CC BY
111
М. Г Смирнова * СОЦИАЛЬНЫЕ ПРИТЯЗАНИЯ И ЛОББИЗМ
Социальное притязание является проявлением воли человека и выступает важнейшим условием, способным увеличить или уменьшить свободу индивида. Это проявляется как в выборе одного из возможных вариантов поведения, так и в том волевом напряжении, с которым человек добивается реализации избранного варианта (цели). Тут могут иметь значение такие, например, качества, как слабость или, напротив, твердость, закаленность, натренированность воли.1 Воля бывает разного рода, она во многом зависит от цели, на которую направляется. Значительность, возвышенность цели укрепляет волю к ее достижению, и наоборот. «Если воля, — писал Гегель,
— цепляется только за мелочи, только за нечто бессодержательное, то она превращается в упрямство».2
Действительные интересы субъектов выступают в виде стимулов, движущих сил, побудительных мотивов собственно активного волевого поведения притязателей. «На психологическом уровне потребности воспринимаемы и поэтому становятся мотивом, выполняя свою побудительную, направляющую деятельность. Считают, что мотив - это осознанные потребности, осознанные побуждения, осознанные намерения».3 Действительно, интерес, отражаясь в сознании человека, играет роль мотива волевого поведения. Субъекты (индивиды, социальные группы) начинают притязать, т. е. совершать внешние действия с целью реализации, воплощения в жизнь своих социальных интересов. Именно эти активные действия, выраженные в виде настоятельных требований, и образуют внешнюю сторону содержания социального притязания, в котором находит проявление воля его носителей. Воля есть непосредственный двигатель поведения, без нее нет действия, а без действия нет реализации социального притязания. Воля вызывает и
* Кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник научноисследовательской лаборатории Ленинградского государственного университета имени А. С. Пушкина.
1 См.: Холостова Т. В. Свобода как моральная ценность // Моральные ценности советского человека. Л., 1968. С. 116.
2 Гегель Г Ф. Сочинения. М., 1956. Т. 3. С. 84.
3 См.: ОйзензихтВ.А. Воля и волеизъявление (очерк теории философии и психологии права). Душанбе, 1983. С. 37.
обуславливает поведение, а поведение направляется на осуществление того или иного интереса или использование того или иного блага. Во всех случаях поведение субъекта, связанное с реализацией его притязания, оценивается в связи с выраженной им волей.
Без воли субъектов (индивида, социальных групп) немыслимо социальное притязание, т. к. в целом оно представлено в виде активных внешних действий, выражающих требование притязателей по реализации своих социальных интересов.
Следовательно, внешняя сторона содержания социального притязания является его активной стороной, которая выражается в интенсивных сознательно-волевых действиях субъектов, направленных на удовлетворение социальных интересов. В самом деле, социальное притязание возникает в результате того, что жизнь не удовлетворяет человека и он своими действиями решает ее изменить. Внешняя сторона притязания наиболее точно и глубоко выражает объективные тенденции и закономерности развития общества и действующих в нем институтов. Она характеризует те широчайшие перспективы - социальные, экономические, политические, духовные, нравственные, правовые, - которые открываются перед каждым человеком, раскрывает заложенные в обществе творческие силы его и способности удовлетворить самые широкие запросы и потребности.
Взаимосвязанность и взаимозависимость сторон социальных притязаний выражается в процессе перехода интереса непосредственно к действиям по его реализации, т. е. процессе трансформации интереса в социальное притязание. Данный процесс протекает во времени и именуется непосредственно механизмом формирования социального притязания. Он включает в себя следующие стадии:
1) артикулирование интересов, то есть преобразование социальных эмоций и ожиданий, чувства неудовлетворенности, в определенные требования;
2) агрегирование интересов, то есть их упорядочение, согласование, иерархизация по приоритетности и выработке общегрупповых целей (если субъектом является социальная группа);
3) трансляция органам государственной власти и/или другим структурным элементам общества своих требований;
4) участие в процессе формирования политических элит, властных структур общества, с целью законодательного закрепления социальных притязаний, отвечающих определенным критериям.
На первой стадии процесса формирования социального притязания потребности и интересы осознаются и артикулируются как назревшая объективная необходимость. Но, будучи сформулированными и провозглашенными, они затем выступают как требования с осознанными конкретными путями, способами, условиями удовлетворения этих интересов и потребностей.
На второй стадии интересы генерализируются, осознается их приоритетность и вырабатываются общегрупповые цели (если субъектом является социальная группа).
