CC BY
30
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
УДК 332.87
развитие саморегулирования жилищно-коммунального хозяйства пензенской области в условиях инновационно ориентированной экономики*
в. в. бондарен КО,
доктор экономических наук, профессор кафедры экономики труда и управления персоналом E-mail: bond40@bk. ru Финансовый университет при Правительстве РФ, Пензенский филиал
в. а. юдина,
кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры экономики и менеджмента E-mail: veraluzgina@yandex. ru Московская открытая социальная академия, Пензенский филиал
В статье анализируются закономерности развития жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и текущее состояние системы его саморегулирования на региональном уровне. Сделан вывод о том, что сочетание принципов государственного регулирования и саморегулирования в системе управления ЖКХ, направленных на повышение качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, снижение ресурсоемкости обслуживания жилищного фонда, является наиболее жизнеспособной схемой развития данного вида экономической деятельности.
* исследования выполнены в рамках гранта РФФи № 01201261620 «Разработка экономических инструментов саморегулирования системы управления жилищно-коммунальным хозяйством в условиях инновационно ориентированного развития (региональный аспект)».
Ключевые слова: государственное регулирование экономики, саморегулируемые организации, реформирование, жилищно-коммунальное хозяйство, органы власти, способ управления.
Реформирование системы государственного регулирования деятельности организаций жилищно-коммунального комплекса (ЖкХ), оказывающих услуги населению, является одним из главных направлений государственной социально-экономической политики руководства Российской Федерации. исходя из концепции реформирования жилищно-коммунального хозяйства, основой его преобразований является перевод на социально ориентированные принципы функционирования в целях обеспечения
населения необходимым качеством и количеством услуг ЖКХ. Необходимость реализации проектов повышения энергоэффективности, модернизации коммунальных сетей, введения систем оплаты услуг, в большей мере учитывающих режим их потребления и уровень доходов семьи в рамках развития социально-экономической инфраструктуры, подчеркивает актуальность внедрения экономических принципов саморегулирования системы управления жилищно-коммунальным хозяйством.
Более того, инновационная направленность российской экономики определяет необходимость развития инновационной инфраструктуры, обеспечивающей внедрение в производство и продвижение на рынок новых наукоемких технологий в жилищно-коммунальное хозяйство и строительную сферу экономики. В 2010 г. было подписано генеральное соглашение о стратегическом партнерстве между Фондом содействия реформированию ЖКХ и государственной корпорацией «Российская корпорация нанотехнологий» (РОСНАНО). Совместно разрабатываются предложения о создании новых нормативных документов и внесении изменений в уже существующие, что направлено на снижение препятствий и введение стимулирующих норм для внедрения инновационных материалов и наноматериалов в жилищно-коммунальное хозяйство и строительную сферу. Основными вопросами взаимодействия сторон являются энергосбережение и повышение энергетической эффективности, альтернативные источники энергии, производство современных строительных материалов и экологическая безопасность.
Создание системы эффективного управления ЖКХ региона, сочетающей государственное регулирование с саморегулированием субъектов, функционирующих в данной сфере, позволяющей установить контроль за соблюдением профессиональных стандартов, оптимизировать распределение финансовых ресурсов организаций жилищно-коммунального хозяйства, повысить качество обслуживания населения, сформировать конкурентную среду среди поставщиков услуг и ресурсов, является важнейшей задачей современного этапа реформирования сферы ЖКХ.
Жилищно-коммунальное хозяйство в современном понимании представляет собой совокупность жилищного, коммунального секторов городского хозяйства и инвестиционно-строительного комплекса, связанного с основными формами воспроизводственного процесса (новое строительство,
капитальный ремонт, модернизация, реконструкция, реновация) [6].
Жилищно-коммунальный комплекс является одним из крупнейших секторов экономики Российской Федерации. Доля его основных фондов составляет более 26 % от общего объема основных фондов экономики страны. Общее количество предприятий, функционирующих в жилищно-коммунальном хозяйстве РФ, достигает более 50 тыс. ед. При этом необходимо отметить, что наиболее динамично развивается сфера управления многоквартирными домами. По состоянию на 01.01.2011 количество частных управляющих организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, превысило 13 тыс. ед. По данным ГК Фонда содействия реформированию ЖКХ, около 80 % многоквартирных домов фактически управляется именно управляющими организациями непосредственно или по договору с ТСЖ. В то же время существует ряд проблемных зон. Пока недостаточно разработаны законодательные основы и механизмы реализации государственного и рыночного регулирования в данной сфере, отсутствуют правила и требования к профессиональной деятельности, слабо разработаны стандарты качества работ и услуг по управлению многоквартирными домами.
