CC BY
253
УДК 343.35
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ СОВРЕМЕННОГО
ЭТАПА
Н.В. Бугаевская
Противодействие коррупции является стратегической задачей государства. Национальное правовое регулирование противодействия коррупции прошло несколько этапов в своем развитии и в настоящее время находится на стадии систематизации и модернизации. В статье рассматриваются основные тенденции совершенствования законодательства об уголовной, административной ответственности за коррупцию. Поднимается вопрос об уголовной ответственности юридических лиц. Анализируется дефинитивное оформление таких терминов как «коррупционное преступление», «иностранное должностное лицо».
Ключевые слова: антикоррупционное законодательство; коррупция; систематизация законодательства; модернизация дефиниций; юридическое лицо; иностранное должностное лицо; коррупционные преступления.
Антикоррупционное законодательство в Российской Федерации представляет собой некий кросс-отраслевой институт, то есть правовой институт находящийся на стыке разных отраслей права (административного, уголовного, гражданского законодательства, законодательства о государственной и муниципальной службе), а также включающий в себя международно-правовые стандарты в данной области. Уже десять лет системообразующим нормативным актом в сфере борьбы с коррупцией является Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». При этом с момента его принятия он претерпел уже около двадцати изменений и дополнений, в том числе связанных с принятием иных нормативных источников антикоррупционного законодательства и мониторингом правовых актов на предмет выявления несоответствия, дублирования, устранения пробелов.
Кроме данного рамочного закона, антикоррупционное законодательство включает в себя нормы федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, приказов иных федеральных органов государственной власти, а также законов о противодействии коррупции субъектов Российской Федерации и актов муниципальных органов.
В то же время, следует отметить, что за последние годы достаточно активно велся процесс имплементации международных как базовых, так и специальных стандартов противодействия коррупции. Российская Федерация не только является государством-участником Конвенции Организации объединенных наций (далее - ООН) против коррупции 2003 г., имеющей универсальный характер, но и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенции Организации
экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г. и ряда других региональных конвенций. Как международно-правовой, так и зарубежный опыт противодействия коррупции являлся основой совершенствования национальных правовых актов.
Как бы ни было велико давление международных требований, но за непродолжительный период в России было создано законодательство, которое не уступает лучшим зарубежным аналогам [1, с. 12]. Однако массив антикоррупционных норм таков, что требует определения, во-первых, текущей стадии развития российского антикоррупционного законодательства, и, во-вторых, направления дальнейшего совершенствование механизмов, обеспечивающих сдерживание коррупции.
В этой связи, видится, что отечественная правовая база противодействия коррупции, пройдя стадии имплементации международных стандартов и создания и становления национального антикоррупционного массива норм, находится на этапе упорядочивания накопленного правового материала и обеспечения его исполнения. Большое количество принятых и принимаемых нормативных актов, прямо или косвенно затрагивающих проблему коррупции, содержат в себе избыточное количество декларативных норм, которые не подтверждаются действенным механизмом их применения. Другой тенденцией является дублирование норм, их несбалансированность, противоречивость между собой. Поэтому процесс совершенствования законодательства о противодействии коррупции следует продолжать, обеспечивая систематизацию антикоррупционного законодательства, с учетом трансформации коррупции и новой специфики ее проявления.
Систематизация антикоррупционного законодательства является одной из задач, поставленных в Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 гг. [2]. Актуальной задачей, следовательно, будет являться и систематизация законодательства об ответственности за коррупцию. Однако справедливо может возникнуть вопрос, как можно систематизировать законодательство, которое уже было подвергнуто кодификации, так как юридическая ответственность за коррупционное поведение установлена кодифицированными актами, такими как Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ). Здесь следует уточнить задачу, которая может быть определена как системный подход к модернизации и совершенствованию норм об ответственности за коррупцию, закрепленных в разных отраслях права. Нужно ориентироваться на существующую модель антикоррупционного законодательства, не являющегося самостоятельной отраслью права, а лишь представляющего собой кросс-отраслевой институт, не ломать существующую систему норм, но преодолевать барьеры, которые выстроены при их несбалансированности.