На третьей стадии происходит наибольшее проявление внешней активности субъектов. Субъекты (индивиды, социальные группы и иные общности) реализуют себя вовне, производя изменения в окружающем мире. Они начинают требовать, то есть становятся притязателями, претендуя, главным образом, на то, чтобы их притязания были осуществлены органами государственной власти. Субъекты требуют институционализации своих социальных интересов в законодательстве, в основном, в том случае, если они принципиально отличаются от существующих общественных отношений, т. е. представляют собой инновацию. Примером может служить требование о проведении юридической реформы в какой-либо области. Такое действие уже лежит за рамками существующих норм и при определенных условиях может привести к формированию нового социального порядка - новой нормативной системы.4 Именно такой нетривиальный случай заслуживает наиболее пристального внимания.
Именно с целью институционализации своих социальных притязаний, их объективации в законодательстве, субъекты (индивиды, социальные группы) принимают участие в процессе формирования политических элит, властных структур общества (четвертая стадия). В результате законодательного закрепления социальных притязаний происходит отрыв результата человеческой активности от ее автора и социальные интересы притязателя оказываются объективированными в тексте нормативного акта.
Платон полагал, что основная масса населения не способна создавать законы, творить право. Этим могут заниматься только философы, способные познать правовые идеи и выразить их в форме законов.5 Однако история общества убедительно показала, что подобные воззрения по край-
4 См.: ЧестновИ. Л. Право как диалог: к формированию новой онтологии правовой реальности. СПб., 2000. С. 43.
5 Платон. Сочинения: В 3 т. Т. 2. Законы. М., 1972. С. 231.
не мере неточны. Население, общество успешно участвует в процессе формирования права и правотворческой деятельности государства. Особенно велика роль граждан в формировании права в современный период, в условиях демократических правовых государств.
Граждане, организации, учреждения и иные коллективные образования своими действиями и поступками реализуют большую часть действующих норм и на собственном опыте убеждаются в том, насколько совершенны и эффективны нормы, закрепленные законами и иными нормативными актами. Понятно, что далеко не все нормативно-правовые установления государства по объективным и субъективным причинам удовлетворяют граждан и иных лиц. Например, нормы права могут закреплять ценности и интересы, не совпадающие с ценностными ориентациями и интересами определенной части населения, отдельной социальной группы. Норма может быть несовершенной и вследствие законотворческих ошибок, допущенных законо-дателем.6 Несовершенная, малоэффективная норма не способна должным образом регулировать общественные отношения и постоянно создает правовые конфликты, ситуации, при которых гарантированные нормой субъективные права не могут быть реализованы управомоченным лицом либо нарушенное право не получает надлежащей правовой защиты со стороны государства. Возможны иные ситуации, когда общественные отношения, нуждающиеся в правовом регулировании, остаются не урегулированными правом. Такие ситуации служат основанием для выдвижения субъектами социальных притязаний.
В этой связи проблема социального притязания в праве приобретает чрезвычайно актуальное значение. Она затрагивает такие жизненно важные вопросы, как удовлетворение потребностей и запросов людей, повышение их общественной активности, создание соответствующих позитивных стимулов поведения, трудовой и политической деятельности и т. д. Здесь же решается задача наиболее правильного (оптимального) сочетания личных и общественных интересов — как в самих правовых нормах, так и в субъективных правах. Речь идет о глубине и эффективности правового воздействия на сознание и поведение людей, о выявлении и учете их социальных притязаний.
законодатель, стремящийся решить ту или иную социальную проблему, находится в эпицентре столкновения разных социальных притяза-
6 См.: Лисюткин А. Б. Юридическое значение категории «ошибка»: теоретикометодологический аспект. Саратов, 2001. С. 277.
ний и испытывает влияние со стороны многочисленных групп интересов. Для понимания реальных механизмов принятия законотворческих решений необходимо иметь информацию о том, какие социальные интересы затрагиваются тем или иным решением, какие группы интересов могут выступать здесь как активные субъекты социального действия и какими способами влияния на законодателя они располагают.7
При этом следует, очевидно, исходить из того, что в современный период главным объектом групповых интересов является перераспределение власти и собственности. Большая часть населения «пока что слабо консолидирована по основаниям собственности и власти: по этим основаниям она находится в хаотичном состоянии, а ее притязания остаются неустойчивыми, неразвитыми, не способствующими интеграции в группы, т. к. интеграция социальных притязаний зависит от воли, заинтересованности, самостоятельности, независимости, а, самое главное, от социально-правовой активности их носителей.8 Способна ли эта основная часть населения страны к самоорганизации во имя собственных интересов? Какие виды групп интересов уже возникли не только в элитарной, но и в массовой части российского общества? Какие из них и почему получают наибольшее рас-пространение?»9 Эти вопросы, занимающие сейчас отечественных социологов, представляют существенный интерес и для теории права.