Основная нормативно-правовая база в сфере регулирования деятельности ЖКХ на федеральном уровне представлена следующими нормативными документами:
• Жилищным кодексом Российской Федерации;
• Федеральным законом от 30.12.2004 N° 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;
• Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
• Федеральным законом от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию ЖКХ»;
• Федеральным законом от 01.12.2007 № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях»;
• федеральной целевой программой «Жилище» на 2011-2015 гг.;
• подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации». Необходимость качественных преобразований
в системе регулирования организаций, осуществляющих свою деятельность в различных сферах жилищно-коммунального хозяйства, обусловливается высокой социальной и экономической значимостью
его результатов. Так, в общей структуре платных услуг, оказываемых населению страны, удельный вес жилищно-коммунальных услуг составляет около 27,3 %. По итогам 2011 г. общий объем предоставленных жилищно-коммунальных услуг населению составил 912,6 млрд руб. При этом необходимо отметить, что наблюдается тенденция роста жилищно-коммунальных услуг при одновременном повышении тарифов (табл. 1).
По данным Госкомстата на 01.01.2011, общая площадь жилищного фонда в Российской Федерации составила 3 272 млн м2. В среднем на проживающего приходится 22,8 м2 общей площади. Развитие жилищного фонда РФ за период 2004-2008 гг. характеризуется данными, приведенными в табл. 2.
В Российской Федерации происходит значительное увеличение общей площади жилищного фонда. Необходимо отметить, что за последних пять лет существенно увеличился ввод в действие жилых домов, построенных населением за счет собственных и заемных средств.
Таблица 1
Объем жилищно-коммунальных услуг в Российской Федерации
и Пензенской области в 2006-2009 гг., млрд руб.
Наименование 2006 2007 2008 2009 2010
Российская Федерация 505,048 602,169 912,6 1 120,8 1 292,3
Пензенская область 4,524 5,602 6,686 8,138 11, 628
Характеристики жилищного фонда
изучение нормативно-правовой базы в сфере регулирования жилищно-коммунального хозяйства, теоретико-методологических подходов к формированию структуры управления ЖКХ, результатов социально-экономических преобразований позволило выявить тенденции развития жилищно-коммунального хозяйства. исследование количественных и качественных параметров реформирования ЖкХ Российской Федерации позволило сформулировать ряд закономерностей их развития (рис. 1.)
Выявленные тенденции и закономерности позволили обосновать необходимость структуризации и упорядочения отношений, возникающих в процессе производства, потребления, распределения и обмена результатов деятельности предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства, а также воспроизводства жилищного фонда, инженерных коммуникаций и оборудования.
Структура управления организациями ЖКХ представляет собой совокупность субъектов рынка жилищно-коммунальных услуг, находящихся во взаимосвязи и соподчиненности и обеспечивающих оптимальное функционирование жилищно-коммунального комплекса как единого целого.
В структуре управления жилищно-коммунальным хозяйством Пензенской области (рис. 2) можно выделить четыре уровня: 1) региональный; 2) районный; 3) муниципальный; 4) уровень непосредственного управления жилищным фондом.
Таблица 2
»ссийской Федерации в 2006-2010 гг.
№
п/п Показатель 2006 2007 2008 2009 2010
1 Общая площадь жилищного фонда, млн м2 3 003 3 060 3 116 3 177 3 229
2 Количество м2 общей площади жилищного фонда на 1 жителя 21,3 21,5 21,7 22,4 22,6
3 Ввод в действие жилых домов, млн м2 50,6 61,2 64,1 59,9 58,4
В том числе:
а) построено населением за счет собственных и заемных средств 20 26,1 27,4 28,5 25,5
б) построено жилищно-строительными кооперативами 0,6 0,9 0,6 0,5 0,3
4 Число построенных квартир, тыс. 609 722 768 702 717
5 Средний размер построенных квартир, общая площадь, м2 83,1 84,7 83,4 85,3 81,5
6 Удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда в общей 3,2 3,2 3,2 3,1 3,1
площади всего жилищного фонда, %
7 Удельный вес общей площади (в %о), оборудованной, в частности:
а) водопроводом; 76 76 76 77 78
б) водоотведением (канализацией); 72 72 72 73 74
в) отоплением; 80 81 81 83 83
г) ваннами (душем); 66 66 66 66 67
д) газом (сетевым, сжиженным); 70 70 70 69 69
е) горячим водоснабжением; 63 64 64 65 65
ж) напольными электроплитами 18 18 18 19 19
Примечание: СРО -саморегулируемаяорганизация; МКД-многоквартирныйдом.
Рис.1. Тенденцииизакономерностиразвитияжилищно-коммунальногохозяйства
Рис. 2. Региональная структура управления ЖКХ
Ключевыми элементами представленной структуры являются органы исполнительной власти и местного самоуправления, организации финансового обеспечения, функциональные организации и предприятия сферы ЖКХ и собственники жилищного фонда.
