CC BY
18Д. В. Губарев
совершенствование деятельности по инспектированию таможенных органов на базе сервисно ориентированного подхода к таможенному администрированию
В статье исследуются проблемы деятельности по инспектированию таможенных органов. В основу методологии исследования положены принципы процессного подхода к управлению и сервисно ориентированного подхода к таможенному администрированию. Применение данных подходов позволило предложить решения исследуемых проблем, базирующиеся на формализации и цифровизации процессов инспектирования.
Ключевые слова: таможенное администрирование; сервисно ориентированное таможенное администрирование; процессный подход; цифровая трансформация; инспектирование; таможенные органы.
D. V. Gubarev
improvement of customs inspection activities based on a service-oriented approach to customs administration
The problems of customs inspection activities have been examined in the article. The research methodology is based on the principles of a process approach to management and a service-oriented approach to customs administration. The use of these approaches made it possible to offer solutions to the problems under study, based on the formalization and digitalization of inspection processes.
Keywords: customs administration; service-oriented customs administration; process approach; digital transformation; inspection; customs authorities.
В настоящее время технологические инновации занимают все большее место как в повседневной жизни людей, так и в сфере государственного управления.
Осуществление цифровой трансформации государственного управления является одним из приоритетных направлений развития государства. В соответствии с «Положением о ведомственных программах цифровой трансформации» (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации (РФ) от 10.10.2020 № 1646) под цифровой трансформацией понимается совокупность действий, осуществляемых государственным органом, направленных на изменение (трансформацию) государственного управления и деятельности государственного органа по предоставлению им государственных услуг и исполнению государственных функций за счет использования данных в электронном виде и внедрения информационных технологий в свою деятельность [1].
В Федеральной таможенной службе (ФТС России), являющейся федеральным органом исполнительной власти, данному аспекту уделяется пристальное внимание.
Автоматизация и цифровизация сквозных бизнес-процессов деятельности таможенной службы на основе передовых технологий - один из важнейших принципов «Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030
года» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 23.05.2020 № 1388-р) (Стратегия) [2].
В качестве стратегической цели развития ФТС России в Стратегии заявлено формирование к 2030 г. качественно новой, быстро перенастраиваемой, насыщенной искусственным интеллектом и результативной таможенной службы. На достижение указанной цели направлены 23 целевых ориентира Стратегии, первым и главным из которых, по мнению автора, является полномасштабная цифровиза-ция и автоматизация деятельности таможенных органов.
Цифровая трансформация таможенного администрирования открывает новые возможности для внедрения клиентоориентированных механизмов в систему управления сферой внешнеэкономической деятельности (ВЭД). Такие механизмы предусмотрены многими руководящими документами, в том числе разработанными Всемирной таможенной организацией.
В условиях происходящей эволюции сферы ВЭД и государственного управления (соответствующих методов и инструментов таможенного регулирования) возникает задача качественной перенастройки таможенной службы и формирования новых институтов таможенного сервиса в системе государственных таможенных услуг.
Одним из приоритетов реформирования таможенных органов является трансформация таможенного администрирования в быстрый и удобный высокотехнологичный процесс, который достигается за счет внедрения полностью автоматических таможенных операций. Важная задача реформирования системы таможенных органов состоит в повышении уровня управления таможенной системой и качества контроля [3].
Решение данной задачи связано с исследованием слабо формализуемых объектов и процессов сложной социально-экономической природы, принятием важнейших системных управленческих решений в сфере ВЭД и таможенной сфере. Технология подготовки и реализации таких решений объединяет все направления и виды анализа, планирования и контроля, целостно отражая и взаимоувязывая процессы таможенного регулирования ВЭД, предоставления таможенных услуг и управления такими процессами.
На основе анализа результатов научных источников и международной таможенной практики можно утверждать, что существующий теоретический и методический инструментарий не позволяет качественно и системно решать задачи развития институтов сервисно ориентированного таможенного администрирования. Кроме того, недостаточно разработан используемый на практике понятийный аппарат; не установлены четкие взаимосвязи между базовыми категориями таможенного регулирования, администрирования и управления такими процессами в контексте развития теории сервисно ориентированного таможенного регулирования [4].
С учетом изложенного под сервисно ориентированным таможенным администрированием автор понимает организационную и операционно-технологическую управленческую деятельность таможенных органов, осуществляемую ими в ходе решения возложенных на них задач в области таможенного дела, ориентированную на максимальное удовлетворение интересов как участников ВЭД, так и должностных лиц таможенных органов, при условии обеспечения экономической безопасности страны и ее инвестиционной привлекательности.
