CC BY
23
Бухгалтер и закон
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ В СИСТЕМЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО
ХОЗЯЙСТВА
Л. И. ПРОНИНА, доктор экономических наук, государственный советник Российской Федерации 2-го класса
Совершенствование сферы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) на основе законодательного регулирования — важнейший фактор развития экономических отношений. В последнее время принят ряд важных документов. Среди них Федеральный закон от02.07.2010 № 152-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 152-ФЗ), Федеральный закон от 22.07.2010 № 166-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» (далее — Закон № 166-ФЗ) и др.
Трудно переоценить значение Закона № 152-ФЗ. Он призван упростить заключение концессионных соглашений, в том числе, соглашений, объектом которых являются системы коммунальной инфраструктуры, а также обеспечить баланс интересов концессионера и концедента.
Напомним, что в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» концедент — это РФ, от имени которой выступает Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект РФ, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта РФ, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления. А концессионер — это индивидуальный предприниматель, российское или иностранное
юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.
По мнению законодателей, принятые изменения будут способствовать привлечению частных инвестиций, благоприятно скажутся на темпах экономического роста, качестве реализуемых товаров и оказываемых услуг, в упрощении процедуры заключения концессионных соглашений в сфере деятельности организаций коммунального комплекса.
Важно отметить, что Законом № 152-ФЗ вносится ряд взаимосвязанных изменений в несколько федеральных законов, кроме внесения изменений в законодательство о концессионных соглашениях. Среди них Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и Бюджетный кодекс РФ (БК РФ).
Действие Закона № 152-ФЗ распространяется на физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность по концессионному соглашению, организации коммунального комплекса, а также на органы государственной власти и местного самоуправления, владеющие на правах собственности имуществом, являющимся объектом концессионного соглашения, и (или) осуществляющие пол-
номочия по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.
Концессионные соглашения являются инструментом привлечения долгосрочных частных инвестиций в создание и реконструкцию объектов, находящихся в муниципальной или государственной собственности. К таким объектам, в частности, относятся системы водоснабжения и водоотведе-ния, тепловые сети, полигоны по захоронению твердых бытовых отходов и другие системы коммунальной инфраструктуры.
Концессионные соглашения являются одной из наиболее эффективных форм государственно-частного партнерства, в особенности, при реализации инвестиционных проектов с длительными сроками окупаемости, характерных для жилищно-коммунального сектора. Несмотря на это, в сфере деятельности организаций коммунального комплекса более распространены договоры аренды, в том числе, долгосрочной, устанавливающие менее прозрачную и сбалансированную систему отношений частных операторов и органов местного самоуправления.
Серьезным препятствием для заключения концессионных соглашений, в частности, в коммунальном хозяйстве является неурегулированность вопроса передачи в концессию сложного имущественного комплекса. В коммунальном хозяйстве заключение концессионных соглашений на отдельные объекты нецелесообразно, так как это приводит к нарушению целостности системы коммунальной инфраструктуры, усложняетдоговорные отношения и процесс регулирования цен (тарифов).
Большинство организаций коммунального комплекса является унитарными предприятиями. Передача в концессию имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, запрещена действующим законодательством. Работу по регистрации прав собственности, владения и пользования на указанное имущество наиболее эффективно могут выполнить частные операторы, привлекаемые для управления инфраструктурой. В связи с этим, для оптимизации и ускорения процесса перехода имущества от унитарных предприятий в управление частным операторам в законодательство вносятся поправки, позволяющие заключать концессионные соглашения, объектом которых является имущество, закрепленное за унитарными предприятиями, с последующей его перерегистрацией в течение установленного срока.
Законом № 152-ФЗ также внесены изменения в законодательство, которые позволяют заключать концессионные соглашения с множественными
концедентами. Такая необходимость возникает, например, в случае если система коммунальной инфраструктуры находится на территории нескольких муниципальных образований (например, система водоснабжения, обслуживающая город и прилегающие районы) или нескольких субъектов РФ.