Объектами ЖКХ являются здания, инженерные коммуникации, сооружения и технологические звенья производственного цикла (жилой и нежилой фонд, объекты инженерной инфраструктуры; объекты водоснабжения, водоотведения, тепло-, электро-, газоснабжения, инженерные сети).
Во многом существующая структура управления ЖКХ обусловлена особенностями воспроизводственного процесса: сетевым характером оказания жилищно-коммунальных услуг, ограниченностью функциональных взаимосвязей, размерами Пензенской области и подчиненностью территориальным особенностям инженерной инфраструктуры, размытостью границ социальной и экономической подсистем.
Исполнительным органом государственной власти, осуществляющим отраслевое управление работой предприятий, организаций по оказанию жилищно-коммунальных услуг населению, обеспечению санитарно-экологической безопасности территорий муниципальных образований, обслуживанию жилищного фонда, а также координатором по этим направлениям деятельности иных исполнительных органов Пензенской области, органов местного самоуправления муниципальных образований области является управление жилищно-коммунального хозяйства Пензенской области.
Органом, основная цель которого - регулирование деятельности своих членов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а именно разработка и установление стандартов и правил предпринимательской деятельности, под которыми понимаются требования к осуществлению предпринимательской деятельности (в том числе к деятельности по управлению, технической эксплуатации, содержанию и ремонту многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, а также по организации предоставления коммунальных услуг), обязательные для выполнения всеми членами, а также контроль за соблюдением требований, стандартов и правил, является саморегулируемая организация - некоммерческое партнерство - ассоциация предприятий жилищно-коммунального хозяйства Пензенской области.
Основными задачами СРО являются повышение качества предоставляемых членами жилищно-коммунальных услуг, оказание содействия в разрешении возникающих конфликтных ситуаций между управляющими компаниями и жильцами.
В Федеральном законе от 01.12.2007 N° 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» дается следующее определение СРО: это - некоммерческая организация, созданная в целях саморегулирования, основанная на членстве и объединяющая субъектов предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) либо объединяющая субъектов профессиональной деятельности определенного вида [5].
Саморегулируемая организация в ЖКХ - это некоммерческая организация, сведения о которой внесены в государственный реестр СРО, которая основана на членстве предприятий и организаций, осуществляющих деятельность в различных сферах по оказанию жилищно-коммунальных услуг.
Согласно пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации», основным преимуществом саморегулирования перед другими способами является солидарная и коллективная ответственность членов в форме компенсационного фонда, что позволяет гарантировать финансовую ответственность и компенсацию вреда в случае оказания некачественных услуг [4]. Только институт саморегулирования стимулирует создание профессиональных стандартов деятельности, формирование ответственных участников рынка, самоочистку рынка от недобросовестных участников, за которых часто приходится платить самим участникам рынка.
По данным Государственного реестра, по состоянию на 29.05.2012 в России насчитывалось около 78 СРО, осуществляющих деятельность в сферах управления недвижимостью и ЖКХ.
В состав НП СРО «Ассоциация предприятий жилищно-коммунального хозяйства Пензенской области» вошли 26 управляющих организаций и МУП «Городская аварийно-ремонтная служба жилищного хозяйства».
В качестве основных функций СРО в сфере ЖКХ можно выделить следующие: • разработка и принятие (утверждение) на основе действующего законодательства Российской Федерации обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организа-
ции правил и стандартов профессиональной и предпринимательской деятельности;
• контроль за соблюдением своими членами принятых организацией правил и стандартов профессиональной и предпринимательской деятельности;
• представление интересов своих членов в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, потребителями их услуг, а также с иными юридическими лицами и гражданами; обеспечение дополнительной имущественной ответственности своих членов за причинение вреда третьим лицам при осуществлении соответствующего вида деятельности;
• обеспечение урегулирования споров, возникающих между членами саморегулируемой организации, либо с участием членов саморегулируемой организации;
• обеспечение информационной открытости деятельности своих членов. Саморегулируемая организация вправе осуществлять также иные предусмотренные ее уставом и не противоречащие законодательству функции. Введение в систему управления ЖКХ подсистемы общественно-профессионального со-регулирования позволит сохранить за органами государственной власти важнейших регулятивных и контролирующих функций в области ценообразования, предупреждения и пресечения как монополистической деятельности (в монопольных секторах), так и фактов недобросовестной конкуренции (в конкурентных секторах). Саморегулируемые организации получат возможность развития потенциала рынка жилищно-коммунальных услуг в целях повышения качества и снижения ресурсоемкости обслуживания, внедрения инновационных технологий управления, профессионального регулирования допуска на рынок хозяйствующих субъектов в сферах оказания соответствующих услуг, разработки механизмов внутренних нормативных и правовых средств регулирования конфликтных ситуаций.
