CC BY
32
Бухгалтер и закон
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ В СИСТЕМЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО
ХОЗЯЙСТВА*
Л. И. ПРОНИНА, доктор экономических наук, государственный советник Российской Федерации 2-го класса
Наиболее острыми являются многочисленные правовые и финансовые злоупотребления со стороны привлекаемых к управлению недвижимостью организаций, а также отсутствие ответственности управляющих компаний (УК) и товариществ собственников жилья (ТСЖ) перед гражданами. Отмечаются злоупотребления правом распоряжения денежными средствами жителей со стороны УК и ТСЖ. Общий ущерб, по оценкам экспертов, составляет около 65 млрд руб. в год. Бытует одновременное выставление квитанций за жилищно-коммунальные услуги разными компаниями (две, три квитанции — ущерб жителям, по экспертным оценками, 7,5 млрд руб.). Нередки случаи направления жителям квитанций от компаний однодневок, ущерб от которых оценивается примерно в 1 млрд руб. в год.
Среди правового блока проблем можно выделить возможность доступа любого лица к обслуживанию многоквартирного дома ввиду отсутствия регулирования вида деятельности по исполнению регламента безопасности дома. Этому способствует и правовая неурегулированность вопросов такого важнейшего этапа жизненного цикла здания и сооружения, как их эксплуатация. Градостроительный кодекс РФ (ГК РФ) регулирует только изыскание, проектирование, строительство (создание), капремонт и утилизацию (снос).
* Окончание. Начало см. в журнале «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях» №4(268) — 2011.
Общие принципы регулирования эксплуатации здания и сооружения содержатся только в Федеральном законе от 30.12.2009 № 384-ФЭ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», но при этом отсутствуют определения видов безопасности за исключением механической безопасности. Как частный случай регулирования управления и эксплуатации многоквартирного дома можно рассматривать некоторые положения Жилищного кодекса РФ (ЖК РФ). Но отсутствует определенность в категорировании опасных объектов с жилыми помещениями.
Следует также отметить, что между Техрегла-ментом по безопасности зданий, ГК РФ и ЖК РФ нет единства в определениях понятий: «капитальный ремонт», «текущий ремонт», «управление», «эксплуатация», «жизненный цикл здания и сооружения» и т. д.
В соответствии с действующим законодательством РФ (ст. 210 ГК РФ, ст. 158 ЖК РФ) бремя содержания общего имущества многоквартирного дома возлагается на собственников помещений. Однако современное законодательство не дает реальных механизмов урегулирования конфликтов между собственниками, нет механизмов распределения ответственности между ними.
Резюмируя проблематику, связанную с бременем содержания общего имущества, можно выделить следующие существенные проблемы:
— отсутствует необходимая определенность ответственности собственников зданий и сооружений за обеспечение исполнения технических регламентов безопасности;
— собственник (объединения собственников) в большинстве случаев неспособен своими силами обеспечить профессиональное управление и безопасную эксплуатацию здания и сооружения;
— законодательство не стимулирует собственника передать управление объектом жилой недвижимости, в целях обеспечения регламентов безопасности, профессиональному управляющему.
Поскольку не определены правовые основы ответственности ТСЖ за исполнение регламентов безопасности домов, практика применения действующего законодательства приводит к созданию так называемых кустовых ТСЖ (100 и более многоквартирных домов в одном ТСЖ), которые по сути своей являются уже не ТСЖ, а управляющими организациями. При этом ТСЖ и иные объединения собственников помещений являются, скорее, не одной из форм управления многоквартирными домами (как это указывается в ст. 161 ЖК РФ), а формой консолидации волеизъявления собственников по поводу управления и обеспечения реализации принятых собственником решений.
Следует отметить, что даже объединение собственников жилья (ТСЖ, ЖК, ЖСК) неспособно нести материальную ответственность за ненадлежащее обеспечение безопасности зданий и сооружений. Это связанно с тем, что законодательство не определяет зон ответственности, не введено обязательное страхование такой ответственности.
В результате наличия технической безграмотности специалистов подобных УК и ТСЖ происходит неэффективное потребление энергоресурсов (ущерб — 85 млрд руб. в год), завышена стоимость работ, повышается аварийность многоквартирных домов и т. п. Такое положение в определенной мере является следствием того, что хотя УК является ключевым субъектом не только в сфере ЖКХ, но и в управлении недвижимостью в целом, ни законодатели, ни чиновники государственных органов исполнительной власти пока не учитывают этого при составлении рабочихдокументов и программ.
