CC BY
131
УДК 354.31; 336.12; 336.121
Л.Е.Воинова*
Совершенствование бюджетного обеспечения органов внутренних дел и правовое значение сметы в бюджетных отношениях МВД России
Статья посвящена вопросу совершенствования бюджетного обеспечения правоохранительных органов, а также участию их в бюджетных правоотношениях. Отмечено правовое значение бюджетной сметы как основы бюджета МВД России. Проведен анализ влияния закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ на механизм бюджетного обеспечения и сделан вывод о том, что действующий механизм сметнобюджетного финансирования учреждений МВД России, по своей сути, не отвечает современным условиям рыночных отношений, является малоэффективным, поскольку слабо ориентирован на результат деятельности правоохранительных органов.
Ключевые слова: обеспечение, бюджет, МВД России, правовой режим, сметно-бюджетное финансирование, казенные учреждения.
L. E. Voinova*. Improvement of budget provision of the bodies of internal affairs and legal meaning of provisional budget in budget relations of MIA of Russia. This article is devoted to the issue of development of the budget provision of law enforcement bodies, as well as to their participation in budget legal relations. The legal meaning of provisional budget as the basis of the budget of MIA of Russia is noted. The analysis of influence of the Law as of the 8th of May 2010 No 83 ФЗ on mechanisms of budget provision is made. The conclusion is made that the existing mechanism of budgeted financing of the institutions of MIA of Russia by its nature does not meet modern challenges of market relations. It seems of low effectiveness because it is poorly aimed at the results of activities of law enforcement bodies.
Keywords: provision, budget, MIA of Russia, legal order, budget financing, government institutions.
Основой бюджетного обеспечения подразделений системы МВД России, а, следовательно, и правопорядка в стране являются финансовые отношения, складывающиеся у государства с правоохранительными органами. Поскольку обеспечение МВД России достигается за счет расхода бюджетных средств, данные финансовые отношения можно отнести к бюджетным. Специфика этих отношений как части финансовых отношений состоит в том, что они, во-первых, возникают в распределительном процессе, непременным участником которого является государство (в лице соответствующих органов власти), во-вторых, связаны с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения общегосударственных потребностей.
Бюджетным отношениям присущ объективный характер. Он обусловлен тем, что в руках государства ежегодно должна концентрироваться определенная доля национального дохода, необходимая для обеспечения правопорядка в стране1.
В процессе функционирования бюджетные отношения получают соответствующее им материальновещественное воплощение: они овеществляются в бюджетной системе страны, имеющей сложную организационную структуру, составляющем звеном которой является бюджет МВД России. Конкретная величина бюджетного фонда, отражающая степень централизации финансовых ресурсов в руках государства, зависит от ряда факторов: уровня развития экономики, методов хозяйствования на предприятиях, в организациях, учреждениях, решаемых обществом экономических, социальных задач и т.п.
Учреждения МВД России, являясь учреждениями государственного сектора, финансируются как за счет средств федерального бюджета, а в отдельных случаях за счет средств местных бюджетов, так и за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, на основании утвержденной бюджетной сметы — документа, определяющего объем, целевое направление, а также распределение бюджетных и внебюджетных ассигнований на расходы учреждения.
Смета — финансово-плановый акт, определяющий объем, целевое направление и поквартальное распределение ассигнований, обеспечивающих функционирование учреждения МВД России. Она является планом финансирования учреждений МВД России и расходования бюджетных средств. Смета действует в течение одного финансового года2.
Правовое значение сметы состоит в том, что она определяет права и обязанности руководителя учреждения МВД России по целевому использованию средств, отпускаемых из соответствующего бюджета, а также обязанности финансовых органов по отпуску этих средств и их права на осуществление
* Воинова, Лариса Евгеньевна, кандидат экономических наук, докторант кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1. Тел. 8-921-690-48-66. E-mail: [email protected].
* Voinova, Larisa Eugenyevna, Cand. Sc. (Econ.), Doctoral candidate of Administrative Law Department of St. Petersburg University of MIA of Russia. Tel. +7 921 690 48 66, e-mail: [email protected].
Статья поступила в редакцию 4 октября 2010 года.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Экономика, финансы, менеджмент
контроля за целевым использованием бюджетных ресурсов. На основании соответствующим образом утвержденной сметы у участников правоотношений по исполнению расходной части бюджета — руководителей учреждений МВД России, с одной стороны, и у финансовых органов, представляющих интересы государства, — с другой, возникают права и обязанности. Д.Г. Коровяковский справедливо отмечает, что с принятием Бюджетного кодекса РФ кардинально возросло значение сметы. Особенно значение сметы возрастает с переходом на казначейскую систему исполнения бюджета, и поскольку для федерального уровня такая система юридически сложившийся факт, смета начинает проникать во все сферы государственной деятельности. Применительно к сметно-бюджетному финансированию это означает, что ни один расход не сможет быть осуществлен без обоснованной сметы3.