В ходе законодательного процесса следует объективно учитывать разные правовые позиции.10 Однако, как свидетельствует практика, нередко борьба вокруг законопроектов порождается не столько стремлением найти и выбрать наилучший вариант, сколько интересами фракций и узких групп депутатов, что охватывается понятием лоббизма. Лоббизм (от англ. - «кулуары»), обозначает разветвленную систему контор и агенств, монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление на законодателей и чиновников с целью принятия решений (определенных законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций.
Стоит согласиться с В. В. Субочевым, что лоббизм - это явление современной политико-правовой жизни, подразумевающее активную де-
7 См.: Лапаева В. В. Социология права. М., 2000. С. 176.
8 См.: ГревцовЮ. И. Очерки теории и социологии права. СПб., 1996. С. 90.
9 См.: Лапин Н. И. Ценности, группы интересов и трансформация российского общества // Социс. 1997. № 23. С. 17.
10 Концепция стабильности закона / Отв. ред. В. П. Казимирчук. М., 2000. С. 139140.
ятельность любых заинтересованных лиц (как физических, так и юридических) по отстаиванию и представлению своих интересов на различных уровнях власти с целью оказания влияния на принимаемые решения.11
Однако некоторые авторы, например А. В. Малько, отмечают, что лоббизм как явление имеет как «световой», так и «теневой» смысл. В последнем смысле лоббизм приобретает сугубо отрицательное значение и ассоциируется с подкупом, протекционизмом и тому подобными негативными явлениями. «Световой» смысл характеризует лоббизм как нормальное и жизненно необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Лоббизм в позитивном смысле есть форма законного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов с целью удовлетворения интересов и социальных притязаний определенных структур общества.12
Государство обычно стремится ввести деятельность лоббистов в правовые рамки, сделать ее открытой («прозрачной», общеизвестной) и доступной для общественного и официально-властного контроля. В целом ряде стран лоббистская деятельность регламентирована специальным законодательством. В России работа над проектом федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» была начата еще в Верховном Совете РСФСР, однако до принятия закона дело так и не дошло.
В настоящее время в Государственном правовом управлении (ГПУ) Президента РФ готовится проект закона о регулировании лоббистской деятельности. Нормативно-правовой акт, регламентирующий лоббистскую деятельность, предусмотрен национальным планом противодействия коррупции, который 31 июля 2008 г. подписал президент РФ.
По вопросу о необходимости принятия такого закона нет единства мнений. Автор настоящей работы придерживается мнения, что законодательное закрепление лоббистской деятельности является фактором, в значительной степени определяющим эффективность, прозрачность и легальность взаимодействия между носителями социальных притязаний (притязателями) и органами государственной власти.
На законодательном уровне закреплены положения, являющиеся основанием для признания и регулирования лоббизма в России. В частности, в ч. 1 ст. 30 Конституции РФ установлено, что «каждый имеет право на объ-
11 См.: СубочевВ. В. Законные интересы. М., 2008. С. 393.
12 См.: Малько А. В. Политическая и правовая жизнь России. М., 2000. С. 172-173.
единения, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». В ч. 2 ст. 45 Конституции РФ закреплено право каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. В ст. 32 Конституции РФ регламентировано право граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства. И, наконец, в ст. 33 Конституции РФ прямо закреплено, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».
Поэтому, для того, чтобы лоббисты могли действовать в интересах тех или иных структур, отстаивая их социальные притязания на законных основаниях, необходим специальный закон, полноценно и эффективно регламентирующий данную деятельность.
Между тем, по мнению специалистов, масштабы нелегального (а зачастую и прямо противоправного) лоббирования при принятии законодательных решений как на федеральном, так и на региональном уровне таковы, что существенно деформируют законодательный процесс. В Российской Федерации законодательные положения о лоббизме в правотворческой деятельности приняты лишь на региональном уровне в некоторых субъектах федерации. Так в Законе от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» лоббизму в правотворчестве края посвящена специальная глава - 7. Представляется, что законодательное регулирование лоббистской деятельности должно быть унифицировано на федеральном уровне.
