CC BY
149ЭКОНОМИКА И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО
Совершенствование информационного пространства сферы закупок в части электронного документооборота как фактор повышения эффективности и прозрачности закупочной деятельности
Дегтев Геннадий Валентинович,
доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой управления государственными и муниципальными закупками ГАОУ ВО «Московский городской университет управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова» E-mail: [email protected]
Сергеева Светлана Александровна,
кандидат экономических наук, соискатель кафедры управления активами Московского государственного института международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации E-mail: [email protected]
Абдалова Татьяна Юрьевна,
аспирант кафедры управления государственными и муниципальными закупками, ГАОУ ВО «Московский городской университет управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова» E-mail: [email protected]
Поляков Роман Леонидович,
аспирант кафедры управления государственными и муниципальными закупками, ГАОУ ВО «Московский городской университет управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова» E-mail: [email protected]
Увеличение темпов использования технологий в области электронного документооборота в закупочной деятельности формирует условия совершенствования системы закупок в России в целом, позволяя осуществлять реальный всесторонний контроль их проведения. Реализация электронного документооборота способствует прозрачности и открытости закупок, что представляет собой одно из главных условий эффективного использования бюджетных средств. Электронное информационное пространство позволяет стремиться к достижению полного ухода от бумажных носителей на каждой стадии осуществления закупки. Электронный документооборот в сегодняшней практике закупочной деятельности позволяет утверждать, что сфера закупок отвечает требованиям современности, что в свою очередь повышает качество организации закупочных процессов, их реализацию с большей эффективностью и в соответствии со всеми базовыми принципами контрактной системы России. Благодаря усиленным цифровым подписям и интеграции региональной системы с ЕИС все участники закупочного процесса в России имеют возможность обмениваться надлежащим образом заверенными документами, что облегчает работу не только заказчиков, но и поставщиков (подрядчиков, исполнителей), открывая более широкий доступ к государственным и муниципальным закупкам и стимулируя конкуренцию при их проведении.
Ключевые слова: государственные закупки, электронный документооборот, прозрачность и открытость закупок, развитие конкуренции.
В настоящее время для совершенствования контрактной системы в закупочной сфере наблюдается четкая тенденция по ее урегулированию путем перевода всех закупочных процедур в электронное информационное пространство и полного ухода от бумажных носителей на каждой стадии осуществления закупки уже с января 2015 г. В связи с этим в новой практике закупочной деятельности реализуется электронный документооборот, однако прежде чем перейти к его более подробному рассмотрению, целесообразно охарактеризовать основные понятия, на которых базируется данный термин, а именно:
- электронный документ представляет собой документ, сформированный с помощью компьютерных технологий, который может быть подписан электронной подписью и храниться как файл специализированного формата на компьютере, либо в информационной сети (сеть Интернет или любая локальная сеть);
- документооборот характеризуется как некая большая система создания, приема, интерпретации, передачи, хранения и архивации документов, а также контроля соблюдения их выполнения и их защиту от несанкционированного доступа;
- электронный документооборот является совокупностью автоматизированных процессов при работе с документацией, которая осуществляется в электронном виде и реализует концепцию «безбумажного делопроизводства[11]. Согласно ст. 5 Федерального закона № 44-ФЗ
«между участниками контрактной системы в сфере закупок <...> документы должны быть подписаны усиленной электронной подписью и поданы с использованием единой информационной системы» [1]. Именно поэтому на сегодняшний день в сфере электронных государственных (муниципальных) закупок применяется электронный документооборот, т.е. при осуществлении закупки вся документация, начиная от извещения и заканчивая итоговым протоколом, пересылается и подписывается всеми заинтересованными сторонами исключительно в электронной форме.
Система электронного документооборота в области закупок полностью отлажена и исправно функционирует. Надлежащим образом оформленный электронный документ обладает той же юри-
сз о
со £
m Р
сг
от А
=Е
дической силой, что и документ на бумажном носителе. В связи с этим неправомерным является требование от участника закупки или ее организатора по предоставлению бумажной закупочной документации для электронных закупок. Это подтверждается положениями Гражданского кодекса, ч. 2 ст. 434 которого гласит, что «договор в письменной форме может быть заключен путем обмена документами посредством электронной связи, позволяющей достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору» [11].