Выходом из сложившейся ситуации может стать создание в сфере ЖКХ взаимодополняющей двухуровневой системы саморегулируемых организаций: с одной стороны — УК, а с другой — ТСЖ, способной обеспечить ответственное регулирование этой сферы экономической деятельности со стороны профессионального сообщества менеджеров.
Очевидно, что законодательное обеспечение перехода к эффективному сочетанию государс-
твенного регулирования экономики с саморегулированием субъектов экономической деятельности в жилищно-коммунальной отрасли является назревшей объективной необходимостью.
Должна быть определена и модель эффективного сочетания государственного регулирования экономики с саморегулированием субъектов экономической деятельности, а также установлены критерии, которым должен соответствовать участник рынка жилищно-коммунальных услуг, чтобы сделать этот рынок прозрачным и понятным для потребителей, очистить его от ненадлежащих и недобросовестных участников.
Необходимость введения саморегулирования объясняется следующими причинами. В процессе управления жилыми домами участвуют несколько субъектов. Прежде всего это жильцы и их объединения (ТСЖ, ЖК, ЖСК). Второй субъект — это управляющие компании, которые призваны профессионально осуществлять управление. Далее, это поставщики услуг. Четвертый субъект — это органы местного самоуправления. И, наконец, органы государственной власти. Очевидно, что спектр участников этого процесса весьма широк. И сегодня во многом эти элементы взаимодействуют между собой весьма неэффективно.
Задача государства — отрегулировать процесс взаимодействия всех участников рынка услуг в сфере управления недвижимостью, установив при этом баланс интересов потребителей и исполнителей жилищно-коммунальных услуг, защитив жильцов от недобросовестных УК и УК от недобросовестных жильцов, а также интересы добросовестных УК, которые выполняют свои обязательства, от недобросовестных, демпингующих компаний. При этом на первом месте должна стоять задача разработки стандартов оказания услуг в ЖКХ, а также механизма компенсации ущерба, причиненного действиями или бездействием УК.
В настоящее время можно констатировать развитие института саморегулирования в сфере управления недвижимостью, включая жилую недвижимость. В феврале 2010 г. было зарегистрировано Национальное объединение саморегулируемых организаций управляющих недвижимостью. Членами этого объединения являются 26 саморегулируемых организаций, управляющих недвижимостью, которые объединяют более 700 УК, представляющих 42 субъекта РФ (более 70 тыс. многоквартирных домов и более 200 млн м2 жилья). В последнее время создано более 40 саморегулируемых организаций.
Национальному объединению саморегулируемых организаций управляющих недвижимостью было бы целесообразно в числе своих приоритетных
задач на текущий период выделить следующие:
— способствовать отражению профессиональных требований в разрабатываемых профильными федеральными органами исполнительной власти единых стандартах качества коммунальных услуг и унификации правил их предоставления;
— продолжить разработку и принятие стандартов деятельности организаций, управляющих недвижимостью;
— ускорить разработку проекта типовых договоров с поставщиками коммунальных ресурсов, чтобы обеспечить права их потребителя, беззащитного от произвола естественных монополистов;
— продолжить работу по обеспечению представительства членов саморегулируемых организаций в работе комиссий по отбору многоквартирных домов в программу капитального ремонта и комиссий по отбору подрядчиков по проведению их капитального ремонта, в консультационных, совещательных и координационных органах на федеральном и региональном уровнях, в органах законодательной власти регионов и местного самоуправления;
— проводить обобщение и анализ информации о деятельности членов Национального объединения саморегулируемых организаций управляющих недвижимостью и отдельных участников рынка, вырабатывать предложения по совершенствованию деятельности управляющих недвижимостью;
— организовать системное взаимодействие с потребителями услуг в процессе управления недвижимостью членами саморегулируемых организаций;
— совместно с Высшей школой приватизации и предпринимательства и Российской жилищной федерацией подготовить образовательную программу «Директор управляющей компании» и программу обучения руководителей жилищных объединений собственников.
