Социальный контракт как инструмент стратегического развития муниципального образования Текст научной статьи по специальности «Социологические науки»

Социальный контракт как инструмент стратегического развития муниципального образования

Д.Ю. Файков

В последнее время в литературе достаточно активно обсуждаются вопросы, связанные с ролью, составом и значимостью такого институционального понятия, как «социальный контракт». Вероятно, этому способствовало вхождение данного термина в политический оборот. Однако в российской политике он теперь используется как синоним «государственной социальной помощи малоимущим гражданам»1. Это важная, но не единственная функция социального контракта как общественного института.

В более широком смысле социальный контракт — это система ожиданий и обязательств, которые государство и граждане берут по отношению друг к другу. В общетеоретическом смысле государство едино. В реальности власть имеет три уровня — федеральная, региональная и местная, и все они в тех или иных полномочиях представляют для гражданина государство. Следовательно, и социальный контракт для конкретного индивида является триединым — он ожидает каких-то действий от каждого из уровней власти и, соответственно, выполняет свои обязательства перед каждым из них.

Оказавшись в непредвиденной ситуации за пределами своей страны, индивид не ждет помощи от муниципалитета, он ожидает помощи от государства в целом, ведь именно его законы гражданин соблюдает, именно ему он отдает такой гражданский долг, как служба в вооруженных силах, именно ему платит основные налоги. В то же время от местного «правителя» человек ожидает помощи в случае текущего крана или некачественной еды в детском саду. Этой власти индивид отдает свой голос на местных выборах, ее он поддерживает, оплачивая местные налоги, местные тарифы за жилищно-коммунальные услуги, за проезд в городском транспорте и т.д., участвуя в общегородских мероприятиях и позиционируя себя во внешнем мире как «житель города ^ска».

Наши исследования в области формирования стратегии развития муниципального образования2 еще раз подтвердили, что для выполнения этой задачи

1 Именно так это понятие сформулировано Президентом России Д.А. Медведевым в поручении Председателю Правительства Российской Федерации от 29 января 2010 г.

2 Файков Д.Ю., Раткевич О.С. Формирование стратегии развития закрытых административнотерриториальных образований // Регионология. 2010. № 2 (64). С. 85-89; Раткевич О.С. Совершенствование системы институциональной поддержки закрытых административно-территориальных образований атомной промышленности как фактор обеспечения экономической безопасности России: диссертация...кандидата экономических наук: 08.00.05 [Место защиты: Гос. ун-т упр.].

важно понимать взаимодействие не только властей разных уровней в отношении конкретного города, но и взаимоотношения различных общественных сил — власти, населения, общественных организаций и объединений, градообразующих предприятий и иных сил внутри города. А эти взаимоотношения есть не что иное, как муниципальная часть социального контракта. Все эти силы имеют по отношению друг к другу определенные ожидания и обязательства, в некоторых случаях формализованные.

Исследования проводились на примере города Саров Нижегородской области, имеющего статус закрытого административно-территориального образования (ЗАТО). Нам кажется, что ЗАТО (имеются в виду ЗАТО, в которых расположены предприятия атомной промышленности) являются интересным объектом исследования. Во-первых, это малые или средние города, каких в России больше 1000. То есть общие результаты исследования могут быть актуальны и значимы для абсолютного большинства городов страны. Во-вторых, ЗАТО — это моноспециализированные города. Моногородов в стране более 500, и, значит, рассуждения также будут интересны для многих. В-третьих, во взаимоотношениях градообразующего предприятия и органов местного самоуправления в ЗАТО есть особенности, связанные с отраслью деятельности этих предприятий и формальным статусом города. Сам факт наличия особенностей и методология их учета могут оказаться важными для других городов (особенности могут быть разные, важно их выявить и учесть).