Положительным примером в данном аспекте является принятие в 2018 г. федеральных законов, которыми были внесены изменения в ст. 19.28 КоАП РФ
43
«Незаконное вознаграждение от имени юридического лица» [3], согласовавшие нормы административного и уголовного права. Теперь состав административного правонарушения, осуществляемого в интересах юридического лица, приведен к единообразию с составом аналогичных преступлений (дача взятки и коммерческий подкуп) по объективной стороне и по субъектному составу. При этом, также как и в уголовном законодательстве, в административном - появилась норма о деятельном раскаянии, а именно о том, что если юридическое лицо способствовало выявлению правонарушения, ответственность за которое установлена ст. 19.28 КоАП РФ, проведению административного расследования и (или) выявлению, раскрытию и расследованию преступления, связанного с данным правонарушением, либо в отношении этого юридического лица имело место вымогательство, то оно освобождается от административной ответственности.
Таким образом, видна тенденция установления единства подходов к противодействию коррупции. Ее продолжением может быть пересмотр субъектного состава коррупционных преступлений в уголовном законодательстве, который может быть ориентирован на практику применения антикоррупционных норм КоАП РФ. Так, возникает вопрос о том, достаточно ли уголовной ответственности за коррупцию только физических лиц, или, ориентируясь на пример административного законодательства, необходимо ввести в практику применения уголовную ответственность юридических лиц в данной сфере? Ведь частный вопрос уголовной ответственности и борьбы с преступностью нельзя отрывать от более общего вопроса - развития и усложнения российского законодательства о юридической ответственности.
Уголовная ответственность юридических лиц признается в 70 странах мира [4, с. 56], что свидетельствует о положительном зарубежном опыте привлечения именно к уголовной ответственности данных субъектов. В Российской Федерации с точки зрения закона коррупционной преступности юридических лиц не существует, так как они несут только административную ответственность за совершенные коррупционные правонарушения. Тем не менее ущерб от данных правонарушений является весомым, что делает данные деяния общественно опасными, а как известно, общественная опасность является критерием преступления.
Однако говорить об уголовной ответственности юридических лиц можно только в том случае, если признать их субъектами преступления, так как основанием уголовной ответственности служит лишь совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления (ст. 8 УК РФ). Из теории юридической ответственности также следует, что подлежать ответственности может только субъект правонарушения. Налицо противоречие между административным законодательством, где юридические лица признаются субъектами правонарушений и уголовным, в котором юридические лица не могут быть ни субъектами преступления, ни субъектами уголовной ответственности.
Кроме данного противоречия, предпосылками введения уголовной ответственности юридических лиц служат требования международных конвенций (Конвенции ООН против коррупции 2003 г., Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.), а также не соответствующие степени общественной опасности коррупционных деяний меры административного наказания, которые лишены правовых последствий уголовного наказания.
По сути грань между правонарушением и преступлением уже стерта в ст. 19.28 КоПА РФ, в которой установлены весомые штрафы (не менее 100 миллионов рублей - ч. 3 ст. 19.28 КоАП РФ), характерные для уголовного законодательства, и воспроизведен состав коррупционного подкупа. Требуется только оформить данный вид ответственности в виде легально уголовной, либо включив в УК РФ, либо издав отдельный закон об уголовной ответственности юридических лиц за коррупционные преступления. Последнее подразумевает то, что необходимо будет определиться с тем, какие именно виды юридических лиц могут быть субъектами коррупционных преступлений, какие виды наказаний они смогут понести и за какие именно составы преступлений. В данном направлении осуществлено немало исследований [5], подтверждающих реальность подобных изменений уголовного, а за ним и уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства.
Таким образом, репрессивный арсенал противодействия коррупции будет пополнен новыми мерами воздействия, будут в полной мере использованы возможности публичных отраслей права. Субъектный состав коррупционных деяний будет расширен, в связи с чем необходимо будет пересмотреть и само понятие коррупции в ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в которой следует указать, что коррупция - это также деяние, совершаемое юридическими лицами.
Еще одним направлением современного этапа совершенствования антикоррупционного законодательства является совершенствование дефинитивных конструкций, модернизация отдельных понятий и категорий.