Первый опыт функционирования саморегулируемых организаций в сфере банкротства, оценочной деятельности, действующих в соответствии с Федеральным законом от 01.12.2007 № 315-ФЭ «О саморегулируемых организациях» (далее — Закон № 315-ФЭ) свидетельствует, что на основе развития в России саморегулирования возможно обеспечить эффективное использование творческого и профессионального потенциала лиц, осуществляющих предпринимательскую или профессиональную деятельность.
Это позволит в короткие сроки выработать правила и стандарты деятельности профессиональных сообществ, в том числе в области жилищно-коммунальных услуг, создать более эффективные
механизмы контроля за соблюдением таких правил и стандартов, повысить ответственность субъектов саморегулирования, усилить их заинтересованность в конечных результатах деятельности, создать механизмы выявления недобросовестных, неквалифицированных участников в целях удаления их с рынков, повысить прозрачность хозяйственного оборота в РФ и способствовать уменьшению числа правонарушений в сфере предпринимательства.
Кроме того, дальнейшее развитие системы саморегулирования позволит более эффективно использовать механизмы государственного управления, освобождая органы государственной власти от необходимости осуществления функций всеобъемлющего контроля, что будет способствовать существенному уменьшению численности специалистов, занятых в надзорных органах государственного аппарата, а также снижению коррупционной нагрузки на бизнес.
Вместе с тем, по мнению автора, нельзя однозначно отнестись к инициативе Правительства РФ по внесению изменений в ЖК РФ, наделяющих регионы полномочиями по установлению нормативов потребления коммунальных услуг. Практика показывает, что на муниципальном уровне нормативы потребления коммунальных услуг зачастую определяются произвольно, решения различны в подходах при сходных условиях.
Реализация подобного предложения, по мнению автора, не только не позволит учесть особенности организации предоставления коммунальных услуг в различных муниципальных образованиях, но и нарушит принцип самостоятельности бюджетов, втом числе местных, так как лишит их возможности самостоятельного установления расходных обязательств по решению таких вопросов местного значения, как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, а также организации в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений (ст. 14 и 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»),
С другой стороны, можно согласиться с недавно реализованным предложением по закреплению за органами исполнительной власти субъектов РФ полномочий по регулированию тарифов на услуги ЖКХ с возможностью делегирования этих полномочий только уполномоченным органам местного самоуправления тех муниципальных образований, которые могут их качественно исполнять.
По мнению автора, следует рекомендовать Российской жилищной федерации:
— более активно содействовать формированию института ответственного собственника жилья через создание системы ассоциаций специализированных объединений ТСЖ в субъектах РФ как механизма цивилизованной и законной защиты интересов собственников жилья и более эффективного и согласованного реформирования системы ЖКХ снизу;
— содействовать организации взаимодействия этих ассоциаций с объединениями саморегулируемых организаций и органами местного самоуправления путем заключения соглашений;
— содействовать разработке единых правил и требований со стороны собственников жилья к профессиональной деятельности управляющих компаний, примерного договора управления многоквартирным домом с учетом особенностей условий деятельности в регионах, оказывать всемерную помощь в реализации проекта «Управдом», привлекая специалистов для работы в регионах и в комиссии по работе с собственниками жилья;
— продолжить обобщение предложений по выстраиванию системы большей определенности собственников помещений в обеспечении безопасности зданий и сооружений. При этом необходимо учитывать, что собственникам (объединениям собственников) во многих случаях нецелесообразно своими силами обеспечивать профессиональное управление и эксплуатацию здания, сооружения и нести материальную ответственность за ненадлежащее обеспечение безопасности зданий и сооружений.
В целях решения этих проблем Минрегионом России подготовлен законопроект «О регулировании деятельности по управлению многоквартирными домами, а также об обеспечении прав собственников помещений в многоквартирном доме».
Его основные положения направлены на:
— создание института саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами;
— обеспечение безопасной эксплуатации;
— создание системы отраслевых стандартов качества для УК;
— создание системы профессиональной ответственности УК, в том числе имущественной (обеспечение страхования ответственности управляющих компаний — членов саморегулируемых организаций);
— создание системы контроля за деятельностью УК и саморегулируемых организаций в этой сфере;
— создание возможности для потребителей услуг выбора УК, исходя из показателей эффективности деятельности различных саморегулируемых организаций.
Вместе с тем в законопроекте отсутствует механизм формирования компенсационного фонда
саморегулируемых организаций. По мнению специалистов Минрегиона России, одновременное страхование гражданской ответственности и наличие компенсационного фонда саморегулируемых организаций создадут условия, при которых индивидуальные предприниматели и малые предприятия не смогут управлять многоквартирными домами.