Юридическая значимость электронной документации обеспечивается электронно-цифровой подписью, при помощи которой любой электронный документ получает ту же юридическую силу, что и его традиционный, бумажный аналог, подписываемый собственноручно. Легитимность использования электронно-цифровой подписи регламентирована Федеральным законом «Об электронной подписи» от 06.04.2011 № 63-Ф3 (далее -Федеральный закон № 63-Ф3), согласно которому такая подпись позволяет:
- однозначно установить авторство электронного документа;
- исключить возможность подделки подписанного документа;
- уменьшить правовые и операционные риски организаторов и участников торговых процедур [4].
Электронно-цифровая подпись представляет собой информацию в электронном виде, «прикрепляемую» к подписываемому документу и определяющую лицо, подписавшее данный документ, т.е. она является электронным идентификатором лица, который подписывает документацию, а также позволяет защитить документ от преднамеренного искажения и подделки. Поскольку в системе электронных торгов заказчики и поставщики (подрядчики, исполнители) в удаленном режиме совершают операции, которые влекут за собой определенные обязательства обеих сторон, то электронно-цифровая подпись позволяет обеспечивать безопасность данных процедур и подтверждать юридическую значимость сделок, совершаемых участниками закупок в ходе электронных торгов.
Электронный документооборот не только облегчает и ускоряет практику закупок, но также позволяет заказчикам, контрольным органам, и экспертному сообществу анализировать как отдельные закупки, так и проводить мониторинг закупочной деятельности в целом. Именно электронный документооборот автоматизирует процессы формирования и размещения государственного (федерального, регионального или муниципального) заказа, а система электронной документации обеспечивает удобство заказчиков по размещению ] информации о проводимых закупках, автомати-= зируя их основные функции и функции комиссий е по проведению процедур, связанных с подготов-^ кой и проведением конкурсов, аукционов, запро-° сов котировок и аукционов на различных торговых ав площадках.
По мнению А.В. Сидоренко, система электронного документооборота в закупочной деятельности «отличается повышенной степенью защиты от несанкционированного доступа. В частности, в системе реализован механизм электронно-цифровой подписи, при помощи которого можно визировать протоколы заседаний конкурсных комиссий, заявки бюджетных учреждений и другие важные данные, передаваемые по открытым каналам связи, в том числе с помощью Интернета» [8].
Однако исследователи также акцентируют внимание на определенных проблемах и трудностях внедрения системы электронного документооборота в закупочную практику.
Несмотря на различные трудности внедрения электронного документооборота в практику закупок, его неоспоримыми преимуществами являются возможность сокращения сроков рассмотрения, утверждения и подписания документов, избегание потерь и увеличение скорости движения документации между участниками закупок, а также повышение общего уровня защиты и обработки информации. И.В Благова, рассматривая достоинства системы электронного документооборота, пишет, что он также связан «с автоматизацией заказов, увеличением скорости обработки и сбора информации, что приводит к общему повышению производительности закупочного процесса» [5].
Основой электронного документооборота в системе государственных (муниципальных) закупок сегодня остается ЕИС, являющаяся единым порталом для заказчиков и поставщиков (подрядчиков, исполнителей), через функционал которого, согласно Федеральному закону № 44-ФЗ и Федеральному закону № 223-Ф3, происходит осуществление закупочной деятельности на территории Российской Федерации. Именно ЕИС является главным и первичным ресурсом в сфере отечественных государственных (муниципальных) закупок. Данная система функционирует с 2016 г., а основной целью ее создания стала необходимость достижения единообразия всех видов проводимых конкурсных закупочных процедур в соответствии с общими требованиями к закупкам.
Основной функционал ЕИС, согласно Федеральному закону № 44-ФЗ, сводится к следующему:
- формирование, обработка, хранение данных и предоставление их участникам контрактной системы;
- контроль соблюдения законодательства в процессе планирования и реализации закупок;
- использование электронной подписи для заверения электронной документации;
- подача заявок на определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в электронной фор-ме[1].
Глобально же, у ЕИС в литературе выделяются три функции:
1. Функция базы данных - ЕИС позволяет найти не только объявление о конкретной закупке, но и планы закупок каждого заказчика, отчетную документацию и т.д.