Итак, в чем же состоит муниципальная часть социального контракта? Опираясь на общее определение социального контракта, можно говорить о том, что житель города ожидает от местной власти как минимум следующих благ:

- возможности работать и зарабатывать. Самое главное, что ожидают жители от местной власти и за что они готовы быть лояльными к этой власти, — это наличие рабочих мест в городе и достаточный уровень оплаты труда. Эти рабочие места могут быть на любых предприятиях любой формы собственности. Если люди зарабатывают — это хороший город (читай — хорошая власть). Органы местного самоуправления сами не создают много высокооплачиваемых рабочих мест, но они могут обеспечить благоприятный инвестиционный климат, который способствует притоку в город капитала и созданию рабочих мест;

- благоустройства города. В большей или меньшей степени людям свойственен эмоциональный способ восприятия жизни. Мы сравниваем города не только по их культурно-исторической или экономической ценности, но и в немалой степени по тому, насколько комфортно там жить. В значительной части такое впечатление создает инфраструктура и благоустройство города. Мы быстро замечаем ухоженность (или неухоженность) городских улиц и парков, чистые (грязные) тротуары, автомобилисты добавят к этому качество дорожного покрытия и т.д. Людям приятно жить в благоустроенном городе, и они ожидают от местной власти;

- личной и имущественной безопасности, охраны права собственности. У нас есть квартира, машина, велосипед, гараж, сумка в руке и т.д. Мы постоянно сталкиваемся с другими людьми — с кем-то дружески, с кем-то не совсем, кого-то стараемся избегать. Мы ожидаем от местной власти, что именно она

организует защиту нас самих и нашей собственности, создаст условия, при которых на нас не нападут грабители и хулиганы в пределах населенного пункта. Но если вдруг произойдет какой-то инцидент, то созданный властью механизм защиты позволит быстро найти и наказать виновных;

- организации производства и предоставления социальных благ, таких как образование, здравоохранение, социальная помощь и пр. Абсолютное большинство из нас прекрасно осведомлено, что местная власть должна обеспечить жителей города основными общественными благами. На основе имеющегося опыта мы предполагаем (и часто молча соглашаемся с этим), что такие блага, созданные непосредственно государством и предлагаемые как общественные, будут не самого высокого качества. Многие из нас готовы приобрести такие же, по сути, блага, но более высокого качества, за деньги, однако мы, как жители конкретного города, уверены и однозначно ожидаем от власти, что основные общественные блага будут нам доступны. А также ожидаем, что власть создаст условия и для деятельности коммерческих предприятий, предоставляющих данные блага. То есть в целом жители города ожидают не только наличия общественных благ, а наличие выбора в способах и качестве получения общественных (смешанных) благ;

- организации производства и предоставления коммунальных услуг. Сегодня абсолютное большинство российских граждан понимают, что за эти услуги необходимо платить, и платить их конкретному производителю. Обязанность муниципалитета, которую ожидают жители, — это создание или привлечение производителей всех жилищно-коммунальных услуг. Мы не знаем точно, сможем ли заплатить сегодня за все услуги, но предполагаем, что у нас должна быть возможность иметь не только водоснабжение, тепло, газ, электричество и три программы ТВ, но и кабельное и цифровое телевидение, высокоскоростной Интернет, железную дверь в подъезде, регулярные уборки подъезда, доступные услуги по ремонту жилья, освещенный двор, место для стоянки автомобиля и для прогулки с детьми и т.д.;

- возможности удовлетворения социальных, культурных и экономических потребностей. Человеческое общество давно стало обществом потребления. Мы едем в Италию не только (а иногда и не столько) за приобщением к великой культуре, но и на великие распродажи. Почему молодежь уезжает из маленьких городов, даже не совсем бедных? В них объективно меньше возможностей проведения досуга, т.е. удовлетворения социальных и культурных потребностей. В них значительно меньше выбор продаваемых товаров и услуг (что само по себе тоже объективно). А хочется больше — как в Москве. Жители городов, особенно небольших, ожидают от местной власти действий, направленных на повышение своего социального, культурного и «экономически-потребитель-ского» (если можно так выразиться) статуса.

Можно перечислить и иные блага, но, думаем, они будут более детальной расшифровкой указанных выше.

Посмотрим на муниципальную часть социального контракта с другой стороны — со стороны обязательств жителя города. Что мы готовы отдать за предоставление перечисленных выше ожидаемых благ? По большому счету, не так уж и много:

- часть налогов, идущих в муниципальную казну. На сегодня эта часть для доходов бюджета ЗАТО незначительна. Например, по рассматриваемому городу Сарову она в последние годы составляет порядка 30% всех доходов (рис. 1). По другим городам Нижегородской области — немного больше. Но в обоих случаях это очень небольшие средства, которые не покрывают потребности муниципального бюджета. Города получают межбюджетные трансферты из областного бюджета, а Саров, как закрытое административно-территориальное образование, еще и из федерального бюджета. Таким образом, жители Сарова отдают «в оплату» муниципальной части социального контракта и часть налогов федерального уровня, что, кстати, нисколько не смущает жителей, даже скорее воспринимается с удовлетворением;

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

-

- - - - Г-1

_

1-1

¡й

8 к % % % 0

Рис.

