CC BY
19
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СВЯЗИ С ПЕРЕХОДОМ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ НА МСФО
A.B. СУВОРОВ, кандидат экономических наук председатель Ассоциации бухгалтеров и аудиторов "Феникс"
РЕФОРМИРОВАНИЕ БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Банковское законодательство представляет собой систему нормативно-правовых актов, регулирующих банковскую деятельность. Как установлено ст. 2 Закона РСФСР от 02.12.1990 № 359-1 "О банках и банковской деятельности" в редакции Закона от 03.02.1996 № 17-ФЗ, правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и "О банках и банковской деятельности", другими федеральными законами и нормативными актами Банка России.
Конституцией РФ зафиксирован принцип независимости Банка России (п. 2. ст. 75). Кроме того, Конституция РФ (п. "ж" ст. 71) относит финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежную эмиссию к сфере исключительной компетенции Российской Федерации. Соответственно по вопросам банковской деятельности не могут приниматься законы субъектов Российской Федерации. Согласно Конституции РФ, исключительной денежной единицей Российской Федерации является рубль. При этом денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускается (п. 1 ст. 75).
Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", принятый Государственной Думой РФ 27 июня 2002 г., устанавливает правовой статус Банка России, принципы его организации, основные задачи и функции, принципы взаимоотношения с органами государственной власти, систему органов управления Банка России и их компетенцию, порядок отчетности Банка России, принципы организации наличного денежного обращения, принципы осуществления и основные инструменты денежно-кредитной
политики, перечень операций Банка России, основные принципы и способы банковского регулирования и надзора, принципы организации безналичных расчетов, порядок вступления в силу нормативных актов Банка России, статус, права и обязанности служащих Банка России и др.
Упомянутый Закон «О банках и банковской деятельности» устанавливает понятия кредитных организаций, банков и небанковских кредитных организаций, банковской системы Российской Федерации; перечень банковских операций, требующих лицензии, а также банковских операций, не требующих получения лицензии, особенности деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг; принципы взаимоотношений кредитных организаций с клиентами и государством; порядок создания кредитной организации, ее регистрации и лицензирования ее деятельности (в том числе порядок и особенности создания, регистрации и лицензирования деятельности кредитных организаций с иностранными инвестициями); основания для отзыва лицензии на осуществление банковских операций; порядок открытия филиалов и представительств кредитной организации; принципы обеспечения стабильности деятельности кредитных организаций; банковскую тайну; случаи наложения арестов и обращения взыскания на денежные средства и иные ценности, находящиеся в кредитной организации; антимонопольные правила; некоторые особенности осуществления банковских операций; принципы организации сберегательного дела; организацию отчетности кредитной организации.
Важным шагом на пути перехода банков на МСФО являются принципы признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами), которые нашли свое отражение в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» от 25.02.1999 № 40-ФЗ.
С момента принятия данного закона был установлен порядок и условия осуществления
мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, а также особенности оснований и процедур признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами) и их ликвидации в порядке конкурсного производства.
Статья 2 закона дает определение несостоятельности (банкротства) кредитной организации, под которой понимается признанная арбитражным судом неспособность ее удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей.
Кредитная организация считается неспособной удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязанности не исполнены ею в течение I мес с момента наступления даты их исполнения.
Главное внимание в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» уделено не процедуре признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами), а, в первую очередь, мерам по предотвращению банкротства, которые проводятся до отзыва лицензии. К числу указанных мер относятся:
финансовое оздоровление кредитной организации;
назначение временной администрации по управлению кредитной организацией; реорганизация кредитной организации. Уроки финансово-экономического кризиса 1998 г. и системного банковского кризиса, явившегося его следствием, не прошли даром. Они поставили перед Банком России в области совершенствования банковского законодательства Российской Федерации задачу реструктуризации кредитных организаций страны и последовательного приближения их к международным стандартам.
Ближайшими целями реструктуризации банковской системы в связи с переходом банков России на МСФО являются:
поддержание способности банковской системы оказывать базовый комплекс банковских услуг;
увеличение капитала банковской системы, улучшение качества активов, создание долгосрочной ресурсной базы для банковского обслуживания потребностей реального сектора экономики и проведения платежей; повышение доверия к банкам со стороны частных вкладчиков и кредиторов, в том числе иностранных;
привлечение к участию в капиталах банков новых собственников, в том числе иностранных инвесторов;
поддержание нормального функционирования финансовых рынков, в том числе межбанковского денежного рынка. Для повышения доверия к банкам со стороны частных вкладчиков были приняты такие важные законодательные акты, как Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» от 23.12.2003 № 177-ФЗ и Федеральный закон «О выплатах по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».
