CC BY
165
Субботин A.M. К вопросу об административной ответственности за коррупционные правонарушения
Субботин Антон Михайлович Subbotin Anton Mikhailovich
кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры административного права и процесса Нижегородская академия МВД России (603144, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
candidate of sciences (law), deputy head of the department of administrative law and procedure Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603144)
E-mail: [email protected]
К вопросу об административной ответственности за коррупционные правонарушения
Administrative liability for corruption offenses
В статье рассматриваются проблемы практики применения норм административного законодательства, устанавливающих ответственность за коррупционные правонарушения, и пути их решения.
Ключевые слова: административное законодательство, коррупционные правонарушения, коррупция.
The paper reviews problems of the practice of application of the rules of administrative law establishing liability for corruption offenses and their solutions.
Keywords: administrative law, corruption offenses, corruption.
Активизация противодействия коррупции в Российской Федерации и разработка соответствующей нормативно-правовой базы на современном этапе связаны Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах [1], действие которой в последующем было продлено до 2010 года [2].
Оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти входило в число задач проведения административной реформы. Одновременно отмечалось, что ликвидация коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации является необходимым условием оптимизации функций органов исполнительной власти, которая стала важнейшей проблемой, препятствующей повышению эффективности государственного управления.
В Концепции указывалось на то, что уровень коррупции в России недопустимо высок, коррупционность государственных структур и должностных лиц препятствует развитию государственного управления, влечет за собой огромные дополнительные затраты со стороны бизнеса и населения.
В числе необходимых элементов реализации административной реформы в России назывались:
— разработка и внедрение правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции;
— повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти.
В указанный период в Российской Федерации был ратифицирован ряд международных конвенций, регулирующих вопросы противодействия коррупции. К их числу следует отнести Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН [3]), а также Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г Страсбурге 27.01.1999 [4]), которая вступила в силу для Российской Федерации с
1 февраля 2007 года.
Согласимся с Н.В. Макарейко, который отмечает, что ратификация указанных Конвенций стала поворотным пунктом в организации антикоррупци-оного мониторинга нормативных правовых актов [5, с. 85].
Дальнейшие перспективы развития антикоррупционного законодательства определил Национальный план противодействия коррупции на 2011 — 2012 годы, изначально утвержденный Президентом Российской Федерации [6], а затем дополненный Национальной стратегией противодействия коррупции и получивший статус Указа Президента РФ [7]. В последующем на смену указанному нормативному акту пришел Указ Президента РФ от 13 марта 2012 года № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» [8] (далее — Национальный план).
В Национальном плане в качестве одной из ключевых проблем выделена проблема применения
административного законодательства Российской Федерации в части, касающейся ответственности юридических лиц, от имени или в интересах которых совершаются коррупционные правонарушения (пп. «а» п. 3 Национального плана). В подпункте «а» пункта 8 Национального плана Генеральной прокуратуре РФ совместно с федеральными государственными органами поручено принять меры по повышению уровня эффективности применения статей за административные правонарушения в области, касающейся ответственности юридических лиц, от имени которых или в интересах которых совершаются коррупционные преступления.
Результатом такой работы стало одно из нововведений в КоАП РФ — статья 19.28 («Незаконное вознаграждение от имени юридического лица»), введенная Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”». В настоящее время данная статья действует в редакции Федерального закона от 4 мая 2011 года № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» [9].
Согласимся с позицией П.В. Ремизова, который отмечает, что не было, нет и, по всей видимости, вряд ли появится в будущем государство, обладающее идеальной системой законодательства [10, с. 3]. Так, и редакция статьи 19.28 КоАП РФ вызывает ряд вопросов с точки зрения практики ее применения.
Например, имеет место противоречие между содержанием примечания к статье 19.28 и положениями общей части КоАП РФ.
В соответствии со статьей 2.4 КоАП РФ под должностным лицом в КоАП РФ следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
В то же время часть 1 примечания к статье 19.28 КоАП РФ относит к должностным лицам только лиц, указанных в примечаниях 1 —3 к статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, понятие должностного лица применительно к получению вознаграждения от имени юридического лица уже, чем понятие должностного лица применительно к КоАП РФ в целом.
О проблемах практического применения статьи 19.28 КоАП РФ свидетельствует тот факт, что реальное ее применение началось лишь через
2 года после принятия. Об этом свидетельствуют статистические материалы, размещенные на официальном сайте Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, согласно которым в 2009, 2010 годах материалы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 19.28 КоАП РФ, судами общей юрисдикции не рассматривались.