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

□ Налоговые доходы ' Неналоговые доходы □ Межбюджетные трансферты

1. Доля налоговых, неналоговых доходов и межбюджетных трансфертов в доходах бюджета ЗАТО г. Саров в 1998-2009 гг., в % от доходов

- свой голос на местных выборах. Российские граждане в целом не очень активны на выборах любого уровня, но к выбору местных политиков всегда относятся с большим пристрастием. Особенно в небольших городах, ведь в этом случае речь часто идет о знакомых людях;

- часть своих свобод, в соответствии с местным законодательством. Например, в Нижегородской области прошла серьезная кампания по борьбе с автомобилистами, паркующими свои авто на газонах. Поругались, но заезжать на газоны стали меньше. В закрытых административно-территориальных образованиях ограничений свобод еще больше: ограничены свобода передвижения, обмена информацией, свобода предпринимательства и пр.3 Понимая, что это часть оплаты за повышенную бюджетную обеспеченность и возможность неплохо, по местным меркам, зарабатывать, горожане воспринимают это спокойно, даже как само собой разумеющееся.

В моноспециализированных городах в социальном контракте появляется третье лицо — градообразующее предприятие. Укажем основные причины, по которым мы делаем такой вывод.

3 Определены в Законе от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».

1. Градообразующее предприятие, не являясь частью государства, тем не менее создает общественные блага (для наглядности соединим теорию с практикой и будем рассматривать эти блага на примере ЗАТО г. Саров):

- рабочие места. Это благо и для жителей, и для власти (рабочие места — хорошая власть). В Сарове на градообразующем предприятии (ФГУП «Российский федеральный ядерный центр — Всероссийский НИИ экспериментальной физики» — РФЯЦ-ВНИИЭФ) трудится примерно треть населения города трудоспособного возраста;

- повышенная оплата труда на градообразующем предприятии. И как внеш ний эффект — повышенная, по сравнению с округой, оплата труда на других предприятиях города. А раз у жителей города есть деньги — значит развивается торговля, сфера обслуживания и пр.;

- развитие образования в городе. РФЯЦ-ВНИИЭФ, испытывая потребность в квалифицированных кадрах, сам развивает и финансирует соответствующие программы в местном вузе, а также формирует у школьников стремление к получению профессионального и высшего образования4;

- развитие культурных, спортивных, рекреационных возможностей города. На балансе градообразующего предприятия находятся два культурных центра города (Дом ученых и Центр культуры и досуга), несколько спортивных объектов, профилакторий, детские лагеря и базы отдыха — они используются не только для работников предприятия, но и для всех жителей города. РФЯЦ-ВНИИЭФ принимает участие в финансировании культурных мероприятий общегородского значения, помогает в восстановлении культовых объектов и т.д.;

- стимулирование (чаще — косвенно, путем внешних контактов, наличием квалифицированных кадров и т.д.) создания в городе высокотехнологичных предприятий.

2. Градообразующее предприятие формирует общественные группы (как минимум — руководство предприятия, профсоюз, коллектив предприятия и т.д.), с которыми не может не считаться местная власть. Эти общественные группы играют важную роль не только в повседневной жизни, но и на местных выборах, где предприятие формирует свою команду; во взаимодействии с региональной и федеральной властью, где больший вес имеет именно предприятие, а не город и пр. Сотрудники предприятия склонны больше доверять и искать защиты именно у руководства предприятия, а не у руководства города.

3. Именно из-за расположения на территории соответствующего предприятия (для Сарова это РФЯЦ-ВНИИЭФ) данное административно-территориальное образование получает статус «закрытого», со всеми вытекающими отсюда особенностями:

• повышенное бюджетное обеспечение (федеральные трансферты, которые по состоянию на 2009 г. составляют до 70% дохода местного бюджета);

• федеральный статус и финансирование силовых структур — милиции, МЧС и пр.;

• федеральный статус и финансирование медицины.

4 В 2009 г. из 749 выпускников саровских школ 593 человека (80%) поступило в вузы.