В настоящее время действующие условия заключения концессионных соглашений недостаточно привлекательны для инвесторов, поскольку не обеспечивают в должной мере баланс интересов сторон при заключении, исполнении и прекращении действия концессионного соглашения. Основные требуемые изменения заключаются в установлении обязательств концедента при заключении соглашения и его ответственности за нарушение условий соглашения.
Так, Законом № 152-ФЗ устанавливается обязанность концедента передавать концессионеру имущество в состоянии, соответствующем условиям концессионного соглашения, осуществлять расходы на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения в случае и в размерах, предусмотренных концессионным соглашением, а также при наличии соответствующих полномочий устанавливать цены (тарифы) в соответствии с законодательством о государственном регулировании цен (тарифов) и условиями концессионного соглашения.
При этом нарушение указанных обязательств, а также нарушение сроков передачи имущества концессионеру являются существенными условиями нарушения концессионного соглашения, которое в этих случаях может быть расторгнуто или изменено по вине концедента.
При досрочном расторжении концессионного соглашения Законом № 152-ФЗ устанавливается срок, в течение которого концедент обязан возместить концессионеру стоимость созданного (реконструированного) по концессионному соглашению имущества. Данная мера позволяет концессионеру производить необходимые расходы в рамках бюджетного процесса. Если иное не предусмотрено соглашением сторон, указанный срок составляет один год, если соглашение расторгнуто по вине концессионера и три года — по вине концедента.
Полагаем, что необходимо было бы в большей мере соблюсти равноправие сторон концессионного соглашения, установив одинаковый срок, в течение которого концедент обязан возместить концессионеру стоимость созданного (реконструированного) по концессионному соглашению имущества.
Также для повышения привлекательности концессионных соглашений упрощена процедура перемены лиц по концессионному соглашению,
допускается расширение перечня способов обеспечения исполнения обязательств концессионера по концессионному соглашению (передача в залог прав по концессионному соглашению) и упрощается процедура передачи концессионеру в аренду земельных участков и установления в их отношении публичного сервитута.
При передаче в залог прав по концессионному соглашению, осуществляемой по согласованию с концедентом, залогодержатель получает возможность заменить лицо по концессионному соглашению в случае неисполнения концессионером обязательств по договорам, обеспечением исполнения обязательств по которым является залог прав по концессионному соглашению (замена лица происходит по результатам конкурсного отбора, обязательным условием которого является обязательство победителя конкурса исполнять обязательства концессионера по договорам с кредиторами, обеспечением исполнения обязательств по которым является право концессионера по концессионному соглашению).
Упрощение процедуры передачи концессионеру в аренду земельных участков и установления в их отношении публичного сервитута обеспечивает возможность своевременного исполнения концессионером обязательств по строительству (реконструкции) объектов, предусмотренных концессионным соглашением.
Действующие условия заключения концессионных соглашений недостаточно привлекательны для инвесторов, поскольку не обеспечивают в должной мере баланс интересов сторон при заключении, исполнении и прекращении действия концессионного соглашения. Основные требуемые изменения заключаются в установлении обязательств концедента при заключении соглашения и его ответственности за нарушение условий соглашения.
Следует отметить, что Законом № 152-ФЗ устанавливаются особенности предоставления государственных и муниципальных бюджетных гарантий, связанные с его спецификой. В связи с тем, что гарантом по договору о предоставлении гарантии и концедентом по концессионному соглашению является одно и то же лицо, устанавливаются следующие особенности предоставления государственных и муниципальных бюджетных гарантий:
— солидарная ответственность концедента по обеспеченному им обязательству концессионера;
— отсутствие права требования концедента к концессионеру о возмещении сумм, уплаченных концедентом по государственной или муниципальной гарантии при наступлении гарантийных случаев некоммерческого характера;
— объект концессионного соглашения (недвижимое имущество), создаваемое концессионером при реализации концессионных соглашений, может являться обеспечением по предоставляемым концедентом государственным и муниципальным гарантиям.