В настоящее время ФТС России находится на этапе активной разработки и внедрения сервисно ориентированных технологий, обеспечивающих персонифицированное информационное взаимодействие как на «внешнем» (между участником ВЭД и таможенными органами), так и на «внутреннем» (между различными таможенными органами и (или) их структурными подразделениями) контуре таможенного администрирования.
В данной статье с позиции процессного подхода к управлению исследуются проблемы таможенного администрирования на «внутреннем» контуре и предлагаются пути их решения на базе сервисно ориентированного подхода к таможенному администрированию.
Характерным примером таможенного администрирования на «внутреннем» контуре является деятельность таможенных органов по осуществлению внутриведомственного контроля в форме инспектирования вышестоящими таможенными органами подчиненных таможенных органов посредством инспекторских проверок. Такой вид таможенного администрирования осуществляется для целей контроля за деятельностью таможенных органов, учреждений, структурных подразделений ФТС России по соблюдению ими международных договоров РФ, актов, составляющих право Евразийского экономического союза, законодательства РФ о таможенном регулировании, иного законодательства РФ, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов Минфина России в сфере таможенного регулирования, нормативных и иных правовых актов ФТС России при реализации возложенных на них полномочий [5].
С точки зрения процессного подхода инспектирование является сквозным процессом, т. е. процессом, проходящим через несколько подразделений или всю организацию, пересекающим границы функциональных подразделений [6].
Формы инспектирования таможенных органов показаны на рисунке.
Рис. Формы инспектирования таможенных органов
Исследование деятельности по инспектированию таможенных органов на основе процессного подхода и сервисно ориентированной модели таможенного администрирования предполагает выделение владельца всего процесса, владельцев подпроцессов данной деятельности, а также ее объекта и предмета.
В качестве владельца всего процесса деятельности по инспектированию выступает Главное организационно-инспекторское управление (ГОргИУ). Оно осуществляет методологическое руководство, организацию, координацию и контроль деятельности функциональных подразделений как по своей вертикали, так и по направлению деятельности других функциональных подразделений ФТС России - владельцев подпроцессов в период своего участия в инспектировании или в период инспектирования на своем направлении [7].
В качестве объекта инспектирования выступают таможенные органы и их должностные лица («внутренний» контур таможенного администрирования), а в качестве предмета инспектирования - принятые ими решения в сфере таможенного дела («внешний» контур таможенного администрирования).
С учетом представленного объекта можно сделать вывод, что результаты инспектирования должны отражаться на «внешнем» контуре таможенного администрирования в виде повышения эффективности и качества решений в сфере таможенного дела как предмета инспектирования.
Нормативную базу инспекторских и функциональных проверок таможенных органов и структурных подразделений ФТС России, а также технологию контроля исполнения поручений и устранения выявленных нарушений и недостатков составляют приказы ФТС России от 11.01.2021 № 1 «Об утверждении Инструкций о порядке проведения инспекторских и функциональных проверок таможенных органов Российской Федераций и учреждений, находящихся в ведении ФТС России» (Инструкция) и от 17.02.2012 № 270 «Об утверждении Порядка осуществления контрольных мероприятий по итогам инспекторских и функциональных проверок, проведенных в таможенных органах Российской Федерации и в учреждениях, находящихся в ведении ФТС России» [5; 8].
Инспекторские проверки делятся на комплексные, целевые и контрольные (см. рис.).
В статье изучаются проблемы и пути совершенствования деятельности по инспектированию таможенных органов на примере процесса контроля должностными лицами ФТС России устранения выявленных нарушений и исполнения проверенными таможенными органами поручений, данных по результатам комплексных инспекторских проверок как наиболее объемных и сложных в организации и проведении по причине охвата такими проверками всех направлений деятельности таможенного органа.
Условно деятельность по инспектированию таможенных органов можно разделить на три этапа: подготовительный, проверочный и контрольный. Каждый из этих этапов состоит из проверочных мероприятий. Для целей организации проведения указанных проверочных мероприятий создается временный орган - комиссия, которую возглавляет председатель.
На подготовительном этапе владельцу процесса необходимо:
1) сформировать комиссию (осуществить подбор кандидатур из числа должностных лиц структурных подразделений ФТС России или иных таможенных органов для включения в состав комиссии);
2) сформировать план проведения проверки;
3) обеспечить наличие у каждого члена комиссии задания на проверку;
4) решить транспортные и финансовые вопросы;
5) осуществить иные мероприятия.
