CC BY
61UDC 338.012
IMPROVING PUBLIC ADMINISTRATION IN THE TRANSPORT SECTOR
Vasila YARASHOVA, PhD in Economics Institute of Forecasting and Macroeconomic Research 30, Navoyi str., 100011, Tashkent, Uzbekistan Tel:. +998(91) 134-10-11 E-mail\ v.yarashova@polito.uz
Abstract. Improving the existing approaches to the principles of state regulation of the economy at the national and regional levels, taking into account the current state of the development of the transport complex, studying the experience of foreign countries in the field of state regulation of the transport system in order to determine the appropriateness of government intervention in the work of transport, identifying mechanisms to optimize development transport will contribute to the full development of the industry.
Keywords. Transport system, public administration, state regulation, budget financing of the transport sector, principles of strategic planning for transport development, international transport corridors, social norms and standards, deregulation of the transport sector.
UO'K 338.012
TRANSPORT SOHASIDA DAVLAT BOSHQARUVINI TAKOMILLASHTIRISH
Vasila YARASHOVA, i.f.n.,
Prognozlashtirish va makroiqtisodiy tadqiqotlar instituti 100011, O'zbekiston, Toshkent, Navoi shox ko'ch., 30 Tel.: +998(91) 134-10-11 E-mail. v.yarashova@polito.uz
Annotatsiya. Transport tizimini rivojlantirishning hozirgi holatini hisobga olgan holda, milliy va mintaqaviy miqyosida iqtisodiyotni davlat tomonidan tartibga solish prinsiplariga mavjud yondashuvlarni takomillashtirish, transport ishini davlat tomonidan tartibga solish soxasidagi xorijiy mamlakatlar tajribasini o'rganish, transport ishiga davlat aralashuvining maqsadga muvofiqligini aniqlash, transportni rivojlantirishni optimallashtirish mexanizmlarini aniqlash, soxaning to'liq rivojlanishiga hissa qo'shadi.
Kalit so'zlar. Transport tizimi, davlat boshqaruvi, davlat tomonidan tartibga solish, transport soxasini byudjet tomonidan moliyalashtirish, transportni strategik rivojlantirishni rejalashtirish tamoyillari, xalqaro transport yo'laklari, ijtimoiy norma va standartlar, transportn qayta tartibga solish.
УДК 338.012
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ТРАНСПОРТНОЙ СФЕРЕ
Васила ЯРАШОВА, к.э.н.
Институт прогнозирования и макроэкономических исследований 100011, Узбекистан, Ташкент, ул. Навои, 30 Тел.: +998(91) 134-10-11 E-mail: v.yarashova@polito.uz
Аннотация. Совершенствование существующих подходов к принципам государственного регулирования экономики на всех уровнях управления с учетом текущего состояния развития транспортного комплекса, изучение мирового опыта в сфере государственного регулирования деятельности транспортной системы с целью обозначения целесообразности вмешательства государства в работу транспорта, выявления механизмов, способствующих оптимизации развития транспорта, будут благоприятствовать полноценному развитию отрасли.
Ключевые слова. Транспортная система, государственное управление, бюджетное финансирование, стратегическоe планирована, международные транспортные коридоры, социальные нормы и нормативы, дерегулирование.
1. ВВЕДЕНИЕ
Переход на рыночную систему хозяйствования предполагает наличие механизмов саморегулирования, т.е. всем известная «невидимая рука рынка». Однако рыночные механизмы не всегда справляются с решением таких социально-экономических задач, как обеспечение обороны, поддержание общественного порядка, социальная защита, деятельность транспортного комплекса и др.
Только при создании сбалансированной системы мер государственного регулирования, в которой имеется комплект инструментов, специфический для различных отраслей хозяйства, возможно обеспечение устойчивого развития национальной экономики и надежной социальной защиты населения. В этой связи видится актуальным рассмотрение существующих подходов к принципам государственного регулирования экономики на всех уровнях управления с учетом текущего состояния развития транспортного комплекса, изучение мирового опыта в сфере государственного регулирования деятельности транспортной системы с целью обозначения целесообразности вмешательства государства в работу транспорта, выявления механизмов, способствующих оптимизации развития транспорта, будет благоприятствовать полноценному развитию отрасли.
2. АНАЛИЗ И ОЦЕНКА СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ ОТРАСЛИ 2.1. Аналитические матералы
За годы независимости в республике были проведены крупномасштабные структурные и институциональные преобразования на транспорте. Поэтапно реализуются государственные программы по разгосударствлению и приватизации объектов транспорта, продолжается последовательный переход от прямого административного управления к государственному регулированию субъектов рынка. К настоящему времени в основном создана правовая база транспортной деятельности в условиях рынка. Узбекистан является одним из участников международной интеграции и полноправным субъектом глобальных экономических процессов.
В настоящее время на долю транспорта приходится 8% ВВП страны, 17,6% основных фондов, 1,5% занятых в экономике, 30% оказываемых населению платных услуг [1]. За последние 17 лет среднегодовой прирост транспортных услуг составил для грузовых перевозок 2,1%, для пассажирских перевозок - 5%. При этом темпы роста транспортных услуг неодинаковы по видам транспорта. Личный автотранспорт сегодня принял на себя часть грузо- и пассажиропотока массового общественного транспорта не только с короткопробежных и пригородных линий, но и с дальних сообщений.
На рынке услуг пассажирского транспорта происходит непрерывное перераспределение пассажиропотоков между альтернативными видами транспорта, исходя из возможностей удовлетворения ими платежеспособного спроса различных слоев населения. Начавшееся ускорение темпов роста экономики и повышение уровня жизни в Узбекистане положительно сказались на объемах перевозок пассажиров. Пассажирооборот всех видов транспорта республики в 2019г. увеличился по сравнению с уровнем 2010г. на 84,2% (рис. 3.2). При этом выделяется существенный прирост объемов работы воздушного (89,6%) и автомобильного (85,9%) транспорта. Подвижность населения (среднее число пассажиро-км в год) за эти годы выросла с 2,9 до 4,2 тыс. пасс-км на жителя. Для сравнения отметим, что в 2012г. она (в тыс. пасс-км на 1чел) составляла: в США - 12,7, в Германии - 8,2, Японии - 4,2, в России - 4,2. Однако пандемия СОУГО-19 внесла свой негативный вклад, особенно по отраслям сферы услуг, в результате чего в 2020г. пассажирооборот снизился на 16,7%.