2. Функция контроля - все информационные данные, которые содержатся в ЕИС, позволяют контролировать закупочную деятельность. Для их оперативного и полноценного анализа они доступны всем пользователям системы, а сама ЕИС имеет удобный механизм поиска информации.
3. Функция защиты - подразумевает собой использование электронной подписи. Электронный документооборот существенно упрощает юридически значимую коммуникацию в области закупок, а значит, они становятся доступнее для потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), что, в свою очередь, является фактором развития реальной конкурен-ции[5;6;7;8].
Для совершения закупки с помощью готовых программных решений ЕИС заказчик выкладывает документацию, заказы, формы заявок и т.д. При этом любой поставщик (подрядчик, исполнитель) также может легко воспользоваться данным сервисом. Содержащаяся в ЕИС информация является общедоступной и предоставляется безвозмездно. Размещение в ЕИС электронных документов, а не документации в сканированной форме расширяет возможности поиска информации о закупках с помощью простых запросов, в частности - для целей общественного контроля. Однако составляющие государственную тайну сведения в ЕИС не размещаются[1]. ЕИС взаимодействует с другими информационными системами в области закупок, что обеспечивает своевременное формирование, обработку, хранение и предоставление автоматизированных данных всем участникам контрактной системы, а также контроль за соответствием различных видов информации друг другу.
Л.А. Фортальнова акцентирует внимание на следующих особенностях электронного документооборота в рамках ЕИС:
- формирование информации с применением обновленных видов общероссийского классификатора экономической деятельности (ОКВЭД2) и общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2);
- применение новой структуры кодов бюджетной классификации (КБК);
- наличие подсистемы «нормирования в сфере закупок», что дает возможность сконцентрировать в одном блоке всю нормативную документацию касаемо ограничений на закупки;
- автоматическое блокирование закупок, превышающих установленные нормы;
- удобство поиска документов благодаря наличию конструктора параметров поиска;
- оптимизация пользовательского интерфейса, объединяющего множество разных функций, например, на главной странице сайта есть блок новостей, содержащий информацию по изменениям и нововведениям в Федеральные законы № 44-ФЗ и № 223-Ф3, что позволяет экономить время и избегать ошибок[9].
Из последних нововведений в электронном документообороте в ЕИС важным представляется отметить Федеральное казначейство совместно с пилотными заказчиками и исполнителями завершило апробацию формирования и подписания документов о приемке в личных кабинетах. С 1 января 2020 г. данный функционал в полном объеме доступен и обязателен для всех поставщиков (подрядчиков, исполнителей), зарегистрированных в Едином реестре участников закупок.
Так, при подписании документов о приемке, автоматически формируется электронный акт - важнейший инструмент отслеживаемости исполнения контракта в рамках Федерального закона № 44-ФЗ. После составления электронного акта также происходит автоматическое формирование в Реестре контрактов ЕИС сведений об исполнении контракта на основании подписанного поставщиком (подрядчиком, исполнителем) и заказчиком документа о приемке[1].
Также необходимо акцентировать внимание на изменениях в структуре планирования закупочной деятельности. Так, с 2020 г. заказчики планируют закупки по новым правилам: основным и единственным документом остается только план-график, в который необходимо вносить все предстоящие закупки.
При этом изменились и принципы ведения планов-графиков, которые с 2020 г. подлежат формированию на три года и должны содержать вдвое меньше информации. Более того, план-график составляется исключительно в электронном виде и подписывается квалифицированной электронной подписью руководителя организации или другого уполномоченного лица. Заказчики муниципалитетов при этом формируют план-график через собственные информационные системы, хотя не лишены возможности делать это через ЕИС.
Как было упомянуто ранее, электронные закупки сегодня проводятся на специальных торговых площадках, функционал которых в области электронного документооборота определяется следующим образом:
- проведение торгов для государственных (муниципальных) закупок в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ;
- регистрация участника торгов на площадке;
- интеграция с «Официальным сайтом Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг»;
- представление заявок на участие в закупках;
- определение участников закупок;
- проведение государственных (муниципальных) закупок в электронной форме;
- подведение итогов проведения закупок;
- заключение контракта для государственных (муниципальных) закупок[10].