Федеральным законом «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» были установлены правовые, финансовые и организационные основы функционирования системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации; компетенция, порядок образования и деятельности организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов (Агентство по страхованию вкладов), а также порядок выплаты возмещения по вкладам. Этот Федеральный закон регулирует отношения между банками Российской Федерации, Агентством, Центральным банком РФ (Банком России) и органами исполнительной власти Российской Федерации в сфере отношений по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках.
Целями другого Федерального закона «О выплатах по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» явилось установление правовых, финансовых и организационных основ для осуществления выплат Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, и укрепление доверия к банковской системе РФ.
Данный Федеральный закон регулирует условия осуществления выплат Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе страхования вкладов, размер указанных выплат, порядок их осуществления и перехода к Банку России прав требований к признан-
ному банкротом банку в размере произведенных выплат.
На основе мировой практики поддержания платежеспособности банковских систем было создано Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО).
Для обеспечения необходимого правового регулирования процедур реструктуризации и деятельности АРКО был принят Федеральный закон аО реструктуризации кредитных организаций" от 08.07.1999 № 144-ФЗ, призванный создать правовую основу работы по реструктуризации кредитных организаций, под которой понимается комплекс мер, применяемых к кредитным организациям и направленных на преодоление их финансовой неустойчивости и восстановление платежеспособности либо на осуществление процедур ликвидации кредитных организаций в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Главными направлениями проводимой сегодня Банком России политики в сфере нор-мотворческой деятельности являются: совершенствование правовых условий для защиты и устойчивости рубля, проведение реструктуризации и укрепления банковской системы, развитие надзора за банковской деятельностью, развитие правовой основы регулирования системы расчетов (в том числе, системы электронных платежей).
ПЕРЕХОД НА МСФО КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ БУХГАЛТЕРСКОГО УЧЕТА В КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ
Переход на МСФО является существенной составляющей банковской реформы, которая началась еще в конце 1980-х гг., когда было принято решение о структурной перестройке банковской системы и были созданы специализированные банки. Следующим этапом было построение двухуровневой банковской системы. На современном этапе основная задача реформирования банковской системы состоит в достижении качественных изменений в самих банках. Под реформированием понимается комплекс мер, предпринимаемых законодательной и исполнительной властью, Банком России, самими банками в целях формирования банковской системы, соответствующей международным нормам. Необходимо,
чтобы российские банки приблизились к западным не только по размерам капитала, но и по уровню использования современных технологий, по уровню сервиса и по возможностям удовлетворения нужд экономики. Важно, чтобы они пользовались доверием кредиторов, вкладчиков, чтобы денежные потоки, в том числе и наличные, консолидировались в банковской системе.
Не следует забывать, что банки являются частью экономической системы страны и при всей их важности они функционируют как производные институты, зависимые от общего экономического потенциала. В связи с этим их будущее определяется общим развитием экономики, ее структурой, структурой собственности, общими макроэкономическими показателями, а перспективы их развития обусловлены тем, как пойдут в стране экономические реформы и в каком виде сложится законодательство по экономическому блоку в целом.
Если рассматривать более отдаленную перспективу, то стратегическое направление развития национальной банковской системы — это геополитическая направленность движения России в мировое банковское сообщество. Как известно, развитие зоны доллара, зоны евро, зоны йены приближает мир к единству денежной системы, к созданию единой мировой валюты. Что это будет: возврат к золоту, создание евродоллара или нечто другое, - это покажет будущее. Отдельные эксперты полагают, что не исключено, что уже через какие-то 10—15 лет на базе Европейского центрального банка (а скорее всего на новой основе) возникнет Всемирный банк, который будет осуществлять регулирование денежно-кредитной сферы на базе мировой валюты.
Что касается реформирования системы отечественного бухгалтерского учета в целом, то переход на международные стандарты в нашей стране был начат в 1993 г. с момента принятия государственной программы "О переходе Российской Федерации на принятую в международной практике систему учета и статистики в соответствии с требованиями рыночной экономики".
Законодательную основу проводимой реформы бухгалтерского учета в банках составляют такие основополагающие нормативные акты, как Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), Закон РСФСР от 02.12. 1990 № 539-1 "О банках и банковской деятельности" в ре-
дакции Закона от 03.02.1996 № 17-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями), Федеральный закон "О бухгалтерском учете" от 21.11.1996 № 129-ФЗ, Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» от 25.02.1999 № 40-ФЗ и др.