Рис. 1. Динамика пассажирооборота по видам транспорта за 2010 - 2020 годы, млрд. пасс-км.
В динамике объёмов грузооборота наблюдается не столь значительный рост. Так в 2019 г. грузооборот возрос всего на 20,1% против 2010г., при этом автомобильные перевозки возросли всего на 0,2%, железнодорожные - на 20,2%, трубопроводные - 34,8%. интенсивный рост их на автомобильном (78% к уровню 2010г.) и трубопроводном (43%) видах транспорта, а на воздушном - спад на 43% (рис.2). Медленный прирост грузооборота на железных дорогах (5,4%) связан с сокращением здесь средней дальности перевозки. [1]. На грузовом транспорте пандемия отразилась в меньшей степени, чем на пассажирском. Спад в 2020г. оказался 5,2% по сравнению с предыдущим годом.
Рис. 2. Динамика грузооборота по видам транспорта за 2010 - 2020 годы, млрд. тонна-км
За 2000 - 2019 годы эксплуатационная длина железнодорожных путей общего пользования увеличилась на 1564 км и на начало 2020г. составила 4735,1 км. Густота железных дорог и сети автодорог несколько выше, чем в России и Казахстане, но намного ниже, чем в развитых странах. (табл.1). Показатели обеспеченности стран транспортными путями сообщений отличаются в зависимости от плотности размещения путей сообщений, с одной стороны, и, с другой - от масштаба экономического и социального развития страны (В, в виде ВВП в III 1С. $млрд.) с учетом занимаемой им территории (8), населения (Ы). При рассмотрении показателей обеспеченности стран интегральной транспортной сетью (Ьин) по отношению к произведению можно увидеть несколько иную картину.
2.1. Системные проблемы и риски
В отрасли транспорта Узбекистане в целом и отдельных ее подотраслях сложился и остается открытым ряд нерешенных проблем:
> отсутствует необходимая координация и комплексность в управлении развитием и функционированием транспортной системы;
> транспортоёмкость ВВП (приведенные тонна-км, приходящиеся на единицу ВВП), хотя и сократилась за годы независимости более чем втрое, но она остаётся ещё высокой в сравнении с развитыми странами;
> недостаточное использование геополитического состояния и транзитного потенциала республики, что связано с отсутствием связи по кратчайшим направлениям железных дорог страны с железными дорогами Индии, Китая;
> состояние и темпы развития автомобильных дорог, особенно в сельской местности, не соответствуют установленным стандартам и темпам роста автомобилизации;
> доля железных дорог на рынке услуг транспорта явно недостаточна, особенно в освоении массовых грузо- и пассажиропотоков во внутренних сообщениях;
> доля однопутных железных дорог составляет 88 % от общей протяженности путей сообщения, что снижает маневренность и мобильность железнодорожных перевозок, особенно при перевозке дорогостоящих экспортных грузов;
> наличие разных стандартов железнодорожной колеи на трансграничных станциях приводит к большим финансовым, временным и другим потерям при международных перевозках;
> технологический уровень транспортных систем не обеспечивает в необходимой мере установленные технические регламенты и требования по их безопасной эксплуатации;
> меры по государственной поддержке отраслей транспорта сильно ослабли, а излишнее присутствие государства в деятельности предприятий транспорта существенно усилилось;
> существуют определенные различия по регионам в развитии транспортной сети;
> устойчиво сохраняются тенденции старения основных фондов во всех отраслях транспорта, не в полной мере используются производственные мощности действующих объектов, особенно транзитного потенциала страны;
> на транспорте не завершены институциональные и структурные преобразования, не сбалансированы ещё в должной степени механизмы государственного и рыночного регулирования.
Табл. 1
Показатели обеспеченности отдельных стран железнодорожной и автодорожной сетью по состоянию на 2019 г.1
Страны Территория, тыс.кв. км, Население, тыс. чел. (Я) ВВП в ППС, $ млрд (В) Усредненная величина (3^(№В) Протяженность транспортной сети, тыс. км Средняя густота транспортной сети, км
железных дорог (Ьэд) автодорог (Ьа) интегр. грансп.сети (ьин Ьжд+0,1Ьа) желез ных дорог (Ьжд/Б) автодорог (Ьа/Б) интегр. трансп. сети (Ьин/^ШБ)
Узбекистан 447,4 33581 235 15227,2 6,5 183,5 24850 14,53 410,15 1,63
Казахстан 2717,3 18777 487,9 29198,8 16,6 168,7 33470 6,11 62,08 1,15
Туркмения 488,1 6031 112,76 6923,9 3,6 55,6 9160 7,38 113,91 1,32
Киргизия 198,5 6524 33,9 3527,7 0,4 18,5 2250 2,02 93,20 0,64
Таджикистан 143,1 9538 31,5 3503,2 0,6 27,8 3380 4,19 194,27 0,96
Россия 17075,4 145934 3968,2 214638,2 86,6 1542,2 240820 5,07 90,32 1,12
Китай 9596,96 1439324 22526,6 677635,2 124 5012,5 625250 12,92 522,30 0,92
Индия 3287,59 1380004 9229,2 347248,7 67,4 5903,3 657730 20,50 1795,63 1,89
Иран 1648 83992 1491 59095,9 12,3 214 33700 7,46 129,85 0,57
Турция 780,58 84339 2350 53683,1 12 236,6 35660 15,37 303,11 0,66
Япония 377,835 126476 5231,1 62994,3 27,3 1280 155300 72,25 3387,72 2,47
Великобрит. 244,101 67886 3121,1 37258,0 17,7 397 57400 72,51 1626,38 1,54
Франция 547,03 65274 3097,1 47999,4 29,9 1090,2 138920 54,66 1992,94 2,89
Германия 357,022 83784 4473,8 51149,8 43,5 644,5 107950 121,84 1805,21 2,11
Италия 301,23 60462 2557,4 35979,9 24,2 487,7 72970 80,34 1619,03 2,03
Испания 504,782 46755 1924,7 35680,6 15,9 683,2 84220 31,50 1353,46 2,36
США 9372,61 331003 20575 399647,8 257,7 7150 972700 27,50 762,86 2,43
Все это уже сегодня сдерживает развитие экономики, создает серьезную угрозу замедления общеэкономического роста республики, ослабления ее позиции на мировом рынке.