По приблизительным подсчетам страховых компаний, обеспечение страхования ответственности управляющих компаний — членов саморегулируемых организаций составит около 1,5 руб. за 1 м2 для собственника жилья в год.
Следует также отметить, что саморегулирование несколько ограничит предпринимательскую свободу, в частности, возникнут некоторые бюрократические проблемы для организаций, которые будут входить или выходить из саморегулируемых организаций. Вместе с тем самая сложная проблема — это создание компенсационного фонда саморегулируемых организаций. По подсчетам Минрегиона России, создание фонда, который позволит организациям отвечать по своим обязательствам, в том числе по долгам коллег, которых они приняли в саморегулируемые организации, может привести к значительному увеличению стоимости жилищных услуг.
Проблема расширения сферы деятельности саморегулируемых организаций в сфере ЖКХ решается и посредством принятия Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее — Закон № 190-ФЗ) и Федерального закона от27.07.2010 № 191-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О теплоснабжении» (далее — Федеральный закон № 191-ФЗ).
Так, Законом № 190-ФЗ введен институт саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения. Данные саморегулируемые организации наделяются, в частности, функцией по выдаче теплоснабжающим и теплосетевым организациям свидетельств о допуске к работам, которые обеспечивают работоспособность систем теплоснабжения.
Наряду с этим Законом № 191-ФЗ снимается дублирование функций саморегулируемых организаций и органов государственной власти. Это обеспечивается путем внесения изменений в ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Кроме того, для теплоснабжающих и тепло-сетевых организаций устанавливается необходимость членства в саморегулируемых организациях, создание которых предусмотрено Законом № 315-Ф3. Теплоснабжающие и теплосетевые
организации должны получать свидетельство о допуске к работам по эксплуатации систем теплоснабжения, а также на связанные с ней работы по проектированию, строительству и ремонту тепловых сетей протяженностью на участках не более 100 м, которые обеспечивают работоспособность систем теплоснабжения.
Напомним, что Закон № 191-ФЗ в части саморегулирования вступил в силу с 01.01.2011, что обусловлено определенными сложностями при создании названных организаций в сфере теплоснабжения. С этой даты для теплоснабжающих и теплосете-вых организаций введено обязательное членство в саморегулируемых организациях, и прекращено лицензирование деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, на которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением более 0,07 МПА или при температуре нагрева воды более 115 °С.
Следует остановиться и на других вопросах, которые регулируются Законом № 190-ФЗ. Необходимость разработки и принятия Закона «О теплоснабжении» признана Правительством РФ еще в 2003 г. при принятии пакета законов в сфере электроэнергетики.
Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-Ф3 «Об электроэнергетике» установил правовые основы экономических отношений потребителей электрической и тепловой энергии, в том числе при производстве электроэнергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии. Закон № 190-ФЗ является логическим продолжением развития отношений в сфере теплоснабжения, заложенных Законом № 35-Ф3.
Согласно статистическим данным производство тепла в России характеризуется следующими показателями:
— централизованные источники производят 71,5 % тепла , из них тепловые электростанции — 29,3%, мощные (более 20 Гкал/ч) котельные — 53,9 %, прочие источники — 16,8 %;
— децентрализованные источники производят 28,5 % тепла, из них котельные (менее 20 Гкал/ч) — 38,2 %, автономные теплоисточники — 61,8 %.
Закон № 190-ФЗ определяет общие принципы организации экономических отношений и основы государственной политики в теплоснабжении, в том числе систему организации инновационной и инвестиционной политики государства в сфере теплоснабжения, систему мониторинга теплового хозяйства.
В соответствии с требованиями ст. 71—73 Конституции РФ основные полномочия органов власти распределяются следующим образом.
К полномочиям Правительства РФ в сфере теплоснабжения относятся:
— разработка и реализация государственной политики в сфере теплоснабжения, являющейся частью энергетической стратегии РФ;
— утверждение правил организации теплоснабжения;
— установление стандартов раскрытия информации;
— утверждение основ ценообразования и правил регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;
— установление порядка рассмотрения разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов РФ;
— иные полномочия, установленные настоящим федеральным законом (законопроектом) и иными федеральными законами.