При этом учитываются следующие особенности, возникающие в случае, если при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, концессионер предоставляет потребителям товары, работы, услуги по регулируемым ценам (тарифам) и (или) с учетом регулируемых надбавок к ценам (тарифам), т. е. при регулируемом виде деятельности:
— выручка, получаемая концессионером в результате деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, устанавливается регулирующими органами, во многих случаях непосредственно концедентами;
— инвестиционные программы регулируемых организаций утверждаются, как правило, на период регулирования тарифов, но не более чем на 5 лет;
— инвестиционная деятельность осуществляется в течение всего срока концессионного соглашения, в результате чего на момент окончания срока действия концессионного соглашения у концедента будут существовать обязательства по возмещению стоимости строительства (реконструкции) объекта концессионного соглашения;
— инвестиционные программы и тарифы регулируемых организаций регулярно корректируются с учетом изменения экономической ситуации, что приводит к необходимости корректировки концессионных соглашений;
— зачастую на момент заключения концессионного соглашения отсутствует достоверная информация о составе имущества и его состоянии.
Кроме того, в целях развития конкуренции за право управления имуществом в регулируемых видах деятельности ограничивается срок действия концессионного соглашения, а также уточняется порядок трансформации в концессионные соглашения договоров аренды, заключенных на долгосрочный период и предполагающих инвестиционные обязательства. Эта мера позволит перейти к более прозрачной и сбалансированной системе отношений в сферах, где в настоящее время частные операторы работают на основании договоров аренды.
Законом №152-ФЗ вносятся изменения в законодательство о регулировании тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, обеспечивающие синхронизацию положений этого законодательства с законодательством о концессионных соглашениях. Устанавливается, что полномочия по установлению тарифов и определению
порядка (формулы) расчета тарифов сохраняются за регулирующими органами. При этом, по согласованию с регулирующими органами, в концессионном соглашении могут быть установлены параметры, используемые при расчете тарифов.
Устанавливается также возможность регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса методом доходности инвестированного капитала. Этот метод регулирования обеспечивает установление тарифов надолго-срочный период (3—5 лет) и гарантирует инвестору возврат инвестированного капитала и доход от его использования, сопоставимый с доходностью инвестиций в другие виды деятельности. При заключении концессионного соглашения применение данного метода регулирования тарифов является обязательным для регулирующего органа.
Законом № 152-ФЗ вносятся изменения в БК РФ в части дополнения перечня безвозмездных поступлений бюджетов поступлениями в виде имущества, полученного концедентом при реализации концессионных соглашений. Также из объема внутреннего долга РФ, субъекта РФ, муниципалитета исключаются обязательства по государственным и муниципальным гарантиям, используемым для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийных случаев некоммерческого характера при реализации концессионных соглашений. При этом перечень некоммерческих рисков и порядок предоставления гарантий устанавливается Правительством РФ.
Предлагаемые изменения обусловлены спецификой концессионных соглашений. Кроме того, согласно ст. 98—100 БК РФ в величину государственного и муниципального долга включаются выданные гарантии в полном объеме. В существующих условиях выдача гарантии по концессионному соглашению в размере контракта (концессионного соглашения) означала бы сужение возможностей субъектов РФ и муниципальных образований для привлечения заемных ресурсов в связи с существующими ограничениями по объему долга, установленными ст. 106, 107 БК РФ.
Совершенствование сферы ЖКХ осуществляется также Законом № 166-ФЗ, которым предлагается внести изменения в отдельные положения Федерального закона от 24.07.2008.№ 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» (далее — Закон № 161-ФЗ) в части, касающейся расширения перечня передаваемых органам государственной власти субъектов РФ полномочий РФ по управлению и распоряжению земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности.
Важно иметь в виду, что Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (далее — Фонд) является отдельной организацией в отличие от Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, созданного в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее — Закон № 185-ФЗ).