2.3. Зарубежный опыт государственного управления на транспорте
В последние десятилетия XX века транспортная политика заняла ведущее место в ряду основных направлений социально ориентированной стратегии развитых стран, нацеленной на повышение эффективности национальной экономики, которая стала измеряться не традиционными количественными показателями, а качественными индикаторами, прежде всего уровнем качества жизни населения. При этом эффективность транспорта, как особой сферы экономики, в странах Запада измеряется не только повышением его собственных эксплуатационных или финансово-экономических показателей, но и выражается степенью участия в экономической и социальной жизни общества.
Поэтому все большее применение находят такие формы организации рыночных связей, как транспортно-логистические, а транспорт становится неотъемлемым участником логистического конвейера грузо- и пассажи-родвижения и работает на общий экономический и социальный эффект [3, 4, 5, 6, 7, 8, 9].
Доля транспорта в ВВП большинства стран колеблется в пределах 3-9%, а в численности занятых - 3-8%. Эти данные не включают индивидуальный и ведомственный транспорт, который ещё более увеличивает значение транспортных услуг в экономике, особенно в случае наличия значительного неформального сектора. Как правило, доля транспортных услуг в ВВП понижается по мере увеличения национального дохода. Наиболее высока она в странах Азии, затем - в Латинской Америке и Африке. Занятость на транспорте в 1980-е годы увеличилась в основном в странах мировой периферии [10].
С учетом опасности негативных последствий процесса автомобилизации, транспортная политика стран ЕС, США и других развитых стран стремится не к прямому ограничению этого процесса, а к его регулированию с целью снижения потерь от дорожно-транспортных происшествий (ДТП), профилактике необратимых экологических последствий автомобилизации и предотвращения пробок в самых загруженных сегментах автодорожных сетей. Эта политика реализуется в рамках концепции ЕС устойчивого развития транспорта, предусматривающей сбалансированное развитие различных видов транспорта, усиление роли общественного транспорта, внедрение некоторых ограничений движения индивидуального автотранспорта в крупных городах и на наиболее загруженных автомагистралях (платный проезд, ограничения времени движения, выделение приоритетных полос движения автобусов, проведение парковочной политики и т. д.).
1 Рассчитано автором на основе на основании данных https://ru.wikipedia.org > wiki > [2].
С одной стороны, очевидно, что государственное регулирование в транспортной системе необходимо, поскольку транспорт является стратегической сферой экономики. При этом учитываются следующие направления регулирования: контроль деятельности транспортных предприятий-монополистов (антимонопольное законодательство должно распространяться и на ГПТ); контроль и сдерживание роста транспортных тарифов; введение и контроль единых норм, стандартов и правил в области охраны окружающей среды, безопасности движения, условий труда на транспорте, а также единых технических стандартов. С другой стороны, чем выше уровень развития транспорта, тем очевиднее, что при ограниченности бюджетных ресурсов многие проекты могут финансироваться с привлечением частного капитала.
Таким образом, анализ зарубежного опыта показывает, что вне зависимости от выбранной модели, правительства, администрации всех городов мира пытаются проводить политику ограничения роста бюджетных субсидий и тарифов на перевозку. Однако выбор модели предопределяет средства достижения этой цели. Статистические данные показывают, что введение частной, основанной на рыночных условиях, поставки услуг транспорта может значительно снизить издержки, а значит, и субсидии.
3. УСИЛЕНИЕ РОЛИ ГОСУДАРСТВА В РЕГУЛИРОВАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТРАНСПОРТА
3.1. Принципы регулирования
Государственное регулирование транспортной деятельности и финансирование государством отдельных элементов транспортной системы и видов транспортной деятельности в условиях рынка остаются объективной необходимостью. В основу транспортной стратегии должен быть положен принцип разделения задач государственного регулирования отрасли и выполнения хозяйственных функций частными предпринимателями.
Государство сохраняет ответственность за безопасность транспортного процесса, состояние транспортной инфраструктуры и предоставление транспортных услуг в секторах, где еще рынок недостаточно развит. Оно исходит из принципа исключения излишнего вмешательства в управление перевозочной деятельностью, как в сфере транспортного предпринимательства, так и в отдельных вопросах регулирования транспорта. Государство, учитывая технико-экономические и экологические особенности эксплуатации каждого вида транспорта, а также конкурентные преимущества и слабые стороны их на рынке транспортных услуг, в стратегическом плане на макроуровне, рассматривает транспорт в целом как единый объект управления.
Единство транспортной системы в процессе управления данной сферой экономики предполагает ее развитие на единых принципах институционального регулирования всех видов транспорта, координацию развития всех видов транспортной инфраструктуры, сбалансированное распределение бюджетных ресурсов между различными видами транспорта, а также регулирование конкуренции между различными компаниями на рынке транспортных услуг. На единых подходах и принципах требуется согласование интересов и объединение усилий государства и бизнеса в сфере транспорта, координация обеспечения средствами транспорта национальной безопасности и обороноспособности страны, а также формирование на транспорте единого информационного пространства.
Экономической основой функционирования транспортной системы является принцип конкуренции независимых операторов-поставщиков транспортных услуг и услуг транспортной инфраструктуры. Государство должно прекратить свое участие на конкурентных рынках в качестве предпринимателя транспортных услуг. В части услуг транспортной инфраструктуры необходима коммерциализация ее использования, привлечение частных операторов к ее созданию и эксплуатации. В перспективе возможна поэтапная приватизация отдельных элементов транспортной инфраструктуры. В тех секторах, где приватизация не оправдана, следует поощрять использование различных форм государственно-частного партнерства.