Учитывая все изложенные выше данные, можно говорить о том, что система электронного доку-
сз о
со £
гп Р сг
от А ш
ментооборота в новой практике закупок выполняет следующие важнейшие задачи:
1. Обеспечение прозрачности деятельности участников контрактной системы, а также эффективности управления закупочными процессами за счет автоматического контроля за ходом осуществления закупок (полный закупочный цикл).
2. Поддержка соответствия отечественной системы закупок международным стандартам качества.
3. Эффективное накопление, управление и доступ к информации и знаниям в сфере государственных (муниципальных) закупок, а также удешевление хранения документации в электронных архивах.
4. Протоколирование всех закупочных процессов, их оптимизация и автоматизация, налаживание механизмов выполнения.
5. Увеличение экономии бюджетных средств за счет значительного сокращения издержек на бумагу, картриджи, печатную технику и т.д. В целом, следует отметит, что электронный документооборот в новой практике закупочной деятельности позволяет сфере закупок отвечать требованиям современности, ускорять закупочные процессы и реализовывать их с большей эффективностью и в соответствии со всеми базовыми принципами контрактной системы России.
Поскольку всеобщая электронизация закупочной деятельности коснулась, в том числе, и закупок малого объема, осуществляемых согласно п. 4, п. 5 и п. 28 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ, то на данный момент они осуществляются в региональных электронных магазинах, основными целями создания которых стали:
- обеспечение прозрачности реализации малых закупок;
- формирование конкурентной среды поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
- минимизация нарушений со стороны заказчиков.
К настоящему времени, электронные магазины для осуществления малых закупок запущены уже в нескольких регионах Российской Федерации. Как правило, такие магазины не являются самостоятельным отдельным продуктом, а представляют собой составную часть региональной или муниципальной информационной системы в закупочной сфере, либо существуют продукты, которые обеспечивают интеграцию с такой системой.
В электронных магазинах можно проводить торги за товары широкого потребления (продукты питания, хозяйственные товары, канцелярия, компьютеры, оргтехника и т.д.), при этом форма заключения договора оставляется на выбор заказчика^].
= В случае отсутствия необходимых заказчику е объектов закупки в электронном магазине, а так-^ же в случае уклонения победителя торгов от под° писания договора заказчик вправе осуществить ав закупку вне электронного магазина. Кроме того,
в случае обнаружения вне электронного магазина более низкой цены на объект закупки, всегда можно обосновать ее проведение без использования электронного магазина, т.к. согласно ст. 34 Бюджетного кодекса, закупка должна быть экономной и эффективной[3].
Описанная система функционирования документов по закупкам в электронном виде в сфере закупок позволяет на практике реализовать возможности электронног гоо документооборота. При этом благодаря усиленным цифровым подписям и интеграции региональной системы с ЕИС все участники закупочного процесса в России имеют возможность обмениваться надлежащим образом заверенными документами, что облегчает работу не только заказчиков, но и поставщиков (подрядчиков, исполнителей), открывая более широкий доступ к государственным и муниципальным закупкам и стимулируя конкуренцию при их проведении.
Таким образом, увеличение темпов использования информационных технологий в области электронного документооборота в закупочной деятельности формирует условия совершенствования системы государственных и муниципальных закупок в России в целом, позволяя осуществлять реальный всесторонний контроль их проведения. Именно реализация на практике электронного документооборота представляет собой одно из главных условий эффективного использования бюджетных средств, способствуя поддержанию открытости и прозрачности закупочной системы страны в целом и каждого региона в частности.
Литература
1. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_144624/
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (30 ноября 1994 года № 51-ФЗ) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_5142/
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_ LAW_173022/
4. Федеральный закон «Об электронной подписи» от 06.04.2011 № 63-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_112701/
5. Благова И.В. Информационные технологии обеспечения нужд муниципальных закупок / И.В. Благова // Достижения современной науки и образования: сб. статей и тезисов докладов IV междунар. междисциплинарной конф. -2019. - С. 75.
6. Гладилина И.П. Компетентностный подход в развитии профессионализма заказчиков как основа повышения качества управления закупками в условиях цифровых изменений// Право и образование. - 2020. - № 12. - С. 63-68
7. Осипова К.Н. Закупки в электронной форме: плюсы и минусы электронных магазинов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// alventa.ru/content/zakupki-v-elektronnoy-forme-plyusy-i-minusy-elektronnyh-magazinov
8. Сидоренко А.В. Информационная система государственных закупок: опыт РО // Перспективы развития информационных технологий. -2019. - № 33. - С. 141.