При этом основными задачами Фонда являются:
— оказание содействия развитию рынка земельных участков, предоставляемых для жилищного строительства, в том числе для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, и иного строительства, а также содействия стимулированию развития рынка жилья;
— оказание содействия развитию деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории и архитектурно-строительному проектированию, в том числе по подготовке документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории;
— оказание содействия обустройству территорий посредством строительства объектов инфраструктуры;
— оказание содействия органам государственной власти и органам местного самоуправления, субъектам естественных монополий, организациям коммунального комплекса, проектным, строительным, кредитным, финансовым и иным организациям в целях координации деятельности по согласованию программ жилищного строительства, производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства, создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, иного развития территорий с программами социально-экономического развития субъектов РФ, программами комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований, программами развития объектов инфраструктуры;
— стимулирование развития энергоэффективных и экологически чистых технологий и материалов, создание условий для их использования в жилищном строительстве.
Законом № 166-ФЗ уточняется, что Фонд направляет в межведомственный коллегиальный орган предложения об использовании земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, обосновывающие передачу органам государственной власти субъектов РФ осуществления полномочий РФ по
управлению и распоряжению земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности, как для целей жилищного строительства, так и для создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, размещения объектов инфраструктуры.
В связи с тем, что действующая редакция ст. 13 Закона№ 161-ФЗ предполагает только два способа распоряжения находящимися в федеральной собственности земельными участками, полномочия по управлению и распоряжению которыми могут быть переданы органам государственной власти субъектов РФ, аименно: передачу таких земельных участков в собственность или в аренду, а Земельным кодексом РФ (ЗК РФ) предусмотрены иные способы предоставления земельных участков для размещения объектов капитального строительства, в том числе на праве безвозмездного срочного пользования, эти положения было необходимо уточнить.
Также Законом № 166-ФЗ устраняется неопределенность некоторых норм ст. 143акона№ 161-ФЗ в связи с необходимостью соблюдения ограничений, предусмотренных пп. 1—3 ч. 1 данной статьи, при принятии органами государственной власти субъектов РФ решений о предоставлении земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, полномочия РФ по управлению и распоряжению которыми переданы органам государственной власти субъектов РФ, для создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, размещения объектов инфраструктуры.
Данные изменения обусловлены тем, что размещение промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, объектов инфраструктуры не может противоречить концепции развития территорий субъектов РФ и муниципальных образований и при этом должно соответствовать схемам функционального и территориального зонирования, утверждаемым в составе документов территориального планирования и правилами землепользования и застройки. Кроме того, размещение объектов инженерной инфраструктуры на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, управление и распоряжение которыми переданы органам государственной власти субъектов РФ, должно быть обусловлено необходимостью реализации программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований.
Следует отметить, что принятие решений об использовании земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, осуществляется межведомственным коллегиальным органом, уполно-
моченным Правительством РФ, в который Фонд направляет соответствующие предложения.
Указанными изменениями в ст. 14 Закона № 161-ФЗ также уточняется содержание предложений Фонда и решений межведомственного коллегиального органа в случаях, когда прекращены полномочия органов государственной власти субъектов РФ по управлению и распоряжению земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности. Предусматривается, что Фонд осуществляет подготовку соответствующего предложения, а межведомственный коллегиальный орган принимает соответствующее решение для формирования имущества Фонда как в целях жилищного, так и в целях иного строительства.
Одним из новых и важных направлений развития жилищно-коммунальной сферы можно считать законодательное обеспечение механизмов саморегулирования и самоуправления в сфере ЖКХ.
Несмотря на проводимые преобразования, эта отрасль остается одной их самых проблемных в социальной инфраструктуре России, где одним из нерешенных вопросов является регулирование сферы управления недвижимостью.
По мнению автора, одной из причин такого положения дел является отсутствие достаточного контроля со стороны Правительства РФ, соответствующих уполномоченных органов за деятельностью структур, осуществляющих финансирование процесса реформирования ЖКХ.
Так, в соответствии с заключением Счетной палаты РФ по отчету Правительства РФ и Банка России о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики РФ, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики за первый квартал 2010 г. отмечается следующее.
По состоянию на 31.03.2010 доходы от размещения временно свободных средств фонда реформирования жилищно-коммунального хозяйства (далее — Фонд ЖКХ) составили 24,6 млрд руб. При этом в отчете Правительства РФ следовало бы отразить сведения о доходах, полученных от размещения временно свободных средств Фонда ЖКХ и об основных направлениях их расходования.