На проверочном этапе владельцу процесса необходимо организовывать работу комиссии и проверяемого таможенного органа, а именно:
1) дать начальнику проверяемого таможенного органа обязательные для исполнения поручения о проведении служебных проверок по выявленным комиссией нарушениям таможенного законодательства;
2) запросить у проверяемого таможенного органа и его структурных подразделений необходимые документы и информацию;
3) определить необходимость приобщения к материалам проверки документов (копий), представленных в ходе проведения проверки;
4) получить от должностных лиц проверяемого таможенного органа на имя руководителя ФТС России объяснения в письменной форме относительно допущенных нарушений таможенного законодательства, а также по вопросам исполнения ими своих должностных обязанностей;
5) ознакомиться с документами проверяемого таможенного органа, имеющими отношение к проводимой проверке, получить заверенные копии служебных документов для приобщения к материалам проверки (порядок доступа к документам и сведениям, составляющим государственную тайну, и работы с ними определяется специальными нормативными и иными правовыми актами);
6) собрать и проанализировать справки членов комиссии;
7) подготовить проект акта по результатам проверки с выводами и предложениями, а также утвердить его у руководителя ФТС России;
8) направить акт в проверенный таможенный орган;
9) подготовить приказ о мерах по результатам проведенных проверочных мероприятий (в случае необходимости);
10) осуществить иные мероприятия.
На контрольном этапе владельцем процесса проводится анализ представленных проверенным таможенным органом плана устранения недостатков (план) и отчета об их исполнении (отчет) на предмет достоверности отраженной в них информации, а также своевременности и полноты исполнения указанных в акте поручений комиссии.
Необходимо отметить, что сроки, отведенные на реализацию указанных мероприятий, как для владельца процесса, так и для проверяемого таможенного органа на каждом этапе регламентированы Инструкцией.
В связи с высокой степенью сложности и трудоемкости инспектирования таможенных органов на практике возникает ряд проблем, требующих решения. В частности, для «контрольного» этапа инспектирования характерны следующие проблемы.
1. Ввиду отсутствия нормативно утвержденных форм плана и отчета подходы к их формированию различаются между таможенными органами. Как следствие, представленные различными таможенными органами отчеты и планы отличаются друг от друга как по оформлению, так и по содержанию.
2. Формирование и представление планов и отчетов, а также документов к ним осуществляется исключительно на бумажных носителях.
3. Каждым проверенным таможенным органом допускаются формальные ошибки при формировании планов и отчетов, среди которых:
- отсутствие либо указание некорректных дат, до которых необходимо устранить нарушения, и (или) дат их устранения;
- указание неполных сведений о должностном лице, ответственном за выполнение того или иного пункта плана или отчета;
- расхождение количества пунктов плана с количеством пунктов отчета (как в большую, так и в меньшую сторону);
- отсутствие пунктов акта, в которых содержатся нарушения и поручения;
- отсутствие мер ответственности, примененных в отношении виновных должностных лиц.
4. Большинством проверенных таможенных органов допускаются содержательные ошибки в виде отсутствия в представленных ими плане и отчете выявленных комиссией нарушений или отражения недостоверной информации об устранении нарушений и исполнении поручений.
5. В ряде случаев выявляются факты исполнения контрольных мероприятий с превышением установленных сроков устранения нарушений.
6. Аккумулирование у владельца процесса большого количества бумажных документов, подлежащих формированию в дела и дальнейшему хранению.
7. В ходе анализа планов и отчетов владельцем процесса повторно задейству-ются как должностные лица функциональных подразделений проверенного таможенного органа, ранее участвовавших в подготовке планов и отчетов, так и должностные лица структурных подразделений ФТС России, дополнительно запрашиваются документы в сканированном виде.
Перечисленные проблемы, в свою очередь, влияют на:
1) сроки проведения владельцем процесса анализа информации, содержащейся в планах и отчетах (среднее время анализа одного плана или отчета находится в промежутке от трех до семи рабочих дней);
2) оперативность предоставления достоверной и актуализированной информации руководству ФТС России (актуализация предоставленной информации занимает в среднем от одного до двух рабочих дней);
3) загруженность электронных каналов ведомственной связи (направляемые по электронным каналам связи сканированные файлы имеют большой электронный размер);
4) вовлечение в процесс анализа предоставленной информации большого количества должностных лиц как проверенного таможенного органа, так и функциональных подразделений ФТС России (в среднем от 10-15 человек);
5) период устранения должностными лицами проверенного таможенного органа брака, допущенного во время формирования планов и отчетов (как формальных, так и содержательных ошибок) и выявленного владельцем процесса в ходе анализа представленных материалов;
6) «отвлечение» должностных лиц проверенного таможенного органа (работающих не по вертикали ГОргИУ) от основного рода деятельности - таможенного администрирования на «внешнем» контуре.
Принимая во внимание, что инспектирование затрагивает все направления деятельности таможенных органов, использование в рамках него сервисно ориентированных механизмов на базе процессного подхода позволит значительно сократить издержки и повысить качество проводимого контроля.