Особенностью муниципальной части социального контракта в ЗАТО является то, что существуют формальные правила5, в соответствии с которыми местная власть передает градообразующему предприятию часть своих полномочий. В частности, это участие в деятельности по обеспечению пропускного режима; участие в назначении главы местной администрации (через федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится расположенное в ЗАТО предприятие).

Исходя из предыдущих рассуждений, можно сформировать модель муниципальной части социального контракта для моноспециализированного города (рис. 2).

Рис. 2. Особенности муниципальной части социального контракта в моногородах

Можно говорить о том, что случае с моноспециализированными городами муниципальная часть социального контракта включает в себя три контракта. Первый — это классический социальный контракт «власть - индивид» (№ 1). Однако органы местного самоуправления имеют обязательства и ожидания (то есть контракт) по отношению к градообразующему предприятию (№ 2). Само же предприятие нанимает на работу жителей города (хотя можно сказать и по-другому: работники предприятия становятся жителями города), заключая с ними трудовой договор, который также можно представить как часть социального контракта (№ 3). Для лиц, не являющихся работниками предприятия, этот контракт неявный, но они также имеют определенные ожидания в отношении предприятия. Как минимум они ожидают его устойчивого функционирования как гарантии благополучия города.

Указанную совокупность контрактов рассматривать по отдельности можно только в теоретическом плане, для объяснения баланса выгод и издержек каждой стороны. В реальной жизни их действие пересекается и усиливается друг другом. В рассматриваемом примере (ЗАТО г. Саров) город предоставляет индивиду блага, обусловленные повышенной бюджетной обеспеченностью (например, благоустроенность города, инфраструктура). Повышенная бюджетная обеспеченность определяется статусом ЗАТО, который город имеет благодаря нахождению на его территории определенного градообразующего предприятия. В то же время благоустройство и иные блага предоставляет жителю именно город, а не градообразующее предприятие.

Выше мы указали, что к вопросу исследования социального контракта подошли в процессе формирования стратегии развития муниципального образования. В этом нам видится важное прикладное значение социального контракта

и, в частности, его муниципальной составляющей. Контракт обозначает пере-

5 Определены в Законе от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».

говорный процесс и итоговое согласие всех сторон на видение перспектив развития. Кстати, сделать это на уровне муниципального образования значительно проще, чем на уровне субъекта или федерации в целом.

В чем сложность? Социальный контракт имеет чаще всего неявную форму, он предполагает обмен правомочиями, закрепленный в каких-то нормативных актах или в обычаях, иногда — только в ожиданиях сторон. Нам кажется, что для формирования стратегии развития необходима формализация социального контракта. Четкая спецификация прав снимает дополнительные издержки на поиск информации, на организацию их защиты и т.д., а также предполагает планирование и выделение ресурсов на выполнение этого контракта. Также появляется возможность формально оценить выполнение контракта не только гражданами (их выполнение контракта как раз формализовано — через уплату налогов, участие в выборах), но и другими сторонами, прежде всего властью. Есть условия контракта (например, программы развития), есть итог выполнения — отчет о выполнении этих программ.

Здесь мы подошли к возможному способу формализации социального контракта. Ее можно провести, например, с помощью портфеля программ развития (программы по разным направлениям деятельности). В рассматриваемом примере (ЗАТО г. Саров) такой набор программ должен быть согласован не только выбранной населением властью, но и градообразующим предприятием. Конкретный индивид передает свое право формировать программы развития местной власти в моменты выборов. Взамен своего голоса он затем получает оговоренные в программах развития блага. В этом случае индивид знает, что это за блага — они формализованы, и, следовательно, далее может делать выводы об эффективности выбранной власти (эффективности своей «покупки»).

В заключение необходимо подчеркнуть главное:

1. Теоретическое понятие «социальный контракт» имеет триединую структуру и состоит из взаимоотношения индивида с разными уровнями власти в государстве — федеральным, региональным и местным.

2. Муниципальная часть социального контракта в моноспециализирован-ных городах усложняется наличием в контракте третьей стороны — градообразующего предприятия, выполняющего специфичные функции. В таких городах его можно рассматривать как совокупность трех контрактов: население - власть; власть - градообразующее предприятие; градообразующее предприятие - население.

3. Формализация социального контракта позволит более качественно осуществлять процедуру стратегического планирования и контроля над ее выполнением, что является частью деятельности по повышению благосостояния жителей города.