Кроме того, по мнению Счетной палаты РФ, в отчете Правительства РФ необходимо отражать сведения об объеме финансовой поддержки, предоставленной субъектам РФ за счет средств Фонда ЖКХ, на переселение граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства с указанием объемов долевого финансирования
за счет средств бюджетов субъектов РФ и (или) муниципальных образований.
Это особенно важно в современных условиях, так как растет показатель изношенности коммунальной инфраструктуры и во многих регионах он уже превышает 60%. Поэтому очевидно, что качество жилищно-коммунальных услуг не отвечает современным требованиям, а это, в свою очередь, вызывает у населения непринятие идеи и методов начатых рыночных преобразований в данной сфере.
Современная история российского ЖКХ началась с перехода от государственной системы управления к негосударственной форме обслуживания многоквартирных домов. При этом основным регламентирующим законом стал принятый в 2004г. и вступивший в силу 01.03.2005 Жилищный кодекс РФ (ЖК РФ), которым была создана нормативно-правовая база реформирования системы ЖКХ, основанная на привлечении коммерческих структур для предоставления услуг по управлению многоквартирными домами.
В частности, ЖК РФ определяется, что управляющая организация по заданию собственников помещений в многоквартирных домах в течение согласованного срока за плату обязуется оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества и предоставлять коммунальные услуги собственникам и пользующимся помещениями в этом доме лицам.
Однако в ЖК РФ не сформулированы признаки надлежащего содержания и ремонта и не приведен перечень минимального и необходимого набора работ и услуг, направленных на обеспечение безопасной эксплуатации, которые позволят содержать дом в надлежащем состоянии. И лишь частично описана форма оформления задания собственника управляющей организации.
Фактически собственникам помещений предлагается заключать типовой договор с вольным набором услуг по управлению многоквартирным домом, причем состав услуг выбирается не собственниками, а самой управляющей организацией. При этом законодательство не определяет порядок проведения осмотра общего имущества многоквартирного дома перед заключением договора на управление им, определения его состояния и выявления дефектов, атакже не описывает порядок участия в этих процедурах представителей собственников помещений.
Тем самым одно из самых главных лиц рынка ЖКХ — управляющая компания в ЖК РФ и последующих нормативно-правовых актах упоминается, но даже примерно не определены минимальные требования к этим организациям. В законодательстве также отсутствует распределение ответс-
твенности между собственниками помещений в многоквартирном доме и управляющей организацией за несоблюдение регламентов безопасной эксплуатации многоквартирного дома, в том числе его инженерных систем.
Не были разрешены указанные проблемы и Законом № 185-ФЗ. Тем не менее, началось стремительное развитие рынка по управлению недвижимостью, в том числе по управлению многоквартирными домами. За последние два года создано около Ютыс. частных управляющих компаний, под их управлением сейчас находится 800 тыс. домов, в которых проживают около 70 млн жителей.
Одновременно идет процесс становления товариществ собственников жилья (ТСЖ) и иных собственников недвижимости. Создано около 50 тыс. ТСЖ, объединяющих 20 млн жителей. Ожидается, что в ближайшие 2—3 года будут охвачены частными управляющими компаниями и ТСЖ еще 1 млн многоквартирных домов.
Список литературы
1. О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты РФ: Федеральный закон от 02.07.2010 № 152-ФЗ.
2.0 внесении изменений в Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства»: Федеральный закон от 22.07.2010 № 166-ФЗ.
3. О теплоснабжении: Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ.
4. О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «О теплоснабжении»: Федеральный закон от 27.07.2010 № 191-ФЗ.
5. О законодательном обеспечении механизмов саморегулирования и самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства: парламентские слушания в Государственной думе ФС РФ 15.06.2010.
6. Об электроэнергетике: Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-Ф3.
7. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ.
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ.
9. О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства: Федеральный закон от21.07.2007 № 185-ФЗ.
10. Технический регламент о безопасности зданий и сооружений: Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-Ф3.
(Окончание следует)