В соответствии с п. 1 ст. 5 Федерального закона "О бухгалтерском учете" от 21 ноября 1996 г. общее методологическое руководство бухгалтерским учетом возложено на Правительство Российской Федерации. Законом установлено, что органы, которым предоставлено право регулирования бухгалтерского учета, вправе утверждать документы трех уровней:
планы счетов бухгалтерского учета и инструкции по их применению; положения (стандарты) бухгалтерскогоуче-та, устанавливающие принципы, правила и способы ведения организациями учета хозяйственных операций, составления и представления бухгалтерской отчетности; другие нормативные акты и методические указания по вопросам бухгалтерского учета.
Следует отметить, что положения (стандарты) по бухгалтерскому учету — это нормативные акты, а не нормативы, утверждаемые профессиональными объединениями бухгалтеров, как это понимается в международной практике. Следующим документом, отражающим изменения системы бухгалтерского учета, является Концепция бухгалтерского учета в рыночной экономике России, одобренная Методологическим советом по бухгалтерскому учету при Министерстве финансов РФ и Президентским советом, созданным на базе Института профессиональных бухгалтеров России 29 декабря 1997 г. В ней сформулировано мнение специалистов в области бухгалтерского учёта по следующим вопросам: цель бухгалтерского учета; основы организации бухгалтерского учета; содержание и требования к информации, формируемой в бухгалтерском учете; состав информации, формируемой в бухгалтерском учете для внешних пользователей;
критерии признания активов, обязательств, доходов, расходов и их оценка. В основу Концепции были положены базовые принципы МСФО. По сути, в ней намечены основные задачи по реорганизации российского бухгалтерского учёта.
Определенную роль в практической реализации усилий по реформированию бухгалтерского учёта сыграл Указ Президента РФ от 03.04.1997 № 278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию "Порядок во власти — порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики РФ)". Спустя почти год, 6 марта 1998 г., после длительной и напряжённой работы постановлением Правительства № 283 была утверждена Программа реформирования бухгалтерского учёта в соответствии с МСФО, которую по праву можно назвать "краеугольным камнем" реформы бухгалтерского учета. В ней признавалось, что реформирование отечественной системы бухгалтерского учета отстает от общего процесса экономических реформ в России. Целью реформирования провозглашалось "приведение национальной системы бухгалтерского учета в соответствие с требованиями экономики и международными стандартами финансовой отчетности", при этом предлагалось решить следующие задачи:
сформировать систему стандартов учета и отчетности, обеспечивающих полезной информацией пользователей (в первую очередь, инвесторов);
обеспечить увязку реформы бухгалтерского учета в России с основными тенденциями гармонизации стандартов на международном уровне;
оказать методическую помощь организациям в понимании и внедрении реформированной модели бухгалтерского учета.
ВОПРОСЫ ДАЛЬНЕЙШЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Решая задачи совершенствования банковского законодательства, законодательная власть в большей степени исходит из необходимости установления экономических нормативов, принятых международным банковским сообществом. Отсюда требования к достаточности банковского капитала, ликвидности, управлению рисками (т. е. требований, предъявляемых МСФО).
Важным элементом реформы является вопрос о достаточности капитала российской банковской системы. Приближаясь к международным стандартам, возможно, следует вернуться к ранее предлагаемой программе созда-
ния банков международного класса. Важнейшую роль здесь призвано сыграть банковское законодательство, построенное по принципу кодекса. Такого рода кодекс призван регулировать деятельность кредитных организаций и их операций. Как нормативный документ он призван в рамках единой структуры сгруппировать законодательные нормы, относящиеся к банковской сфере.
Прежде всего, следует рассмотреть вопросы о взаимной ответственности кредитора и заемщика за соблюдение принципов и условий кредитования, в том числе ответственность государства, если оно рекомендует тому или иному банку кредитовать в достаточной степени рискованный проект, а также ответственность менеджеров за банкротство кредитного учреждения. Практически нет правового механизма выявления заведомо фиктивных кредитов. Даже если предположить, что удастся доказать, что банк-кредитор и клиент-заемщик заранее знали о бесперспективности возврата ссуды, то по действующим законодательным нормам их невозможно привлечь к какой-либо ответственности. Чрезвычайно затруднен механизм реализации прав акционеров, залога в пользу кредитора. Нуждаются в более глубокой проработке вопросы формирования эффективной судебной системы, системы исполнительного производства, учитывающей специфику банковского бизнеса. Довольно много формализма при соблюдении кредитных договоров. Практически отсутствует нормальная система страхования выдаваемых кредитов. Не налажено сотрудничество крупных российских денежно-кредитных институтов с иностранными банками и страховщиками. Между тем без участия международных страховых брокеров вряд ли можно надеяться на среднесрочные и тем более долгосрочные кредитные вложения иностранных банков в отечественную экономику.