В свою очередь, в 2011 году судами общей юрисдикции по статье 19.28 было рассмотрено
68 дел. Из них 3 остались неоконченными на начало следующего года. По 65 рассмотренным делам 27 лиц были подвергнуты административному наказанию, в том числе 23 юридических лица, 3 должностных лица и 1 физическое лицо.
Подобные цифры сами по себе вызывают определенные вопросы, так как санкция статьи 19.28 КоАП РФ называет в качестве субъектов данных правонарушений исключительно юридических лиц. Как следствие, привлечение к административной ответственности по данной статье должностных или физических лиц либо незаконно, либо имеет место предоставление ошибочных статистических сведений.
Всем указанным лицам было назначено административное наказание в виде административного штрафа, общая сумма которого составила 81 409 500 рублей, из них взыскано 6 001 000 рублей.
Таким образом, средний размер штрафа по статье 19.28 составил 3 015 166 рублей, однако взыскано только 7% от указанной суммы, что свидетельствует о серьезных проблемах с исполнением данных постановлений.
В свою очередь, в 2012 году по статье 19.28 было рассмотрено 101 дело, при этом всего 60 лиц подверглись наказанию в виде административного штрафа, общая сумма которого составила
69 388 000 рублей, из них взыскано по постановлениям в отчетном периоде 6 000 000 рублей. Таким образом, число лиц, привлеченных к административной ответственности по этой статье, увеличилось в два раза. Вместе с тем, средний размер штрафа составил около 1 156 447, что в два с лишним раза меньше показателей 2011 года [11].
Определенные вопросы вызывает соотношение административной и уголовной ответственности за коррупционные деяния. Так, согласно примечаниям к статье 204 и статье 291, возможно освобождение субъекта преступления от уголовной ответственности, если он активно способствовал раскрытию и (или) расследованию преступления и либо в отношении него имело место вымогательство, либо это лицо добровольно сообщило о подкупе (взят-
Субботин A.M. К вопросу об административной ответственности за коррупционные правонарушения
Субботин A.M. К вопросу об административной ответственности за коррупционные правонарушения
ке) органу, имеющему право возбудить уголовное дело. В свою очередь, КоАП РФ такой возможности не предусматривает.
Таким образом, если физическое лицо, передающее вознаграждение, имеет возможность освобождения от уголовной ответственности, что стимулирует его к сотрудничеству со следственными органами, то юридическое лицо, от имени которого передавалось вознаграждение, такой возможности не имеет. Подобная ситуация может негативно сказаться на мотивации физического лица и нежелании его оказывать активное содействие следственным органам при выявлении коррупционных преступлений. Более того, возможность освобождения юридического лица от ответственности не предусмотрена даже в случае вымогательства незаконного вознаграждения со стороны должностного лица.
При таких обстоятельствах представляется целесообразным внести в статью 19.28 КоАП РФ примечание, согласно которому юридическое лицо освобождается от административной ответственности, если его законный и (или) иной представитель активно способствовал органу, осуществляющему производство по делу об административном правонарушении и либо в отношении него имело место вымогательство, либо это лицо добровольно сообщило о передаче вознаграждения органу, имеющему право возбудить дело об административном правонарушении.
Имеет место и несоответствие в размерах санкций, устанавливаемых УК РФ и КоАП РФ. Согласно части 2 статьи 46 УК РФ штраф, исчисляемый исходя из величины, кратной сумме коммерческого подкупа или взятки, устанавливается в размере до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки, но не может быть менее 25 тыс. рублей и более 500 млн рублей.
В свою очередь, в КоАП РФ каких-либо ограничений при исчислении штрафов, кратных стоимости предмета административного правонарушения, как это предусматривают санкции статьи 19.28 КоАП РФ, не установлено. Кроме того, минимальный размер штрафа, предусмотренный частью 1 статьи 19.28 КоАП РФ, составляет 1 млн рублей, что в 40 раз больше минимально возможного штрафа по УК РФ. Более того, КоАП РФ в отличие от УК РФ не предполагает возможности назначения наказания ниже низшего предела, установленного санкцией конкретной статьи.
Например, постановлением мирового судьи судебного участка № 158 г. Санкт-Петербурга от 27 июня 2011 года ООО «Петромет» признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного статьей 19.28 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 1 млн рублей.
Решением судьи Петродворцового районного суда г. Санкт-Петербурга от 17 августа 2011 года и постановлением Санкт-Петербургского городского суда от 9 декабря 2011 года № 4а-2103/11 указанное постановление оставлено без изменения.