9. Фортальнова Л.А. Единая информационная система как элемент электронного документооборота в системе государственных закупок // Государственное и муниципальное управление: актуальные вопросы и перспективы развития. - 2017. - С. 122.
10. Электронная площадка для государственных и муниципальных закупок в соответствии с законом № 44-ФЗ. Свидетельство о регистрации программы для ЭВМ RU2016612037, 17.02.2016. Заявка № 2015662963 от 25.12.2015 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https:// www.elibrary.ru/item.asp?id=39344008
11. Электронный документооборот [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://44fzrf.ru/ elektronnyiy-dokumentooborot/
IMPROVING THE INFORMATION SPACE OF THE PROCUREMENT SPHERE IN TERMS OF ELECTRONIC DOCUMENT FLOW AS A FACTOR IN INCREASING THE EFFICIENCY AND TRANSPARENCY OF PROCUREMENT ACTIVITIES
Degtev G.V., Sergeeva S.A., Abdalova T. Yu., Polyakov R.L.
Moscow City University of Management of the Moscow Government named after Yu.M. Luzhkov, Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation
An increase in the rate of use of information technologies in the field of electronic document management in procurement activities creates the conditions for improving the procurement system in Russia as a whole, allowing for real comprehensive control of their implementation. The implementation of electronic document management contributes to the transparency and openness of procurement, which is one of the main conditions for the effective use of budget funds. The electronic information space allows us to strive to achieve a complete withdrawal from paper media at every stage of the procurement process. Electronic document flow in today's
procurement practice makes it possible to assert that the procurement sector meets the requirements of the present, which in turn improves the quality of the organization of procurement processes, their implementation with greater efficiency and in accordance with all the basic principles of the contract system in Russia. Thanks to enhanced digital signatures and the integration of the regional system with the EIS, all participants in the procurement process in Russia have the opportunity to exchange properly certified documents, which facilitates the work of not only customers, but also suppliers (contractors, performers), opening wider access to state and municipal procurement and stimulating competition in their implementation.
Keywords: public procurement, electronic document management, transparency and openness of procurement, development of competition.
References
1. Federal Law "On the contractual system in the field of procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs" dated 05.04.2013 No. 44-FZ (latest edition) [Electronic resource]. - Access mode: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_144624/
2. The Civil Code of the Russian Federation (November 30, 1994 No. 51-FZ) [Electronic resource]. - Access mode: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/
3. The budgetary code of the Russian Federation of July 31, 1998 No. 145-FZ [Electronic resource]. - Access mode: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_173022/
4. Federal Law "On Electronic Signature" dated 06.04.2011 No. 63-FZ (last edition) [Electronic resource]. - Access mode: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_112701/
5. Blagova I.V. Information technologies to meet the needs of municipal purchases / I.V. Blagova // Achievements of modern science and education: collection of articles. articles and abstracts of the IV international. interdisciplinary conf. - 2019. - P. 75.
6. Gladilina I.P. Competence-based approach in the development of customers' professionalism as the basis for improving the quality of procurement management in the context of digital changes // Law and Education. - 2020. - No. 12. - p. 63-68
7. Osipova K.N. Electronic purchases: pluses and minuses of electronic stores [Electronic resource]. - Access mode: http://al-venta.ru/content/zakupki-v-elektronnoy-forme-plyusy-i-minusy-elektronnyh-magazinov
8. Sidorenko A.V. Information system of public procurement: the experience of RO // Prospects for the development of information technologies. - 2019. - No. 33. - P. 141.
9. Fortalnova L.A. Unified information system as an element of electronic document management in the public procurement system // State and municipal management: topical issues and development prospects. - 2017. - S. 122.
10. Electronic platform for state and municipal purchases in accordance with Law No. 44-FZ. Certificate of registration of the computer program RU2016612037, 17.02.2016. Application No. 2015662963 dated 25.12.2015 [Electronic resource]. - Access mode: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=39344008
11. Electronic document flow [Electronic resource]. - Access mode: https://44fzrf.ru/elektronnyiy-dokumentooborot/