3.2. Сферы ответственности государства
Сферами ответственности государства_в управлении транспортной системой страны являются:
> недопущение возникновения правовых и административных барьеров в процессах перевозок пассажиров и грузов, а также оказания сопутствующих им услуг;
> совершенствование институциональных механизмов регулирования транспортной деятельности;
> решение задач оборонного и мобилизационного характера;
> обеспечение технологической и экологической безопасности на транспорте, выработка и контроль выполнения стандартов безопасности транспортных процессов и норм воздействия транспорта на окружающую среду;
> поддержание в работоспособном состоянии опорной транспортной инфраструктуры;
> выработка и контроль соблюдения правил конкуренции и условий доступа к инфраструктуре;
> обеспечение минимальных стандартов транспортного обслуживания для всех слоев населения и регионов страны, целевая поддержка пользователей или операторов в тех случаях, когда рынок не может обеспечить их соблюдение;
> обеспечение соответствия в каждом регионе степени развития транспортной инфраструктуры уровню развития экономики;
> обеспечение интеграции транспортной инфраструктуры Узбекистана в мировую транспортную систему;
У проведение структурных реформ на транспорте, исходя из структуры созданного Минтранса с его структурными органами в регионах.
Государство стимулирует и поддерживает развитие конкуренции на рынке транспортных услуг, обеспечение доступности и полноты транспортных услуг для наименее обеспеченных слоев населения и для людей с ограниченными физическими возможностями, создание условий для инноваций на транспорте. Приоритетными направлениями транспортной политики являются реализация инвестиционных проектов, особо значимых для ликвидации отставания в развитии транспортной инфраструктуры и экспорта транспортных услуг, создание благоприятных условий для отечественных транспортных операторов на международных рынках транспортных услуг [11].
Государственное управление транспортом включает также и меры, учитывающие повышение доступности и безопасности перевозочной деятельности при диверсификации оказываемых транспортными компаниями услуг. Обеспечение доступности и расширение использования транспортных средств (автомобилей, речных и воздушных судов) для личных потребностей, нужд домохозяйств и широкого слоя различных потребителей-субъектов рынка предполагает наличие адекватных форм регулирования и контроля, направленных, прежде всего, на соблюдение стандартов безопасности и экологичности транспортного процесса в сфере некоммерческого использования транспортных средств.
3.3. Налоговая политика
В транспортном секторе должна учитывать особенности формирования и развития внешнего и внутреннего рынков товаров и транспортных услуг и обеспечивать для отечественных транспортных организаций, как минимум, равные конкурентные условия при работе на этих рынках, а также существенные различия в рентабельности различных видов транспортной деятельности и не создавать одним операторам неоправданных конкурентных преимуществ перед другими. Она должна обеспечивать необходимые условия для нормального воспроизводства объектов транспортной инфраструктуры, многие из них носят характер долгосрочной эксплуатации, с учетом их высокой водоёмкости и длительных периодов амортизации и стимулировать применение экономически наиболее эффективных, безопасных и экологически ориентированных транспортных технологий.
В перспективе в налоговой системе должен быть осуществлен переход к принципу "пользователь платит", в соответствии с которым стоимость транспортных услуг, включая налоговые платежи, приближается к полным экономическим издержкам, прежде всего, связанным с экологическим ущербом, наносимым транспортной деятельностью, и с использованием инфраструктуры.
3.4. Бюджетное финансирование
Бюджетное финансирование транспортного сектора должно, прежде всего, направляться на:
✓ обеспечение выполнения в транспортной сфере функций государственного управления, целевое субсидирование операторов на отдельных видах транспортной деятельности;
✓ гарантированное поддержание в работоспособном состоянии и воспроизводство объектов транспортной системы, находящихся в государственной собственности;
✓ стимулирующее или долевое финансирование важнейших проектов, связанных с ликвидацией отставания в развитии транспортной инфраструктуры, в том числе - в форме бюджетного обеспечения иностранных или коммерческих заимствований;
✓ гарантированное финансирование закрепленных в нормативных актах государственных обязательств, в том числе по финансированию выданных органами государственной власти социальных мандатов;
✓ компенсацию потерь доходов владельца инфраструктуры и перевозчика, возникших в результате государственного регулирования тарифов;
✓ выполнение мероприятий по поддержке мобилизационной готовности транспортных формирований.
Совершенствование бюджетной политики в отношении транспорта осуществляется в следующих
направлениях:
• при субсидировании отдельных видов деятельности - переход от покрытия убытков транспортных операторов к закупке транспортных услуг;
• расширение среднесрочного бюджетного планирования, отражающего стратегические направления развития транспорта;
• сокращение объема бюджетных средств, направляемых на прямое субсидирование - по мере структурного реформирования и повышения экономической эффективности субсидируемых видов деятельности;
• исключение бюджетного финансирования проектов при наличии конкурирующих частных проектов или потенциально конкурирующих между собой инвестиционных проектов;
• увеличение доли инициирующего или частичного бюджетного финансирования инвестиционных проектов с участием частного капитала;
• отказ от полномасштабного финансирования коммерчески окупаемых проектов, усиление целевого характера финансирования проектов по развитию транспортной инфраструктуры, реализация программно-целевого принципа при их планировании и исполнении бюджета по статьям расходов;
• исключение нецелевого использования финансовых средств транспортных организаций в сферах, не связанных непосредственно с транспортной деятельностью.
4. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ТРАНСПОРТА
Стратегической целью функционирования и развития транспортной системы страны является обеспечение посредством опережающего развития транспортной инфраструктуры ускоренного и стабильного развития национальной экономики, роста ее конкурентоспособности, повышения благосостояния людей и качества жизни в каждом регионе.