В целом экономические инструменты саморегулирования в жилищно-коммунальном хозяйстве можно охарактеризовать как совокупность средств и способов воздействия, используемых субъектами управления в целях обеспечения устойчивости экономического развития рынка жилищно-коммуналь-
ных услуг. Анализ теоретических и эмпирических результатов исследований ученых и специалистов по проблеме организационно-экономических механизмов развития жилищно-коммунального хозяйства выявил, что по мере преобразований в системе саморегулирования при устранении существующих проблем необходимо учитывать следующие особенности современного состояния жилищно-коммунального хозяйства:
- двойственное положение сферы ЖКХ, определяемое социальной и жизненно необходимой значимостью предоставляемых услуг и экономическими механизмами ценообразования и функционирования, затрудняющими оценку эффективности управления организациями ЖКХ и дальнейшее их реформирование;
- сохранение административных принципов эксплуатации жилищного фонда определяет сложность решения задач по улучшению содержания многоквартирных жилых домов и повышению качества жизни населения;
- сокращение бюджетных расходов на эксплуатацию жилищного фонда при высокой затратности ведения хозяйства, перекладывание затрат в основном на собственников и нанимателей жилых помещений;
- влияние ЖКХ на макроэкономическую ситуацию в регионе (потребность в расходах на его устойчивое функционирование в бюджетах муниципальных образований колеблется от 10 до 30 %);
- ЖКХ обладает определенным потенциалом энергосбережения, но региональные задачи перехода на энергоэффективную модель экономического развития решаются в жилищно-коммунальной сфере лишь на 25 %.
Существующие в современной российской экономике институты в сферах деятельности ЖКХ направлены на уменьшение неопределенности хозяйственной среды путем установления устойчивой структуры взаимодействия между производителями, потребителями и иными субъектами рынка жилищно-коммунальных услуг. Однако изучение практики управления, тенденций и закономерностей развития ЖКХ показывает, что функционирование формальных и неформальных институтов не всегда соответствует целевым приоритетам реформирования сектора ЖКХ и рыночным условиям хозяйствования.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что развитие института саморегулирования в системе
управления жилищно-коммунальным хозяйством региона находится в стадии роста. Сформированная нормативно-правовая база в области ЖКХ не в полной мере регламентирует порядок, форму и условия предоставления конкурентных услуг. Административные методы в области ценообразования как элемент государственного регулирования затрудняют формирование конкурентной среды, также не отработаны механизмы концессионных соглашений. Развитие саморегулируемых организаций в сфере управления жилищным фондом и формирование культуры самоуправления ограничиваются низкой активностью населения, консервативностью социальных установок по отношению к качеству предоставления жилищно-коммунальных услуг.
В качестве экономических инструментов саморегулирования системы управления жилищно-коммунальным хозяйством, по мнению авторов, можно выделить следующие направления:
1) создание стандартов и правил профессиональной деятельности членов саморегулируемых организаций в целях унификации содержания управления в данной сфере, взаимодействия всех участников рынка жилищно-коммунальных услуг;
2) формирование системы допуска хозяйствующих субъектов на рынок соответствующих услуг, необходимой для развития конкурентных отношений в сфере предоставления коммунальных услуг и рынка управления жилищным фондом;
3) разработка механизма имущественной ответственности перед потребителями произведенных услуг, позволяющего сформировать систему финансовой компенсации в случае нарушения своих обязательств;
4) пересмотр тарифно-ценовой политики на жилищно-коммунальные услуги, который позволит
обосновать направления оптимизации стоимости жилищно-коммунальных услуг за счет снижения расходов на управление и затраты, связанные с обработкой и передачей информации; 5) введение системы контроллинга, предусматривающей оценку результатов социально-экономического развития ЖКХ региона, которые позволят определять возможности прогнозирования результатов функционирования организации на среднесрочную перспективу.
Список литературы
1. Бондаренко В. В., Юдина В. А. Совершенствование структуры управления организациями жилищно-коммунального хозяйства / Вопросы теории и практики формирования факторов развития предприятий, комплексов, регионов: монография. Пенза: ПГСХА, 2011.
2. Годовой отчет Государственной корпорации -Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства - за 2011 г. М., 2011.
3. Жмырко О. В. Особенности государственного регулирования в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2011. № 12.
4. О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации: пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации». URL: http://www. орг-сро. рф/committee. htm.
5. О саморегулируемых организациях: Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-Ф3.
6. Руководство для мэров по организации и управлению городским хозяйством / под общ. ред. П. Г. Грабового и Л. Н. Чернышова. М.: Реалпроект, 2004.
7. URL: http://www. reformagkh. ru.
8. URL: http://www. srogkh-penza. ru.