Существо правового подхода заключается здесь в том, чтобы законодательно закрепить такие формы и процедуры участия представителей частного интереса в выработке правовых решений, которые позволяли бы учитывать частные интересы (т. е. интересы отдельных лиц или групп) в той мере, в какой они не противоречат правомерным интересам других лиц, социальных групп и общества в целом.13 Практика показывает, что правовые отношения в этой сфере представляют собой лишь верхушку айсберга, под которой скрывается разветвленная система различных инструментов как прямого влияния на законодателя вплоть до использования механизмов коррупции, так и косвенного воздействия, например, через формиро-
13 См.: Лапаева В. В. Социология права. С. 176.
вание общественного мнения с помощью подконтрольных группе давления средств массовой информации, организации соответствующих массовых акций и т. п.
Помимо лоббирования существуют и иные каналы влияния на законодателя со стороны общества. Это, прежде всего, деятельность политических партий, иных политических организаций и движений, имеющих своих представителей в законодательном корпусе, а также непарламентские формы воздействия на законодателя, вплоть до прямого давления на него со стороны «улицы» (путем забастовочного движения, митингов, демонстраций, пикетов и т. д.). При этом законодатель как представитель всего народа и выразитель его общей воли должен суметь удержаться от ориентации лишь на социальные интересы, притязания отдельных, наиболее активных и организованных социальных групп и слоев. Приведем один из наглядных примеров активного лоббирования законопроектов. 14 февраля
2008 г. в Государственную Думу внесен законопроект № 17024-5 «О внесении изменений в статью 22 Федерального закона «О рекламе» и в статью 16 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Данный законопроект разрешает размещение рекламы пива внутри физкультурно-оздоровительных, спортивных сооружений, если его производители являются спонсорами чемпионатов России по различным видам спорта или официальных международных спортивных соревнований.
В случае принятия законопроекта производители пива смогут вновь вернуться к спонсорству спортивных соревнований и клубов. Автор законопроекта член Совета Федерации В. А. Озеров отметил, что потери отечественного футбола после введения ограничений на рекламу пива составили порядка $20 млн. в год. В целом, законопроект выгоден, главным образом, производителям пива и российским спортивным организациям. Законопроект также предполагает отчисления на развитие детско-юношеского спорта в размере 15%, полученных общероссийской спортивной федерацией от размещения рекламы пива.
Однако еще в 2004 г. были приняты поправки к закону «О рекламе», запрещающие рекламу пива на радио и телевидении с 7.00 до 22.00, размещение рекламы хмельного напитка в «физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружениях, а также ближе 100 м от них». После этого пивным спонсорам стало невыгодно вкладывать деньги в спорт. В течение последних четырех лет ведется активная лоббистская деятельность по отмене запрета на рекламу пива, однако пока безрезультатно.
Это объясняется тем, что введение предлагаемых поправок повысит объем продаж и потребления пива в нашей стране, который в настоящее время и так очень высок.
В целом, принятие законодательных решений в пользу тех или иных групповых интересов в нашей законодательной практике не редкость, особенно если притязателями выступают управленческие органы. Данные субъекты, имея прямое влияние на законодателя, нередко проталкивают свои интересы. В результате лоббистской деятельности государственных органов в праве получают свое закрепление соответственно их социальные притязания. Наглядным примером является положение п. 72 ст. 1 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».14 Этим законоположением Бюджетный кодекс Российской Федерации был дополнен ст. 93.4, в соответствии с которой (п. 4) исковая давность, установленная гражданским законодательством Российской Федерации, не распространяется на требования, возникшие:
- в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) и иных бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором (соглашением), в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков;
- в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации;
- по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации;
- из договоров и иных сделок об обеспечении исполнения указанных в настоящем пункте обязательств.
В последующем Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 205-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным Законом “О федеральном бюджете на
14 СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 4283 - 4456.
2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов”»15 установил, что п. 4 ст. 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации применяется также к отношениям, возникшим до 1 янв. 2008 г. Таким образом, норме права, содержащейся в данной статье Бюджетного кодекса РФ, законодателем фактически была придана обратная сила. Закрепление указанных социальных притязаний не случайно, оно объясняется тем, что в сфере экономической деятельности государства в настоящее время нет актуальней проблемы, чем правовое регулирование отношений по созданию, распределению, перераспределению, использованию, контролю и возврату бюджетных средств.