Как следует из материалов дела об административном правонарушении, 8 июля 2010 года в отношении менеджера ООО «Петромет» Н. было возбуждено уголовное дело по части 3 статьи 30, части 2 статьи 291 УК РФ, в связи с тем что последний, действуя умышленно, будучи осведомленным о намерении сотрудника отдела государственного пожарного надзора Петродворцового района г. Санкт-Петербурга привлечь ООО «Петромет» к административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности, с целью избежать привлечение ООО «Петромет» к административной ответственности лично 7 июля 2010 года дал должностному лицу, находящемуся при исполнении своих должностных обязанностей и наделенному распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в его служебной зависимости, взятку в размере 3 тыс. рублей за совершение заведомо незаконного бездействия, а именно несоставления протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 20.4 КоАП РФ в отношении ООО «Петромет». Приговором судьи Петродворцового районного суда г. Санкт-Петербурга от 27 октября 2010 года Н. признан виновным в совершении преступления, предусмотренного частью 3 статьи 30, частью 2 статьи 291 УК РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 100 тыс. рублей [12].
Таким образом, размер штрафа по уголовному делу в 10 раз меньше, чем штраф, назначенный по делу об административном правонарушении. Более того, максимально возможный размер штрафа по уголовному делу составляет шестидесятикратную сумму взятки, то есть 180 тыс. рублей, что также меньше, чем минимально возможный штраф по делу об административном правонарушении.
Анализ правоприменительной практики выявил проблемы, связанные с возможностью привлечения к административной ответственности юридического лица до вступления обвинительного приговора в законную силу в отношении физического лица, действовавшего от его имени или в его интересах, а также в случае отказа должностного лица принять деньги, ценные бумаги, иное имущество, предлагаемые от имени или в интересах юридического лица за совершение им в интересах данного юридического лица действия (бездействия), связанного с занимаемым этим должностным лицом служебным положением [13].
В этой связи интерес представляет позиция Верховного Суда, состоящая в следующем.
Статьей 14 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусмотрено, что в случае если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Применение к юридическому лицу мер ответственности за коррупционное правонарушение не освобождает от ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за это правонарушение юридическое лицо.
Административная ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица установлена статьей 19.28 КоАП РФ.
С объективной стороны правонарушение выражается в совершаемых от имени или в интересах юридического лица действиях, состоящих в незаконной передаче, предложении или обещании должностным лицам, указанным в данной статье, денег, ценных бумаг, иного имущества либо оказании услуг имущественного характера, предоставлении имущественных прав за совершение должностным лицом в интересах этого юридического лица действия (бездействия), связанного с занимаемым им служебным положением.
Субъектом правонарушения является юридическое лицо, от имени или в интересах которого осуществлялись действия, указанные в диспозиции данной статьи.
В соответствии со статьей 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению обстоятельства, свидетельствующие, в частности, о наличии события административного правонарушения, а также устанавливается лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность.
В рамках рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.28 КоАП РФ, выяснению подлежит вопрос о том, имели ли место неправомерные действия, состоящие в передаче, предложении или обещании должностному лицу соответствующего имущества либо оказании услуг имущественного характера, предоставлении имущественных прав за совершение им в интересах определенного юридического лица действия (бездействия), связанного с занимаемым этим должностным лицом служебным положением.
Анализ положений статьи 19.28 КоАП РФ и статьи 14 Федерального закона «О противодействии коррупции» позволяет прийти к выводу, что действующее законодательство не исключает возможность одновременного возбуждения уголовного дела в отношении физического лица (например, по ст. 291 УК РФ — дача взятки) и дела об административном правонарушении в отношении юридического лица (по ст. 19.28 КоАП РФ — незаконное вознаграждение от имени юридического лица), в интересах которого действовало это физическое лицо.
Таким образом, при рассмотрении дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.28 КоАП РФ, возможность
привлечения юридического лица к административной ответственности не должна ставиться в зависимость от наличия обвинительного приговора в отношении физического лица, несмотря на то, что противоправные действия фактически совершаются физическим лицом от имени или в интересах юридического лица. Кроме того, факт незаконной передачи названного в этой статье имущества, а также факт оказания услуг имущественного характера, предоставления имущественных прав может быть отражен не только в обвинительном приговоре, но и в постановлении суда или следователя о прекращении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям (например, в связи со смертью обвиняемого). Следует также отметить, что в рассматриваемой ситуации действия физического лица, выразившиеся в обещании должностному лицу передать ему от имени или в интересах юридического лица определенное имущество, не являются деянием, преследуемым в уголовном порядке.