В качестве перспективных сервисно ориентированных механизмов автором рассматриваются формализация и цифровизация процессов формирования и представления проверенными таможенными органами владельцу процесса планов и отчетов в электронном виде.
Создание и внедрение таких механизмов станет возможным после разработки и утверждения в ГОргИУ «дорожной карты», включающей поэтапное проведение ряда непростых и объемных по своим задачам мероприятий с установленными сроками их реализации.
Д. в. губарев
В состав указанных мероприятий предлагается включить:
1) разработку и утверждение на нормативном уровне единых форм плана и отчета, а также закрепление порядка их формирования и представления исключительно в электронном виде с использованием КПС «Инспекторские проверки» (или иного программного средства);
2) подготовку технического задания разработчикам на модернизацию программной задачи «Контроль исполнения» в составе КПС «Инспекторские проверки» в рамках утвержденного приказом ФТС России от 24.03.2020 № 295 Плана оптимизации информационно-программных средств Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов (ЕАИС ТО) на 2020 г. и плановый период 2021-2023 гг. [9] или на создание нового комплексного программного средства, интегрированного с основными КПС из состава ЕАИС ТО, используемыми должностными лицами таможенных органов разного уровня (таможенный пост, таможня, РТУ) при осуществлении ими таможенного контроля и таможенного администрирования как на «внешнем», так и на «внутреннем» контуре (АИС «АИСТ-М», АИС «УКИД 2», «АС КТТ 2», «АС ПП» и др.);
3) проведение семинара-совещания по обучению должностных лиц функциональных подразделений ФТС России, РТУ и таможен (как по направлению деятельности ГОргИУ, так и по остальным направлениям);
4) определение «пилотного» таможенного органа по апробации и внедрению проекта.
По мнению автора, внедрение сервисно ориентированных механизмов владельцем процесса позволит получить следующие результаты:
1) в основном будут исключены формальные и содержательные ошибки при составлении планов и отчетов (при загрузке проверенным таможенным органом формализованных плана и отчета в электронном виде в КПС «Инспекторские проверки» форматно-логический контроль выявит несоответствия и укажет на подлежащие исправлению ошибки);
2) сведется до минимума количество дополнительных запросов, направляемых владельцем процесса как в проверенный таможенный орган, так и в функциональные подразделения ФТС России, с целью получения документов, подтверждающих представленную в плане и отчете информацию;
3) появится возможность формирования владельцем процесса в автоматическом режиме гибких запросов по интересующим его полям плана и отчета с целью формирования аналитических справок (как стандартных, так и индивидуальных);
4) появятся возможности быстрой обратной связи между проверенным и проверяющим таможенными органами, быстрой актуализации информации о текущем и достоверном состоянии исполнения проверенным таможенным органом поручений ФТС России и объеме устраненных нарушений.
Достижение указанных результатов позволит в значительной мере повысить эффективность деятельности по инспектированию таможенных органов, сократить связанные с ней затраты времени и ресурсов.
Использованные источники 1. Постановление Правительства РФ от 10.10.2020 № 1646 «О мерах по обеспечению эффективности мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов управления
государственными внебюджетными фондами» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
2. Распоряжение Правительства РФ от 23.05.2020 № 1388-р «Об утверждении Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
3. Решение коллегии ФТС России от 26.11.2020 «О построении, организации и повышении эффективности системы контрольных функций за деятельностью подчиненных таможенных органов в условиях изменения их структуры» (утверждено приказом ФТС России от 25.12.2020 № 1144).
4. Бойкова М. В., Макрусев В. В., Каимова И. В. Сервисно-ориентированное таможенное администрирование: опыт внедрения: монография. М.: РИО Российской таможенной академии, 2018. 147 с.
5. Приказ ФТС России от 11.01.2021 № 1 «Об утверждении Инструкций о порядке проведения инспекторских и функциональных проверок таможенных органов Российской Федераций и учреждений, находящихся в ведении ФТС России».
6. Макрусев В. В., Зеркин Д. Г., Месяц М. А. Современные подходы к управлению деятельностью таможенных органов: монография. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2012. 125 с.
7. Приказ ФТС России от 08.05.2018 № 655 «Об утверждении положения о Главном организационно-инспекторском управлении».
8. Приказ ФТС России от 17.02.2012 № 270 «Об утверждении Порядка осуществления контрольных мероприятий по итогам инспекторских и функциональных проверок, проведенных в таможенных органах Российской Федерации и в учреждениях, находящихся в ведении ФТС России».
9. Приказ ФТС России от 24.03.2020 № 295 «Об утверждении Плана оптимизации информационно-программных средств Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов на 2020 год и плановый период 2021-2023 годов».