Основные задачи развития транспортной системы, направленные на реализацию указанной цели, непосредственно связаны с долгосрочными социально-экономическими и геополитическими приоритетами государства:
-I- создание в стране единой транспортной системы, ликвидация административных барьеров в процессе движения товаров и людей, устранение диспропорций в развитии транспортной системы, как условия формирования единого экономического пространства, ускорения доставки грузов и пассажиров, сокращения транспортоемкости экономики;
более полная реализация транзитного потенциала страны, повышение конкурентоспособности отечественных перевозчиков и развитие экспорта транспортных услуг на основе модернизации транспортной инфраструктуры, способствующее интеграции Узбекистана в мировую экономику и диверсификации внешней торговли;
повышение надежности и доступности услуг массового общественного пассажирского транспорта, как одного из факторов обеспечения качества жизни и социальной стабильности, развития межрегиональных связей и национального рынка труда;
-I- разработка и реализация системных мер (электрификация транспорта, переоборудование транспорта, использующих более совершенные энергоносители, с целью обеспечения его экономичности и экологичности и др.), направленных на ограничение экологических и других негативных последствий нарастающей автомобилизации, при максимально возможной реализации ее преимуществ и выгод;
обеспечение формирования и развития транспортной системы в соответствии с новыми требованиями к ней как к элементу национальной безопасности в связи с изменением геополитической ситуации и позиционирования Узбекистана в мировом сообществе;
Х- построение транспортной политики, нацеленной на ускоренное и устойчивое развитие экономики и улучшение условий и качества жизни с учетом возрастающих требований общества к экологии и сохранению природных ресурсов.
В утвержденных Кабинетом Министров национальных целях и задачах в области устойчивого развития на страны период до 2030 года в рамках Стратегии развития Республики Узбекистана на 2017-2021 годы ставятся, в частности, в Цели 11 «Обеспечение открытости, безопасности, жизнестойкости и экологической устойчивости городов и населенных пунктов» поставлена Задача 11.2: «к 2030 году обеспечить доступ к безопасным, недорогим, доступным и экологически устойчивым транспортным системам на основе повышения безопасности дорожного движения, в частности, расширения использования общественного транспорта, уделяя особое внимание нуждам социально уязвимых слоев населения [12].
Законодательство должно предусматривать возможность применения в регионах дифференцированных социальных, экологических и иных нормативов как в потреблении транспортных услуг, так и в уровнях развития транспорта. Состав модели стратегического планирования включает следующие подсистемы:
> экономический рост: основные показатели - стоимость перевозок (постепенное снижение), полнота транспортного обслуживания (последовательное повышение) и рентабельность транспортных отраслей (последовательное увеличение);
> социальное благополучие: основные показатели - густота транспортной сети (тенденция к повышению), ДТП на транспорте (тенденция к понижению) и повышение качества транспортного обслуживания (постепенное улучшение);
> охрана окружающей среды: основной показатель - доля транспорта в общем загрязнении окружающей среды (тенденция - всеобщее снижение);
> учет геополитических условий: основной показатель - использование выгод транзитного положения страны (существенный рост).
Совокупность вышеназванных показателей конечного потребления транспортных услуг составляют так называемые социальные нормы потребления услуг транспорта, рекомендуемые национаьными стандартами и другими нормативными актами Республики Узбекистан. Социальные нормы и нормативы определяют уровень реализации конституционных прав и гарантий граждан, регулируют социальную защиту клиентов и формирование отраслей социальной сферы. Эти нормативы предназначены для регулирующих органов управления в качестве социального ориентира как с целью повышения качества жизни, так и регулирования уровня транспортного обслуживания регионов.
Основными предпосылками установления социальных стандартов в системе транспорта является инфраструктурный характер, тесная связь его функционирования со всеми отраслями экономики и социальной сферы, непосредственное влияние нарушений нормальной работы транспорта на состояние сфер национальной экономики, на условия жизни в регионах, не только нынешнего, но и последующего поколения. При этом в принятой модели планирования развития транспорта должны учитываться такие индивидуальные особенности отдельных регионов, как обеспеченность потребностей в транспортных услугах, показатели безопасности
транспортного процесса, экологическая ситуация, загруженность транспортной инфраструктуры и т.д. Отдельные функции управления транспортом могут передаваться специализированным государственным учреждениям и унитарным предприятиям, некоммерческим организациям, создаваемым с участием операторов и пользователей транспортных услуг, специализированным структурам, а также другим саморегулируемым (ассоциациям, союзам и т.п.) организациям.
В работе использованы прогнозные данные Института прогнозирования и макроэкономических исследований при Министерстве экономического развития и сокращения бедности Республики Узбекистан по ВВП на душу населения и инвестициям в основной капитал, которые были использованы для построения прогноза грузооборота и пассажирооборота в республике по инерционному и умеренно-оптимистическому вариантам на период до 2035 года. На основе полученных прогнозных значений экзогенных параметров сделан прогноз грузооборота. На рис.3 представлена динамика развития грузооборота с 2000 по 2020 гг. и его прогнозное значение на перспективу, рассчитанное автором с помощью специализированного эконометрического пакета Eviews. По нашим расчетам объем грузооборота страны составит в 2035 г. 120 - 134 млрд ткм, а ожидаемый рост пассажирооборота за эти годы - 224 - 230 млрд пассажиро-км.
130 120110 10090 -80 -70 -60 -50 -40
Forecast: GRUZOOBF Actual: GRUZOOB Forecast sample: 2000 2030 Included observations: 21
Root Mean Squared Error 4.893205
Mean Absolute Error 3.864989
Mean Abs. Percent Error 5.878218 Theil Inequality Coefficient 0.036299
Bias Proportion 0.008683
Variance Proportion 0.067340
Covariance Proportion 0.923977
00 02 04 06
08 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 I GRUZOOBF -----± 2 S.E. |
2
Рис. 3. Фактические и прогнозные значения грузооборота-
Динамика основных макроэкономических показателей по каждому из рассматриваемых вариантов сценария социально-экономического развития страны определяет структуру и параметры экономического роста и развития грузовых и пассажирских перевозок по видам транспорта на перспективу (табл.2).
5. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНТЕРМОДАЛЬНЫХ КОРИДОРОВ И ЛОГИСТИЧЕСКИХ ЦЕНТРОВ
Для Узбекистана, который отделен от международных морских путей территориями двух и более государств, расходы на экспорт и импорт продукции становятся критически важным фактором конкурентоспособности. Устойчивое функционирование транспорта в пределах страны и примыкающих к ней сообщениях является гарантией единства экономического пространства, свободного перемещения населения и товарной продукции, улучшения жизнедеятельности и уровня жизни населения, обеспечения целостности и национальной безопасности, интеграции страны в мировое экономическое пространство.
Устойчивый рост экономики приводит к существенному росту товарооборота и, соответственно, грузовых потоков, как внутренних, так и международных, в том числе транзитных. Но в условиях низкого уровня развития транспортно-логистической инфраструктуры производительность и рентабельность работы транспортного комплекса страны, обычно, снижается.
Табл. 2
Показатели развития экономики Ед. изм. 2019 2020* предв данные Сценарные варианты развития
Инерционный Умеренно-оптимистический
2025 2030 2035 2025 2030 2035
Ежегодный прирост ВВП % 5,6 1,6 5,0 6,0 6,5 6,0 6,8 7,5
Доля в ВВП: - промышленности % 30,0 29 30 30 30 32 37 40
- сферы услуг % 35,5 34 34 34 35 35 35 36
в т.ч. сферы транспорта % 6,1 5,5 6,0 6,0 6,1 6,0 5,9 5,8
Инвестиции в сферы перевозки и хранения в ценах 2019г.) трлн. сум 11,3 8,4 35,5 110,1 330,3 36,2 11,6 405
Занятые в сферах перевозки и хранения тыс. чел 646,1 634 660 694 725 664 734 756
Пассажирооборот всех видов транспорта млрд. пасс-км 140,9 117,4 153 182 224 158 179 230
Транспортная подвижность в среднем 1 жителя поездки 182 150 183 203 230 182 230 255
пасс-км 4196 3462 4171 4539 5185 4308 4464 5182
30
2 Рассчитано автором с учетом влияния воздействия пандемии Covid-19
Показатели развития экономики Ед. изм. 2019 2020* предв данные Сценарные варианты развития
Инерционный Умеренно-оптимистический
2025 2030 2035 2025 2030 2035
Грузооборот всех видов транспорта, всего млрд. ткм 72,9 69,4 85 103 120 94 111 134
При использовании логистических подходов, как показывает зарубежный опыт, транспортные расходы уменьшаются на 7-20 %, расходы на погрузочно-разгрузочные работы и складское хранение материальных ресурсов и готовой продукции уменьшаются на 15-30 %, общие логистические издержки - на 12-35 %, а также ускоряется оборачиваемость материальных ресурсов на 20-40%, следовательно, уменьшаются запасы материальых ресурсов и готовой продукции на 50-200 % [10]. В мире наблюдается заметная тенденция совершенствования технологии грузовых перевозок, связанная с консолидацией грузовых потоков и увеличением объемов контейнерных перевозок по международным транспортным коридорам (МТК), которые предполагают создание единой глобальной транспортной сети XXI века, являющейся одной из основных задач евразийской транспортной политики. В странах Западной и Центральной Европы, где развитие транспортной инфраструктуры значительно опережает страны Восточной Азии, образование базовой сети транспортных коридоров уже в целом завершилось.
Исследования норвежских ученых показали, что с целью создания новой основы для оценки выгод от усовершенствования грузовых перевозок, экономическая модель количества заказов с неопределенным спросом на время выполнения заказа снабжена транспортными издержками и многообразными сопутствующими затратами. Проблема состоит в том, чтобы минимизировать общие затраты на логистику за счет выбора оптимального объёма грузопотока, размера транспортного средства с учетом ограничений на размер транспортного средства и годовой транспортной мощности [9].
Для принятия и переработки грузов, следующих во внешнем сообщении первостепенное значение, наряду с развитием транспортных коммуникаций с соответствующим обустройством, имеет создание в крупных транспортных узлах вдоль трассы МТК мультимодальных транспортно-логистических центров (МЛЦ), функциоирующих на основе передовых логистических технологий и обеспечивающих скоординированное взаимодействие всех видов транспорта и других участников транспортно-логистического процесса. В развитых странах формирование современных логистических кластеров рассматриватся как стратегические точки роста.
Объективные факторы, сдерживающие региональную торговлю (отсутствие доступа к международным морским коммуникациям, высокая доля транспортных затрат в цене товара, ограниченность готовой товарной номенклатуры с высокой добавленной стоимостью), заставляют страны Центральной Азии уделять огромное внимание развитию транспорта, инфраструктуры и логистики. В регионе активно разворачивается множество локальных свободных экономических и специальных индустриально-экономических зон. Они, несомненно, придадут существенный толчок региональному товарообороту, что повысит спрос и на транспортные услуги. На транспортно-логистическое обеспечение региона должно повлиять и развитие на местах систем логистического аутсорсинга, позволяющих расширить и улучшить спектр услуг (складирование, перегрузка, выполнение нестандартных заказов любой сложности и т.д.). При этом ускоряется процесс интеграции компаний, вовлеченных в цепь поставки, что актуально с учетом нынешних реалий и возможностей роста внешнеторговых связей региона.
В своем выступлении на 75-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 23 сентября 2020 г. Президент Узбекистана Ш.Мирзиёев отметил, что перед всеми государствами Центральной Азии стоит важная стратегическая задача - обеспечить глубокую интеграцию нашего региона в глобальные экономические, транспортные и транзитные коридоры. В связи с этим он предлагает создать под эгидой ООН Региональный центр развития транспортно-коммуникационной взаимосвязанности [13].
Основными элементами логистической инфраструктуры МТК являются мультимодальные логистические центры, функционирующие, на корпоративной основе, обеспечивающие скоординированное взаимодействие всех видов транспорта и других участников транспортно-логистического процесса. По оценке экспертов, в первой четверти XXI века в крупнейших транспортных узлах мира будет функционировать порядка 70 крупнейших МЛЦ, которые будут связаны между собой интермодальными транспортными коридорами с подключением к ним «региональных логистических систем, обеспечивающих через экспедиторов и перевозчиков выход к каждому грузоотправителю и грузополучателю. Такая схема организации доставки грузов обеспечит повышение эффективности транспортно-распределительного процесса более чем на 30-40%» [14].