Обвинительный приговор, равно как и определение или постановление суда, постановление следователя о прекращении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям не имеют заранее установленной силы при рассмотрении дела об административном правонарушении, в связи с чем подлежат оценке в совокупности со всеми собранными по делу доказательствами.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает такое понятие, как покушение на правонарушение. В связи с этим наличие или отсутствие негативных последствий не имеет значения применительно к правонарушению, предусмотренному статьей 19.28 КоАП РФ, поскольку состав рассматриваемого правонарушения является оконченным с момента совершения неправомерных действий [14].
Безусловно, следует поддержать такую позицию Верховного Суда Российской Федерации. Кроме того, необходимо установить обязанность следственных органов передавать соответствующие материалы в органы прокуратуры для возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 19.28 КоАП РФ, во всех случаях возбуждения уголовных дел по фактам передачи вознаграждений от имени юридических лиц. С учетом сроков давности, предусмотренных КоАП РФ (шесть лет в отношении коррупционных правонарушений), такая передача возможна даже после осуждения виновного физического лица.
Примечания
1. Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46, ст. 4720.
2. О внесении изменений в распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р: распоряжение Правительства РФ от 9 февраля 2008 года № 157-р // Собрание законодательства РФ. 2008. № 7, ст. 633.
Субботин A.M. К вопросу об административной ответственности за коррупционные правонарушения
Субботин A.M. К вопросу об административной ответственности за коррупционные правонарушения
3. Собрание законодательства РФ. 2006. № 26, ст. 2780.
4. Собрание законодательства РФ. 2009. № 20, ст. 2394.
5. Mакарейко Н.В. Коррупциогенность законодательства как фактор эффективности применения мер государственного принуждения // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России, 2011. № 20.
6. Российская газета. 2008. № 164.
7. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы: указ Президента РФ от 13 апреля 2010 года № 460 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 16, ст. 1875.
8. Собрание законодательства РФ. 2012. № 12, ст. 1391.
9. Собрание законодательства РФ. 2011. № 19, ст. 2714.
10. Ремизов П.В. Критика законодательства: теория практика, техника: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2012.
11. По данным официального сайта Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. URL: http://www.cdep.ru (дата обращения: 01.08.2013).
12. СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.08.2013).
13. Обзор судебной практики Верховного суда Российской Федерации за четвертый квартал 2012 года // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.08.2013).
14. Обзор судебной практики Верховного суда Российской Федерации за четвертый квартал 2012 года // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.08.2013).
Notes
1. Approved by Order of the Government of the Russian Federation 25.10.2005 № 1789-p // Collection of legislative acts of the RF. 2005. № 46, art. 4720.
2. On the Introduction of Amendments to the Ordinance of the Government of the Russian Federation of 25.10.2005 № 1789-p: order of the Government of the Russian Federation of 09.02.2008 № 157-p // Collection of legislative acts of the RF 2008. № 7, art. 633.
3. Collection of legislative acts of the RF. 2006. № 26, art. 2780.
4. Collection of legislative acts of the RF 2009. № 20, art. 2394.
5. Makareyko N.V. Corruption — law as a factor in the effectiveness of the measures of state coercion // Legal science and practice: Journal of Nizhny Novgorod academy of Ministry of internal affairs of Russia. 2011. № 20.
6. Rossiyskaya gazeta. 2008. № 164.
7. On the National anti-corruption strategy and the National anti-corruption plan for 2010—2011: Presidential decree of 13.04.2010 № 460 // Collection of legislative acts of the RF 2010. № 16, art. 1875.
8. Collection of legislative acts of the RF 2012. № 12, art. 1391.
9. Collection of legislative acts of the RF. 2011. № 19, art. 2714.
10. Remizov P.V. Criticism of legislation: the theory of practice, technique: author’s abstract... candidate of legal sciences. Nizhny Novgorod, 2012.
11. According to the official website of the Judicial department of the Supreme Court of the Russian Federation. URL: http://www.cdep.ru (date accessed: 01.08.2013).
12. SPS «ConsultantPlus» (date accessed: 01.08.2013).
13. Review jurisprudence of the Supreme Court of the Russian Federation for the fourth quarter of 2012 // SPS «ConsultantPlus» (date accessed: 01.08.2013).
14. Judicial review of the Supreme Court of the Russian Federation for the fourth quarter of 2012 // SPS «ConsultantPlus» (date accessed: 01.08.2013).
