компонентов1:
(1 Шуменкова Н.В. Муниципальное управление. М., 2004, с.17)
локальную территорию в определенных границах с постоянным населением; осуществление населением данной территории местного самоуправления; наличие выборных и иных органов местного самоуправления; отношения собственности; самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета органами местного самоуправления.
Перечисленные компоненты системы муниципального образования играют существенную роль для постановки вопроса о границах объекта статистического исследования - муниципального образования и разработки методических подходов к формированию муниципальных информационно- статистических ресурсов, что отмечено нами выше.
Приведённые выше компоненты муниципального образования, в рамках которого складывается система органов местного самоуправления, можно представить следующим образом, см. рис.2:
Рис.2. Компоненты муниципального образования
23б
Следует особо подчеркнуть, что муниципальные образования рассматриваются как открытые системы, а именно, как некоторая целостность, состоящая из взаимосвязанных частей, каждая из которых вносит свой вклад в характеристики целого. При этом открытость системы показывает её взаимодействие с внешней средой и необходимость приспособления к её факторам для продолжения своего функционирования
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что само муниципальное образование является многогранной социально- экономической организацией1,
1 Виханский О. С., Наумов А.И. Менеджмент: человек, стратегия, организация, прогресс. М.: Изд-во МГУ, 1995
в которой реализуется специфический вид социального управления - местное
самоуправление, соединяющее, в свою очередь, общественные и государственно-правовые явления.
Говоря о муниципальном образовании, как о социально- экономической организации, мы полностью согласны с Виханским О.С. и Наумовым А.И. в том, что организация - это систематизированное, сознательное объединение действий людей, преследующее достижение определенных целей и её рассмотрение и определение степени эффективности в рамках системного подхода основывается на качественных информационно-статистических ресурсах.
Вышеизложенное позволяет, с точки зрения системного подхода, представить сущностную модель органов местного самоуправления в следующем виде, см. рис.3.
Рис.3. Системно-сущностная модель местного самоуправления
Для нормального функционирования муниципального образования необходимы определенные ресурсы, их основу составляет муниципальное хозяйство как совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллектив-
ных (общественных) потребностей его населения1, то есть как совокупность материальных и нематериальных возможностей территории муниципального образования, реализация которых отне-
1 Воронин А.Г., Лапин В. А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Учебное пособие. - М.: Дело, 1998, с.12
сена к муниципальной компетенции законом РФ.
Таким образом, муниципальное хозяйство складывается в пределах определенных территориальных образований - сельских или городских поселений. В этом плане местное самоуправление можно рассматривать как нижний уровень территориального самоуправления, характеризующий производственные отношения, складывающиеся в процессе реализации местных интересов граждан данного поселения.
Исходя из этого, сущностью муниципального хозяйства являются отношения коллективной собственности, складывающейся внутри территориальной общности, по поводу присвоения земельных и природных ресурсов, объектов видов экономической деятельности в социально-культурной сфере и др.
Двойственная природа местного самоуправления, выраженная в том, что оно несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта определяет особенности муниципального хозяйства. С точки зрения ведения хозяйственной деятельности, муниципальное хозяйство во многом имеет черты частного хозяйства и выступает на рынке как самостоятельный и равноправный субъект, который самостоятельно распоряжается своими ресурсами, однако их использование должно быть подчинено реализации функций, возложенных на систему органов местного самоуправления. Именно в этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества.
Одновременно органы местного самоуправления выполняют государственные функции, а именно: учет движе-
ния населения, собственности, организация социального обеспечения и др.
Субъекты хозяйственной деятельности, функционирующие на территории муниципального образования, делятся на две основные группы: муниципальные предприятия и учреждения; предприятия и учреждения иных форм собственности.
Соответственно, права органов местного самоуправления и применяемые ими методы управления в отношении указанных групп будут различными, что должно находить своё отражение в информационном обеспечении управленческой деятельности.
Важно отметить, что в отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают и в роли собственника с точки зрения организации их деятельности и пользования результатами их деятельности, и одновременно - как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, в том числе муниципальные, равны.
Указанное обстоятельство характеризует сложность управленческой деятельности органов местного самоуправления, поскольку они выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный правом регулировать эту деятельность на своей территории.
Отмеченные обстоятельства диктуют и определенные сложности формирования информационных ресурсов муниципальных образований, при этом следует учесть необходимость отражения в них специфических местных условий тех или иных поселенческих образований.
Конкретизируя вышеприведенное положение о ресурсах муниципальных образований, отнесем к ним: материальные, человеческие, правовые, природные, финансовые, организационные.
Следует отметить, что в муниципальном образовании сформировалось четыре взаимообусловленных вида собственности, что обуславливает специфику муниципальных информационностатистических ресурсов. К ним относятся:
- муниципальная собственность;
- частная собственность юридических лиц;
- частная собственность физических лиц;
- корпоративную собственность сообщества.
Разнообразие видов ресурсов муниципальных образований свидетельствует о том, что их статистический учет, анализ и оценивание не будет давать объективную картину состояния и динамики муниципального хозяйства без учета конкретных условий его жизнедеятельности, ибо рассматриваемые территориальные образования обладают различными наборами муниципальных ресурсов. Однако реализация декларированного в статистической методологии принципа единства учета и обработки информации на разных уровнях экономики - от федерального до муниципального - диктует необходимость выработки единых подходов к формированию и развитию информационностатистических ресурсов муниципальных образований, которые необходимо дополнить учетом особенностей функционирования муниципальных образо-
ваний с точки зрения деления их на городские и поселковые, с одной стороны, и с другой - с точки зрения учета их специфики в региональном разрезе.
Библиографический список
1.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 1997, с.253.
2.Проблемы общей теории социалистического государственного управления. М.: Наука, 1981, с.57.
3.Шуменкова Н.В. Муниципальное
управление. М., 2004, с.17
4.Виханский О.С., Наумов А.И. Менеджмент: человек, стратегия, организация, прогресс. М.: Изд-во МГУ, 1995
5.Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Учебноепособие. - М.: Дело, 1998
Bibliographic list
1. Kutafin O.E. Municipal law of Russian Federation1997, p253
2. The problem of common theory of the social state management.,1987, p.17 3.Shumenkova N.V. Municipal law M., 2004, p.17
4.Vihanskiy O.S., Naumov A.I. Management: person, strategy, organization, progress, 1995.
5. Voronin A.G., Lapin V.A., Shirokov A.N. the basis of management of municipal property, 1998, p.12