В странах Центральной Азии имеется большой потенциал взаимовыгодной торговли, и соответственно и международных перевозок. В данном регионе ведутся крупные инвестиционные проекты по строительству объектов промышленности, энергетики, транспорта и дорог с целью дальнейшего наращивания его совокупной транзитной мощности. Участие в строительстве международных транзитных коридоров на направлениях Урумчи (КНР) - Ош (Киргизия) - Андижан, Хайратон - Кабул (Афганистан) - Пешавар (Пакистан), Мазари Шариф - Герат (Афганистан) и далее в Пакистан и Индию и через Иран и Турцию в страны Ближнего Востока и Европы, позволит в будущем значительно шире пользоваться транзитным потенциалом Узбекистана.
6. ДЕМОНОПОЛИЗАЦИЯ СФЕРЫ ТРАНСПОРТА - ВЕЛЕНИЕ ВРЕМЕНИ
Региональные особенности и различия в уровнях экономического и социального развития регионов предполагают дифференцированный подход к территориальному размещению опорной транспортной сети, формирование которой осуществляется исходя из особенностей (1) экстерриториальности ее размещения и (2) приоритетности обеспечения пропуска транзитного потока по кратчайшим путям с (3) обходом крупнейших транспортных узлов. Основой пространственной модели развития транспортной инфраструктуры Узбекистана являются национальные участки МТК. В дальнейшем с развитием и углублением рыночных отношений в стране участие государства на рынке транспортных услуг как оператора должно заменяться поэтапной приватизацией инфраструктуры с облечением владельцев ее конкретными обязательствами перед государством. Определенные коммуникации и объекты инфраструктуры могут закрепляться в государственной собственности, что обусловливается, прежде всего, стратегической значимостью соответствующих объектов, обеспечивающих безопасное и экологически устойчивое функционирование транспортной системы. При этом пограничные переходы являются составной частью опорной транспортной сети. Объекты и коммуникации транспорта могут относиться к инфраструктуре всех форм собственности. По мере углубления рыночных отношений в стране усиливается роль государства по демонополизации, прежде всего, ранее считавшихся сугубо естественных монопольных секторов экономики - железных дорог и авиатранспорта. Порядок и условия предоставления пользователям услуг транспортной инфраструктуры, а также общие требования к операторам инфраструктуры общего пользования устанавливаются действующим законодательством и контролируются государством.
В последнее время в Узбекистане начата работа по формированию частных и акционерных авиакомпаний и аэропортов. Оживилась в значительной мере работа и по формированию на железных дорогах международных логистических центров в Ташкенте, Чиназе, Термезе и ряде других регионов с негосударственной формой собственности.
Для устойчивого функционирования транспортного сектора необходимы, прежде всего, совершенствование антимонопольного регулирования и поэтапный переход от ценового регулирования к рынку свободных цен в рыночном секторе рынка. Это особенно важно для железнодорожного транспорта, где утвердилось мнение о якобы абсолютно устойчивом естественно монопольном положении отрасли. Вместе с тем в мировой практике, напр., в США, известно, что почти все железные дороги являются частными, количество их более 560, из них вертикально интегрированные - 7, частных региональных компаний - 33 и частных локальных компаний - более 500. Лишь одна унитарная государственная компания «АМТРАК», оказывает услуги дальнего пассажирского сообщения [15].
Президент Узбекистана Ш. Мирзиёев в своём обращении Олий Мажлису 25 января 2020 года указал: «В железнодорожной сфере нужно разграничить перевозку пассажиров и грузов, эксплуатацию и обслуживание, то есть выделить естественно-монопольную часть и отдельно развивать те направления, куда можно будет привлечь частный сектор» [16].
Государственные унитарные предприятия, конкурирующие с частными операторами на рынке транспортных услуг, последовательно должны быть приватизированы. При этом государство сохраняет ответственность за безопасность транспортного процесса, состояние транспортной инфраструктуры и предоставление транспортных услуг в секторах, где еще рынок недостаточно развит. Оно исходит из принципа исключения излишнего вмешательства в управление перевозочной деятельностью, как в сфере транспортного предпринимательства, так и в отдельных вопросах регулирования сферы. Постепенное дерегулирование сферы транспорта считается одним из важных путей ее демонополизации. Признавая всю инфраструктуру железных дорог сферой естественной монополии, необходимо признать и актуальность усиления конкурентных позиций железнодорожной компании, как на внутреннем, так и на внешнем рынках транспортных услуг.
С этой целью нами выдвинут тезис о необходимости проведения поэтапной реструктуризации железных дорог. На первом этапе реформ (2021-2023 годы) необходимо осуществить разделение функций государственного управления и организации хозяйственной деятельности с одновременным выделением из монопольной структуры конкурентных видов деятельности. Участие государства в акционерных обществах оправданно только в отношении тех транспортных компаний, которые определяют устойчивость целых сегментов национального рынка транспортных услуг. На втором этапе (2024-2026) должны быть отработаны управленческие аспекты деятельности железных дорог и взаимоотношений вновь образованных субъектов рынка с пользователями услуг и другими транспортными операторами. На третьем этапе (2026-2030) может начаться решение задач разделения инфраструктуры железных дорог на ремонтный и эксплуатационный комплексы.
Наряду с этим необходима реструктуризация железных дорог с выделением в дальнейшем из сферы их деятельности непрофильных объектов, прежде всего, социально-бытового (напр., отраслевые колледжи) и другого назначения (кроме специализированных), а также сократить нецелевое использование собственных средств компании для снижения непроизводственных издержек, тем самым, повысить инвестиционную привлекательность отрасли, обеспечить гибкость тарифного регулирования и прозрачность деятельности железных дорог. Низкая доходность от основной деятельности компании, в частности от транзитных перевозок, требуют модернизации и совершенствования всей системы управления железными дорогами. Инвестиции в инфраструктуру отрасли являются довольно крупными и с длительным сроком окупаемости, что делает их не привлекательными для инвесторов. Основополагающими задачами по демонополизации сферы железных дорог, формированию здесь рыночно-конкурентной среды и привлечению частных инвестиций в данную сферу является обеспечение гарантированного законодательством недискриминационного доступа к железнодороной инфраструктуре независимых грузовых компаний-операторов и пользователей подвижного
состава при соблюдении ими установленных требований к обеспечению безопасности движения, для чего требуется пересмотреть и принять в установленном порядке необходимую нормативно-правовую базу по регулированию перевозок.