Существуют различные виды бюджетных смет4, но применительно к системе бюджетного обеспечения МВД России можно выделить следующие:
1) индивидуальные бюджетные сметы;
2) общие бюджетные сметы;
3) сметы расходов на централизованные мероприятия;
4) сводные бюджетные сметы.
Индивидуальные бюджетные сметы составляются каждым учреждением МВД России или для проведения отдельного мероприятия. Данные сметы учитывают все особенности назначения учреждения МВД России, характер и масштаб его деятельности. Общие бюджетные сметы составляются для группы однотипных учреждений МВД России или проводимых широкомасштабных мероприятий.
Сметы расходов на централизованные мероприятия разрабатываются Финансовоэкономическим департаментом (ФЭД) МВД России для финансирования мероприятий, осуществляемых в централизованном порядке (закупка оборудования, строительство, ремонт, учебные семинары).
Сводные бюджетные сметы объединяют индивидуальные сметы учреждений МВД России и сметы на централизованные мероприятия, т.е. это сметы в целом по ведомству МВД России. Сводные бюджетные сметы МВД России представляются в соответствующие финансовые органы для включения в бюджет, и после утверждения представляют собой бюджет МВД России на финансовый год. Утвержденный бюджет МВД России является финансовым планом на определенный период времени.
Таким образом, можно сделать вывод, что финансовое планирование бюджета МВД России основано на составлении различных бюджетных смет.
С составлением бюджета МВД России и бюджетных смет решаются следующие задачи:
— обеспечение учреждений МВД России государственным финансированием;
— анализ предполагаемых проектов расходов и отчетов об использовании средств учреждениями МВД России;
— контроль за эффективным и экономичным расходованием средств бюджета МВД России.
Смета состоит из статей, каждая из которых содержит однородную группу расходов, носящих
строго обязательный характер и не подлежащих произвольному изменению. Данные положения следуют из требований сметно-бюджетной дисциплины и природы самого бюджета, имеющего силу закона. Все учреждения МВД России финансируются по трем укрупненным статьям: заработная плата, текущие расходы и капитальные вложения (в т.ч. капитальный ремонт). Статьи расходов составляются на основе норм расходов. Составление проектов сметы совпадает по времени с составлением проекта бюджета МВД России. Составление сметы осуществляется на основе контрольных цифр, которые сообщаются ФЭД МВД России. Контрольные цифры сообщают информацию о лимитах бюджетных ассигнований. ФЭД МВД России доводит такие контрольные цифры до каждого подведомственного учреждения.
При составлении сметы помимо контрольных цифр учреждения МВД России руководствуется нормативами расходов (размеры затрат на расчетную единицу, установленные компетентными органами). Нормы затрат определяются по различным объектам Правительством РФ.
Сами затраты подразделяются на обязательные и необязательные, материальные и нематериальные. Обязательные затраты — это затраты, которые не подлежат изменению, ими считаются затраты на командировку, питание, одежду и т.д. Необязательные затраты — это те затраты, которые определяются индивидуально для каждого учреждения МВД России исходя из его специфики. К их числу относятся затраты на освещение, отопление, холодное и горячее водоснабжение и т.д. Под материальными затратами понимаются такие, которые определяют количество материальных средств на единицу расходов (например, количество обмундирования в год на каждого сотрудника, так называемые «нормы положенности»). Денежные затраты — стоимостная форма выражения материальных затрат, определяется путем умножения материальных затрат на рыночную цену. При составлении смет, как правило, принимаются во внимание денежные затраты.
Сметы учреждений МВД России составляются и подписываются руководителем и главным бухгалтером учреждения, и направляются в вышестоящую организацию, где включаются составной частью в сводную смету вышестоящей организации; в свою очередь сводная смета, представляет собой бюджет МВД России и включается составной частью в расходную часть федерального бюджета. Сметы учреждений МВД России утверждаются главными распорядителями бюджетных средств, функции которого выполняет ФЭД МВД России. Ежемесячно, ежеквартально, по истечении года учреждения МВД России составляют отчеты об исполнении сметы. Существуют типовые сметы МВД России, которые утверждаются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
В системе МВД России немало разнообразных учреждений, выполняющих широкий круг задач. Цели учреждений МВД России, их функции различны, права и обязанности не совсем похожи, а порой
даже специфичны. Однако, по справедливому утверждению В.Е. Чиркина, «узкие рамки гражданско-правовых традиций сдерживают развитие их правового регулирования, которое нуждается в новых подходах»5.