Отметим, что, несмотря на многочисленные научные изыскания [6], в уголовном законодательстве так и не появилось понятия коррупционных преступлений. Ежегодно обновляется Перечень преступлений коррупционной направленности, в настоящее время он установлен Указанием Генпрокуратуры России № 853/11, МВД России № 5 от 25.12.2018 «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса РФ, используемых при формировании статистической отчетности» [7]. Несмотря на то, что в данном Указании определяются признаки преступления коррупционной направленности, общего его понятия не дается, и кроме того, настаиваем, что понятия «преступления коррупционной направленности» не тождественно понятию «коррупционные преступления». Понятие последних должно быть определено непосредственно в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» как ключевое, на основе которого выстроено понятие коррупции.
Антикоррупционное уголовное законодательство, к которому следует отнести нормы УК РФ, устанавливающие ответственность за коррупционные преступления, соответственно не обладает определенными границами, так как нет легального определения понятия коррупционного преступления, и каждый исследователь вкладывает в данное понятие свой смысл [8, с. 101-107], определяя свой перечень составов именно коррупционных преступлений. Данная проблема также препятствует консолидации антикоррупционных норм.
Напротив, некоторые дефинитивные единицы имеют нормативное оформление, но настолько абстрактное, что это является обстоятельством, препятствующим их применению в практической деятельности. Так, в примечании 2 к ст. 290 УК РФ определено понятие иностранного должностного лица, а именно говорится, что под иностранным должностным лицом понимается любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия. В данном случае российский законодатель скопировал объяснение данного понятия из Конвенции ООН против коррупции 2003 г. (ст. 2), выполнив требование международного стандарта. Такое дословное цитирование отчасти объясняется тем, что расхождение с международными конвенциями не раз подвергались критике международными организациями, сопоставлявшими нормы национального и международного права в области противодействия коррупции. Однако отечественный правоприменитель в виду такого подхода остался без внятного объяснения термина.
Таким образом, современный этап совершенствования антикоррупционного законодательства характеризуется тем, что требует систематизации и в некоторой степени обновления законодательства о противодействии коррупции, устранения дисбаланса в отдельных отраслях, уточнения дефинитивного ряда.
Список литературы
1. Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Цирин А.М. Организационно-правовые механизмы противодействия коррупции в субъектах Росссийской Федерации: монография. М.: Проспект, 2019. 224 с.
2. О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы: указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
3. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 03.08.2018 № 298-ФЗ; О внесении изменения в статью 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 27.12.2018 № 570-ФЗ // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
4. Федоров А.В. Ответственность юридических лиц за коррупционные преступления // Журнал российского права. 2015. № 1. С. 55-63.
5. Бугаевская Н.В. Коррупционные преступления: виды и особенности субъекта: монография. М.: Юрлитинформ, 2015. 200 с.
6. Борков В.Н. Коррупционное преступление как основной элемент системы коррупционных отношений // Современное право. 2015. № 4. С. 114-119.
7. О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса РФ, используемых при формировании статистической отчетности: указание Генпрокуратуры России № 853/11, МВД России № 5 от 25.12.2018 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс.
8. Черепанова Е.В. Правовые проблемы квалификации преступлений коррупционной направленности // Журнал российского права. 2016. № 9. С. 101-107.
Бугаевская Наталья Валентиновна, канд. юрид. наук, доц., доц. кафедры, [email protected], Россия, Тула, Тульский государственный университет
IMPROVING ANTI-CORRUPTION LEGISLATION: THE MAIN TRENDS OF THE CURRENT
STAGE
Bugaevskaya N.V.
Anti-corruption is a strategic task of the state. The national legal regulation of anticorruption has passed several stages in its development and is currently at the stage of systematization and modernization. The article discusses the main trends in improving the legislation on criminal, administrative responsibility for corruption. The question of the criminal liability of legal entities is raised. The definition of such terms as "corruption offense", "foreign official" is analyzed.
Key words: anti-corruption legislation; corruption; systematization of legislation; modernization of definitions; entity; foreign official; corruption offenses.
Bugaevskaya Natalya Valentinovna, cand. legal sci., associate professor, associate professor of the Department, [email protected], Russia, Tula, Tula State University.