К полномочиям федеральных органов исполнительной власти относятся:
— контроль за соблюдением требований законодательства РФ в сфере теплоснабжения;
— утверждение правил коммерческого учета тепловой энергии и теплоносителя;
— утверждение требований к содержанию и порядку разработки схемы теплоснабжения;
— реализация полномочий в области регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;
— утверждение правил оценки готовности к отопительному периоду;
— антимонопольное регулирование и контроль в сфере теплоснабжения;
— ведение государственного реестра и осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения.
К полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ относятся:
— реализация полномочий в области регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;
— осуществление контроля за исполнением органами местного самоуправления законодательства РФ о теплоснабжении.
К полномочиям органов местного самоуправления относятся:
— обеспечение надежного теплоснабжения потребителей на территории муниципального образования;
— разработка, утверждение и актуализация схемы теплоснабжения;
— реализация полномочий в области регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;
— выполнение требований и контроль за готовностью теплоснабжающих, теплосетевых
организаций и потребителей тепловой энергии к отопительному периоду.
Отметим, что Закон № 190-ФЗ определяет организационную структуру управления теплоснабжением населенных пунктов в условиях изменения отношений собственности в российском теплоснабжении. Развивая его положения, Закон № 315-ФЭ, устанавливаетпроцедуры саморегулирования в сфере теплоснабжения.
Вместе с тем, по мнению автора, в Законе № 190-ФЗ отсутствует четкое разграничение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Так, полномочие по контролю за соблюдением органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления требований законодательства РФ в сфере теплоснабжения, закрепленное за федеральными органами исполнительной власти, и полномочие по контролю за исполнением органами местного самоуправления законодательства РФ о теплоснабжении, которым наделяются органы исполнительной власти субъектов РФ, частично дублируют друг друга.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-Ф3) к вопросам местного значения поселения и городского округа относится организация в границах поселения и городского округа теплоснабжения населения. При этом к вопросам местного значения муниципального района вопросы организации теплоснабжения населения не отнесены. Однако Закон № 190-ФЗ не учитывает разграничения вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований и требует корректировки в части приведения в соответствие с вопросами местного значения, установленными в Федеральном законе № 131-Ф3.
Самым серьезным недостатком Закона № 190-ФЗ, по мнению автора, является наделение полномочиями органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения принимать решения о частичной или полной отмене регулирования тарифов на тепловую энергию (мощность).
Данное положение не соответствует Федеральному закону от 26.03.2003 № 35-Ф3 «Об электроэнергетике» (далее — Закон № 35-Ф3), согласно которому цены (тарифы) на тепловую энергию подлежат государственному регулированию. Таким образом, законодательство РФ не содержит
правовых оснований, позволяющих органам исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения принимать решения о частичной или полной отмене регулирования тарифов на тепловую энергию (мощность).
Кроме того, Законом № 190-ФЗ вводится установление видов тарифов в сфере теплоснабжения, подлежащих регулированию, что также не соответствует ст. 23 Закона № 35-Ф3, согласно которой государственному регулированию в электроэнергетике подпежатцены (тарифы) на тепловую энергию и цены (тарифы) на услуги по передаче тепловой энергии. По мнению автора, поиск компромиссного решения указанной проблемы позволил бы не препятствовать развитию рыночных отношений в сфере теплоснабжения при сохранении механизма, сдерживающего непомерный рост тарифов на тепловую энергию. Очевидно, что рассмотренными проблемами нельзя ограничиться, реформируя системуЖКХ.
Список литературы
1. О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты РФ: Федеральный закон от 02.07.2010 № 152-ФЗ.
2.0 внесении изменений в Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства»: Федеральный закон от 22.07.2010 № 166-ФЗ.
3. О теплоснабжении: Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ.
4. О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «О теплоснабжении»: Федеральный закон от 27.07.2010 № 191-ФЗ.
5. О законодательном обеспечении механизмов саморегулирования и самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства: парламентские слушания в Государственной Думе ФС РФ 15.06.2010.
6. Об электроэнергетике: Федеральный закон от26.03.2003 № 35-Ф3.
7.0 лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от08.08.2001 № 128-ФЗ.
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.
9. О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства: Федеральный закон от21.07.2007 № 185-ФЗ.
10. Технический регламент о безопасности зданий и сооружений: Федеральный закон 30.12.2009 № 384-Ф3.
