CC BY
57
УДК 342.951 ББК 67.401.041
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ЗА КОРРУПЦИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
ЛЮБОВЬ ЛЬВОВНА САККУЛИНА,
доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук; ЯРОСЛАВ НИКОЛАЕВИЧ ЕРШОВ, участковый уполномоченный полиции отдела МВД России по району Коньково г. Москвы
E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
Рецензент: кандидат юридических наук Климкина Е.В.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются изменения в законодательстве, направленные на совершенствование государственного управления в области противодействия коррупции, нормативная правовая основа привлечения к административной ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения.
Ключевые слова: юридические лица, коррупционные правонарушения, административная ответственность.
Annotation. The article concerns the changes to legislation, aimed at improving state administration in the field of anticorruption, and the regulatory basis of imposition of administrative sanctions legal bodies for corruption offences.
Keywords: legal bodies, corruption offences, administrative responsibility.
Борьба с коррупцией в России является важным направлением государственной политики. В документах ООН отмечается, что коррупция является крупнейшим препятствием к экономическому росту и развитию, способным поставить под угрозу любые преобразования в обществе.
Указ Президента РФ Б. Ельцина от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»1 стал первым антикоррупционным нормативно-правовым актом новой России и послужил отправной точкой в борьбе с коррупцией. Далее за последние 20 лет было принято немало попыток противодействовать коррупции.
Создан Национальный антикоррупционный комитет, ратифицирована Конвенция ООН против коррупции 2003 г.2 и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.3, принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»4. В марте 2012 г. был обнародован Национальный план противодействия коррупции на 2012—2013 гг.5.
Однако, несмотря на все эти усилия, ситуация с коррупцией в России продолжает ухудшаться. Все это свидетельствует о том, что в Российской Федерации определены контуры формирующейся системы мер противодействия коррупции и эта система нуждается в дальнейшем развитии.
В Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 гг. в качестве приоритетного направления определено расширение практики применения гражданского и административного законодательства Российской Федерации в части, касающейся
1 Указ президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 923.
2 Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.
3 Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.) // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2394.
4 ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228.
5 Указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 гг. и внесении изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам противодействия коррупции» // СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1391.
-дЛ^^ИЙ-
ответственности юридических лиц, от имени или в интересах которых совершаются коррупционные правонарушения (пп. «а» п. 3 Национального плана). Генеральной прокуратуре РФ совместно с заинтересованными федеральными государственными органами поручено принять меры по повышению эффективности применения положений гражданского и административного законодательства Российской Федерации в части, касающейся ответственности юридических лиц, от имени которых или в интересах которых совершаются коррупционные преступления (пп. «а» п. 8 Национального плана).
Общие нормы, устанавливающие ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения, закреплены в ст. 14 Федерального закона «О противодействии коррупции». В соответствии с данной статьей, если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающие условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При этом применение за коррупционное правонарушение мер ответственности к юридическому лицу не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо.
Само юридическое лицо не может быть субъектом преступления и нести уголовную ответственность. Именно поэтому Кодекс РФ об административных правонарушениях дополнен ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица», срок давности привлечения по которой составляет шесть лет.
Согласно законодательству незаконное вознаграждение — это незаконные передача, предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица должностному лицу, лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации денег, ценных бумаг, иного имуще-
ства, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление имущественных прав за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом, лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением.
Данный состав административного правонарушения направлен на то, чтобы сделать экономически невыгодным и затратным использование коррупционных способов достижения коммерческих (корпоративных) целей. Применение административно-правовых методов воздействия выступает логическим дополнением уголовно-правовой политики в области противодействия коррупции, так как субъектом этого правонарушения должно быть юридическое лицо, а оно не может быть субъектом преступлений.
Объективной стороной административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП РФ выступает незаконная передача, предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением.
Под незаконным оказанием услуг имущественного характера следует понимать предоставление должностному лицу в качестве вознаграждения любых имущественных выгод, в том числе освобождение его от имущественных обязательств (например, предоставление кредита с заниженной процентной ставкой за пользование им, бесплатные либо по заниженной стоимости предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи, передача имущества, в частности автотранспорта, для его временного использования, прощение долга или исполнение обязательств перед другими лицами).
Данное административное правонарушение совершается только в форме действий. Оконченным оно считается с момента передачи, предложения или
обещания вознаграждения (оказания услуги) и неважно, что получатель вознаграждения не успел еще совершить в интересах юридического лица каких либо действий. Получателем вознаграждения могут выступать только должностные лица, либо лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях.
Понятие должностного лица в ст. 19.28 КоАП РФ используется в том смысле, в каком оно употребляется в Уголовном кодексе РФ, а не в ст. 2.4 КоАП РФ. Примечание устанавливает, что под должностным лицом понимаются лица, указанные в прим. 1—3 к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации; под лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, понимается лицо, указанное в прим. 1 к ст. 201 УК РФ. Подобное включение в КоАП РФ положений Уголовного кодекса РФ, по-видимому, направлено на сохранение единой концепции коррупционных правонарушений.
Субъектом данного административного правонарушения может быть только юридическое лицо, в интересах или от имени которого осуществляется незаконное вознаграждение должностных лиц, либо лиц осуществляющих управленческие функции, а не лица, которые передают вознаграждение. Следовательно, ответственность юридического лица за это правонарушение не зависит от признания виновным физического лица, несмотря на то, что противоправные действия совершаются последним.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.28 КоАП РФ, возбуждаются прокурором и рассматриваются исключительно судьями.
В соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению обстоятельства, свидетельствующие, в частности, о наличии события административного правонарушения, а также устанавливается лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность.
В рамках рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.28 КоАП РФ, выяснению подлежит вопрос о том, имели ли место неправомерные действия, состоящие в передаче, предложении или обещании должностному лицу соответствующего имущества либо оказании услуг имущественного характера, предоставлении имущественных прав за совершение им в интересах опреде-
ленного юридического лица действия (бездействия), связанного с занимаемым этим должностным лицом служебным положением.
По делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.28 КоАП РФ, необходимо установить, обладали ли лица, совершившие незаконную передачу, предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица незаконного вознаграждения, правом действовать от имени этого юридического лица.
Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» объективная сторона правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП РФ, была расширена двумя квалифицирующими признаками — предложение или обещание незаконного вознаграждения.
На наш взгляд, необходимо обратить внимание на то, что приведенные основания административной ответственности вызывают объективные сложности при осуществлении правоприменительной практики.
В рассматриваемой ситуации действия физического лица, выразившиеся в обещании должностному лицу передать ему от имени или в интересах юридического лица определенное вознаграждение сложно установить, документировать и доказать нормами законодательства об административных правонарушениях. Это возможно только в рамках расследования уголовных дел (например, по ст. 291 УК РФ, ст. 204 УК РФ, ч. 5 ст. 291.1 УК РФ). Это объясняется тем, что на стражу уголовного законодательства поставлен значительный правоохранительный механизм, состоящий из дознания, предварительного следствия, оперативно-разыскного сопровождения. Подобные факты фиксируются в ходе проведения оперативно-разыскных мероприятий. Вместе с тем, анализ ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»6 позволяет сделать вывод о недопустимости проведения оперативно-разыскных мероприятий в целях выявления административных правонарушений и как следствие, данные результаты не могут
6 ФЗ от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
-дЛ^^ИЙ-
напрямую использоваться в качестве доказательств при производстве по делам об административных правонарушениях.
Анализ положений ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ и ст. 14 Федерального закона «О противодействии коррупции» позволяет прийти к выводу, что действующее законодательство не исключает возможность одновременного возбуждения уголовного дела в отношении физического лица (например, по ст. 291 УК РФ — дача взятки) и дела об административном правонарушении в отношении юридического лица по ст. 19.28 КоАП РФ (незаконное вознаграждение от имени юридического лица), в интересах которого действовало это физическое лицо.
В то же время, действующая конструкция ст. 19.28 КоАП РФ, по влекущим за собой последствиям ее применения вступает в противоречие со стремлением законодателя к максимальному выявлению взяточничества путем освобождения от уголовной ответственности лиц, добровольно заявивших о взятке.
Если предприниматель, давший взятку должностному лицу, добровольно сообщил о даче взятки в орган, имеющий право возбудить уголовное дело, то предприниматель освобождается от уголовной ответственности (в соответствии с примечанием к ст. 291 УК); при этом, факт передачи вознаграждения будет являться основанием привлечения к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ юридического лица с наложением штрафа.
Таким образом, если физическое лицо, передающее вознаграждение имеет возможность освобождения от уголовной ответственности, что стимулирует его к сотрудничеству со следственными органами, то юридическое лицо, от имени которого передавалось вознаграждение, такой возможности не имеет. Подобная ситуация может негативно сказаться на мотивации физического лица и нежелании его оказывать содействие следственным органам при выявлении коррупционных правонарушений.
Поэтому законодателю следует предусмотреть в ст. 19.28 КоАП РФ, по аналогии с уголовным правом,
освобождение от административной ответственности юридического лица, если его законный и (или) иной представитель активно способствовал органу, осуществляющему производство по делу об административном правонарушении и если в отношении него имело место вымогательство, либо это лицо добровольно сообщило о передаче вознаграждения органу, имеющему право возбудить дело об административном правонарушении.
Как следует из обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2012 г. (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10 апреля 2013 г.) при рассмотрении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.28 КоАП РФ, возможность привлечения юридического лица к административной ответственности не должна ставиться в зависимость от наличия обвинительного приговора в отношении физического лица, несмотря на то, что противоправные действия фактически совершаются физическим лицом от имени или в интересах юридического лица.
На практике складывается иная ситуация. Рассмотрение мировыми судьями дел по ст. 19.28 КоАП РФ свидетельствует о возбуждении таких дел прокурорами исключительно по материалам уголовных дел или вступивших в законную силу решений суда в отношении физических лиц, совершивших коррупционные действия в интересах юридического лица, предусмотренных ст.204 УК РФ «Коммерческий подкуп», ст. 291 УК РФ «Дача взятки».
С учетом вышеизложенного полагаем, что существующие в России правовые механизмы не обеспечивают эффективные способы привлечения юридических лиц к административной ответственности за коррупционные правонарушения. Введение данной нормы в КоАП РФ скорее обосновано политически, нежели криминологически. Законодателю необходимо сформулировать диспозицию ст. 19.28 КоАП РФ таким образом, чтобы квалификация деяний в соответствии с настоящей статьей не вызывала определенные сложности в правоприменительной практике.