В связи с этим целесообразным было бы принятие федерального закона, посвященного регулированию правового статуса учреждений государственного сектора, в т.ч. и учреждений МВД России, который соответствовал бы современным процессам, происходящим в государстве и обществе. Данный закон должен носить комплексный характер, т.е. иметь общеправовое, межотраслевое и практическое значение для всех отношений с участием учреждений государственного сектора.
Недостаточный объем бюджетного обеспечения системы МВД России — далеко не единственное негативное явление, характерное для современного состояния системы правоохранительных органов.
Действующий механизм сметно-бюджетного финансирования учреждений МВД России по своей сути не отвечает современным условиям рыночных отношений, является малоэффективным, поскольку слабо ориентирован на результат деятельности правоохранительных органов. Из государственного (местного) бюджета финансовые средства выделяются не на предоставление правоохранительных услуг, а на содержание учреждений МВД России. Это доказывает тот факт, что более 90% расходов бюджета МВД России составляют социальные расходы на заработную плату, пенсионное и социальное содержание сотрудников милиции. Модель организации предоставления государственных и муниципальных (бюджетных) услуг сохранилась практически в неизменном виде с советских времен, несмотря на кардинальное изменение социально-экономических условий и объема валового внутреннего продукта, перераспределяемого через государственный бюджет6.
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, т.е. установления прямой зависимости между количеством и качеством результатов работы правоохранительных органов и объемом бюджетных расходов на их предоставление, становится эффективным методом перехода к новым формам бюджетного обеспечения МВД России.
Следует напомнить, что работа над законопроектом, регулирующим деятельность государственных (муниципальных) учреждений началась в 2004 г. В результате в 2006 г. был подготовлен и принят Федеральный закон «Об автономных учреждениях», закрепивший отношения, связанные с реорганизацией в форме преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения.
Однако на практике, по утверждению заместителя директора Департамента бюджетной политики и методологии Министерства финансов РФ Т. Саакян, «ускорению процесса создания и функционирования учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствует ряд факторов, таких как неоправданно сложная процедура создания автономного учреждения и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение»7. Соответственно, ранее закрепленные правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации системы бюджетных учреждений.
В настоящее время Правительством РФ принят Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»8 который переводит подразделения МВД России в казенные учреждения. В данном законе обозначены основные задачи: создание предпосылок для повышения качества государственных и муниципальных услуг; внедрение элементов рыночной деятельности; ускорение реструктуризации бюджетного сектора и формирование условий для более полной практической реализации подходов, заложенных в федеральном законе об автономных учреждениях; активизация развития материальной базы государственных (муниципальных) учреждений за счет расширения привлечения средств из внебюджетных источников финансирования; привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров; создание механизмов переложения части ответственности за отраслевое развитие на руководителей государственных (муниципальных) учреждений; обеспечение больших возможностей для ускоренного развития наиболее успешных государственных (муниципальных) учреждений.
Закон от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 предлагает решить поставленные задачи, изменив правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, и создав стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности. Существенно изменяется механизм финансового обеспечения учреждений государственного сектора с расширенным объемом прав. Происходит перевод их 1 января 2011 г. со сметно-бюджетного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания и предоставление права заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением этих доходов в распоряжение непосредственно учреждениями, а также устраняется субсидиарная ответственность государства по обязательствам бюджетного учреждения с расширением объемов его прав.
Данный закон определяет существование трех видов государственных (муниципальных) учреждений с различным финансово-правовым статусом, таких, как автономные учреждения, бюджетные учреждения с расширенным объемом прав и казенные учреждения, при этом, все учреждения правоохранительных органов относятся к казенным. Безусловно, новеллами законодательства являются нормы Закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 о создании нового типа государственного (муниципального) учреждения — казенного учреждения. Однако, если обратиться к данному закону, становится ясно, что правовой статус казенного учреждения совпадает с закрепленным в действующем законодательстве статусом бюджетного учреждения при наличии дополнительного ограничения в виде зачисления всех доходов, полученных от внебюджетной деятельности в
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 4 (48) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Экономика, финансы, менеджмент
соответствующий бюджет. Бюджетное обеспечение казенного учреждения осуществляется из бюджета в режиме сметно-бюджетного финансирования, в то время как финансовыми источниками обеспечения деятельности бюджетных учреждений с расширенным объемом прав и автономных учреждений могут быть как бюджетные средства, в форме субсидий из бюджета в соответствии с заданием учредителя и на содержании имущества, так и доходы названных учреждений от осуществления деятельности, связанной с выполнением работ, оказанием услуг. У автономных и бюджетных учреждений, согласно Закону от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3, доходы в полном объеме должны поступать в самостоятельное распоряжение, в то время как у казенных учреждений полученные доходы зачисляются в бюджет. Закон вносит ряда изменений, обеспечивающих создание правовых основ для функционирования казенного учреждения, уточнение правового статуса бюджетного и автономного учреждения, устранение внутренних противоречий. В частности, одновременно с принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» вносятся изменения в ГК РФ, в части определения правового положения учреждения в имущественных отношениях; в БК РФ в части определения финансово-правового положения казенных учреждений; в НК РФ в части оптимизации налогообложения и снижения налоговой нагрузки на государственные (муниципальные) учреждения; в Федеральный закон «Об автономных учреждениях» в части упрощения процедуры создания и совершенствования деятельности автономных учреждений.