В России нет каких-либо законодательно закрепленных преференций для кредитных организаций, когда речь о кредитовании реального сектора экономики. Возможно, для этого нужны иные экономические нормативы ликвидности и отчислений в резервные фонды; изменения в очередности платежей и даже льготы по налогообложению для банков, которые преобладающую часть своих ресурсов направляют на кредитование развития производства. В свою
очередь к спекулятивным банковским операциям должны применяться повышенные ставки налогообложения.
В правовом отношении не до конца отрегулированы вопросы эмиссии денег на производственные потребности народного хозяйства, рефинансирования кредитных учреждений, стимулирования формирования финансово-промышленных групп в целях оптимизации финансовых потоков; механизм привлечения валюты на банковские депозиты. Ошибочно было бы полагать, что коммерческие банки сами решат эти проблемы. Без последовательной денежно-кредитной политики Банка России здесь не обойтись. Ни для кого не секрет, что повышение доверия граждан и инвесторов к банкам является ключевой хозяйственной проблемой, решение которой позволит в несколько раз увеличить банковский капитал.
Немаловажным вопросом, определяющим перспективу развития банковского сектора, является вопрос о структуре собственности на банковский капитал. Этому вопросу сейчас уделяется повышенное внимание: дискутируется роль банков и их взаимодействие с государственным капиталом, доля иностранных банков в совокупном банковском капитале. Много споров идет по поводу наших банков за границей, выхода Центрального банка РФ из капитала Сберегательного банка РФ и др. Как оказалось, у всех сторон есть свои собственные позиции, которые не совпадают друг с другом и расходятся с целями банковской реформы. Поэтому вопросы участия государства в капитале банков требуют дальнейшей проработки.
Следует отметить, что банки с государственным участием, будучи не единственным типом, не являются всегда безупречной формой. На них, как известно, государство, выступающее главным акционером, может оказать негативное давление, и не только может, но и действительно оказывало. Взять, к примеру, активы Сберегательного банка РФ, в которых в недавнем прошлом вложения в ГКО имели подавляющий удельный вес. Что это доказывает? Видимо то, что государство — не всегда хороший банкир. Задача, однако, состоит не в том, чтобы государство полностью ушло с банковского рынка, а в том, чтобы усилить наблюдение надзорных органов за органи-
МРЖГ^НДРППЫЫЙ Г^УГАП-ПГОГИЧИй уист
зацией внутреннего контроля за рисками в кредитных учреждениях и, особенно, в крупных банках. Государство должно понять, что банк нельзя заставлять делать то, что противоречит его сущности, это, как говорят, неверно «по определению».
В целом, видимо, следует признать, что характер собственности на банковский капитал должен адекватно отражать структуру собственности в государстве в целом. Это означает, что на банковском рынке на равных может работать как государство, последовательно руководствующееся принципами ведения банковского хозяйства, так и другие акционеры, представляющие частный сектор (предприятия, кооперативы, частные лица), а также отечественный и иностранный капитал.
России нужны банки не только с разной формой собственности, но и разные по величине: крупные, средние и малые. Государство здесь вновь запаздывает. Нет законов, которые дали бы, наконец, импульс для развития такой нужной для страны формы кредитных учреждений, как кредитная кооперация, ссудосберегательные товарищества, ипотечное кредитование и др.
Законодательно должен быть урегулирован и вопрос о деятельности банков с участием иностранного капитала. Некоторые специалисты полагают, что кредитование потребностей воспроизводства основного капитала со стороны банков с иностранным участием может получить заметное развитие только после того, как иностранные инвесторы вложат свои деньги в российский корпоративный промышленный капитал. Следовательно, это не столько банковская проблема, сколько проблема привлечения прямых инвестиций в целом, хотя несомненно доля иностранного присутствия на российском банковском рынке может быть повышена после вступления России в ВТО.
Развитие банковской системы страны должно сопровождаться дальнейшим развитием и совершенствованием банковского законодательства. Этот процесс должен сопровождаться интенсификацией соответствующего информационного, методического, научного, кадрового потенциала банковского системы страны, и в этом направлении предстоит сделать немало.