Более тесная и устойчивая связь экономических субъектов страны с поставщиками ресурсов и с конечными потребителями их продукции способствует расширению и углублению региональной интеграции, снижает торговые издержки и увеличивает объемы сбыта, содействуя, тем самым, экономическому росту, социальной интеграции и развитию. В то же время отставание в развитии инфраструктуры вызывает рост транспортных затрат и увеличивают сроки поставки. Это, наряду с географической удаленностью, указывает на способность или неспособность страны участвовать в мировой экономике. Наращивание в стране объёмов инвестиций на развитие транспортной инфраструктуры укрепят транспортно-экономические связи ее с другими регионами мира. В то же время с увеличением транзитных потоков в значительной мере возрастут требования к организации транспортной логистики, уровень и качество ее в стране серьёзно отстают от большинства стран с высокоразвитой логистикой.
7. ВЫВОДЫ
В целом для реализации комплексных мер по эффективному взаимодействию государства и частного сектора, а также эффективного государственного регулирования, необходимо:
1. Последовательно осуществить разделение функций государственного управления и организации хозяйственной деятельности с одновременным выделением из монопольной структуры конкурентных видов деятельности;
2. Приватизировать государственные унитарные предприятия, конкурирующие с частными операторами на рынке транспортных услуг, сохранив при этом ответственность государства за безопасность транспортного процесса и состояние транспортной инфраструктуры, исключая излишнего вмешательства его в управление перевозочной деятельностью, как в сфере транспортного бизнеса, так и в вопросах регулирования транспорта.
3. Отработать управленческие аспекты деятельности железных дорог и взаимоотношений вновь образованных субъектов рынка с пользователями услуг и другими транспортными операторами; решить задачи разделения инфраструктуры железных дорог на ремонтный и эксплуатационный комплексы.
4. Утвердить разработанный Проект Стратегии развития транспортной системы Республики Узбекистан на период до 2035 года, разработка которой предусмотрена в Указе Президента РУз от 1 февраля 2019 г. № УП-5647, в которой на первом этапе предусматривается формирование соответствующей Программы действий (Дорожной карты) и принятие ее на уровне Правительства Узбекистана, которая станет основой для подготовки норматиных правовых актов, разработки и корректировки государственных и отраслевых программ, а также проведения отдельных мероприятий, направленных на реализацию положений Стратегии.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Полноценное использование зарубежного инструментария государственного регулирования транспортного сектора Узбекистана ограничивается, по нашему мнению, недостаточным развитием институтов государственного управления на уровне регионов, не до конца сложившейся единой транспортной системой страны, а также существенным разрывом между планируемыми результатами развития отрасли и реально достижимыми в текущих политических и экономических условиях показателями.
9. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Транспорт и связь. Государственный комитет Республики Узбекистан по статистике. 2019.
2. https://ru.wikipedia.org > wiki >
3. Персианов В.А., Федоров Л.С., Варнавский В.Г. Концессионный механизм управления на транспорте: Учеб. пособие - Москва: 2003 [In Russian: Persianov, V.A., Fedorov, L.S., Varnavsky, V.G. (2003) Concession control mechanism in transport: Textbook. Allowance].
4. Kristofer Odolinski, Phill Wheat. Dynamics in rail infrastructure provision: Maintenance and renewal costs. Economics of Transportation. №14, 2018, с.21-30
5. AAR. Railroad Facts. Washington, DC: Policy and Economics Department Association of American Railroads, 2015.
6. Lakshmanan T., Andersen W. (2002) Transportation Infrastructure, Freight Services Sector and Economic Growth. Center for Transportation Studies. Boston University.
7. Randall Eberts. Understanding the Impact of Transportation on Economic Development. Transportation in the New Millennium. Washington: Transportation Research Board, 2000.
8. Odolinski K. 2019. Contract design and performance ofrailway maintenance: Effects ofincentive intensity and performance incentive schemes. Economics of Transportation. 18, pp. 50-59.
9. Harald Minken, Bj0rn Gjerde Johansen. A logistics cost function with explicit transport costs. Economics of Transportation. Volume 19, 2019, Pages 1-13.
10. Сергеев В.И. Логистика в бизнесе: Учебник. - Москва: ИНФРА-М, 2001 [In Russian: Sergeev, V.I. (2001) Logistics in Business: A Textbook].
11. Ульджабаев К. У. Концептуальные подходы и методологические принципы разработки транспортной стратегии страны. Илм-фан ва инновацион ривожланиш, 2018, № 2, с.24-43 [In Russian: Uldzhabayev K.U.
(2018) Conceptual approaches and methodological principles of development of the transport strategy of the country].
12. Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан «О мерах по реализации национальных целей и задач в области устойчивого развития на период до 2030 года» №841 от 20.10.2018 г.
13. Ш.Мирзиёев: Выступление на 75-й Сессии ГА ООН. 23 сентября 2020 года.
14. Резер С.М., Прокофьева Т.А., Гончаренко С.С. Международные транспортные коридоры: Проблемы формирования и развития. - Москва: ВМНИТИ РАН. 2010. - 432 с [In Russian: Rezer S.M., Prokofieva T.A., Goncharenko S.S. (2010) International Transport Corridors: Problems of Formation and Development].
15. Хусаинов Ф. Как политика определила экономику железных дорог в США. Available at: https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2018/08/01/777075-politika-opredelila-ekonomiku [In Russian: Khusainov F. How Politics Determined the Economy of Railways in the United States]
16. Послание Президента Республики Узбекистан Шавката Мирзиёева Олий Мажлису. 25.01.2020г.