Необходимо подчеркнуть, что к реорганизации сети учреждений государственного сектора, особо это относится к учреждениям МВД России, следует подходить весьма обдуманно и с предельной осторожностью. Это позволит избежать негативных результатов преобразований, в частности, снижения эффективности работы правоохранительных органов, что в итоге может ставить под сомнение осуществление правопорядка в стране. Предстоящая реорганизация бюджетных учреждений должна носить избирательный характер и может стать возможной при условии наличия существенных внебюджетных доходов организаций, получаемых за счет спроса на платные услуги, предоставляемые учреждениями, спрос на которые в ближайшее время не сократится. Вопрос предоставления «правоохранительных услуг», на наш взгляд, весьма сомнителен и требует научного обоснования и детальной проработки.
Следует учитывать, что выполнение государством правоохранительных функций, возложенных на него Конституцией РФ, осуществляется системой различных учреждений МВД России, что и определяет необходимость эффективной деятельности всей правоохранительной системы.
Список литературы
1. Бюджетное право : ечебное пособие / под общ. ред. Г.Б. Поляка. — М.: «Инфра-М», 2009.
- 260 с.
2. Климова, Л. Л., Иванова, Н. Л., Павлова, В. Л., Разгуяин, С. В. и др. Повышение эффективности
бюджетных расходов. — М.: Изд-во «Дело» АНХ, 2009. — 325 с.
3. Коровяковский, А. Г. Правовые аспекты сметно-бюджетного финансирования в современных условиях / / Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. — 2008. — № 2.
4. Саакян, Т. Бюджетные учреждения: ожидание реформы // Бюджет. — 2010. — № 2.
5. СЗ РФ. — 2010. — № 19. — Ст. 2291.
6. Финансы бюджетных организаций : учебник / под ред. Г.Б. Поляка. — М.: Вузовский
учебник, 2008. — 363 с.
7. Чиркин, В. Е. Юридическое лицо публичного права. — М.: Норма, 2009. — 352 с.
Literature
1. Budget law / ed. G. B. Polyak. — Moscow, 2009.
2. Klimova, A. A., Ivanova, N. A., Pavlova, V. A., Razgulin, S.V and others. Improvement of effectiveness of budget expenditures. — Moscow, 2009.
3. Korovyakovski, D. G. Law aspects of budgeted financing under modern conditions // Accounting in budget and non-commercial institutions. — 2008. — № 2.
4. Saakyan, T. Budget institutions: waiting reforms // Budget. — 2010. — № 2.
5. NW of RF. — 2010. — № 19. — St. 2291.
6. Finances of budget organizations / Ed. G.B. Polyak. — Moscow, 2008.
7. Chirkin, V. E. Legal entity of public law. — Moscow, 2009.
1 Бюджетное право: Учебное пособие / Под общ. ред. Г.Б. Поляка. М.: «Инфра-М», 2009. — 260 с.
2 Приказ Минфина РФ от 20.11.2007 N 112н «Об Общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 14.12.2007 N 10750) // Российская газета. N 288. 22.12.2007.
3 Коровяковский Д.Г. Правовые аспекты сметно-бюджетного финансирования в современных условиях // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2008. № 2.
4 Финансы бюджетных организаций: Учебник / /Под ред.проф. Г.Б. Поляка. — М.: Вузовский учебник, 2008. С.66
5 Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. - М.: Норма, 2009. С. 347
6 См.: Климова А.А., Иванова Н.А., Павлова В.А., Разгулин С.В. и др. Повышение эффективности бюджетных расходов. М: изд-во «Дело» АНХ, 2009. С.211.
7 Саакян Т. Бюджетные учреждения: ожидание реформы // Бюджет, 2010, № 2.
8 СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.