Содержание любых правоотношений заключается в совокупности прав и обязанностей их субъектов. Российская Федерация обладает рядом суверенных прав, в числе которых важнейшее место занимают бюджетные полномочия.
Бюджетная компетенция Российской Федерации проявляется в различных сферах, важнейшей из которых является федеральный бюджет и сфера бюджетного кредитования.
Эффективный правовой механизм возврата у заемщиков бюджетных средств, полученных в результате кредитования, имеет важное экономическое и политическое значение, поскольку обеспечивает создание финансовой основы для реализации государственных функций. Осуществление Российской Федерацией принадлежащих ей бюджетных прав дает возможность проводить единую экономическую и финансовую политику на всей территории страны, гибко использовать возвращенные финансовые средства, направлять их на важнейшие сферы государственной деятельности.
На основании изложенного можно предположить, что целью закрепления вышеуказанных социальных притязаний в праве было укрепление финансовой основы реализации государственных функций посредством возврата бюджетных средств, особенно актуализировавшееся в условиях экономического кризиса, когда объем просроченной задолженности по выданным бюджетным кредитам резко возрос. Добившись институализации этих притязаний в законодательстве, государство, исполнительная ветвь власти тем самым создала себе более комфортные условия для защиты федеральной собственности.
Однако приведенный пример не опровергает довод о том, что в обществе нет такой социальной группы, удовлетворенный интерес которой
15 Там же. 2008. № 48. Ст. 14178 - 14182.
(при игнорировании интересов других групп населения) мог бы обеспечить стабильность общества и действие законов. Для этого нужно согласие всех основных социально-политических сил. Такой правовой компромисс возможен лишь в том случае, если при установлении правовой нормы учитываются все интересы в соответствующей сфере правовой регуляции, так что ни один из них не получает привилегий перед другими и реализация того или иного интереса не наносит ущерба другим интересам.
Например, предоставляя тем или иным субъектам права преимущества перед другими в тех направлениях их деятельности, где они успешнее других могут решить какие-то общественно значимые задачи, законодатель должен скоординировать эти права равновесными по значимости дополнительными обязанностями. Так, если право участия в выборах предоставляется лишь политическим партиям, то необходимо, чтобы во-первых, возможность получения статуса партии была бы ограничена достаточно жесткими условиями и, во-вторых, к деятельности партий предъявлялись бы повышенные требования. В противном случае предоставленные политическим партиям дополнительные права превращаются в привилегии. А привилегии, как известно, — это нарушение самой сути и принципа права.
В целом ряде случаев принятие правового решения в пользу той или иной социальной группы должно сопровождаться не только предъявлением к ней повышенных требований, но и соответствующими компенсациями для тех, чьи интересы могут быть ущемлены в результате реализации данного решения. Наиболее выразительным примером недооценки законодателем и в целом российскими властными структурами этой логики правового подхода к решению социальных проблем стала отечественная практика приватизации, в ходе которой незначительная часть общества получила огромные преимущества, несбалансированные сколько-нибудь существенными повышенными требованиями к новым собственникам и надлежащими компенсациями в пользу несобственников.
В развитых демократиях выработана целая система механизмов согласования социальных интересов, притязаний и правового разрешения социальных конфликтов. Эти механизмы основаны на принципах парламентского представительства общезначимых социальных интересов и включают в себя: 1) деятельность политических партий по выявлению в различных групповых, корпоративных интересах, притязаниях гражданского общества того общезначимого начала, которое может быть положено в основу общегосударственной политики и законодательства; 2) технологию избирательного
процесса, в ходе которого общественное внимание приковано к социально значимым интересам, притязаниям тех или иных групп и слоев общества, защищаемым соответствующими кандидатами и партиями; 3) парламентские процедуры согласования различных социально-политических позиций (парламентские слушания, привлечение заинтересованных сторон в рабочие группы, общественная, научная и ведомственная экспертизы законопроектов и т. п.) и, наконец, 4) законотворческий процесс, завершающийся принятием законодательного акта, снимающего социальное напряжение или снижающего степень его интенсивности. Эта демократическая модель процесса принятия социально обусловленного законодательства, адекватно отражающего назревшие социальные интересы и притязания субъектов, постепенно начинает реализовываться и в условиях формирующейся в России парламентской демократии.
Подводя итоги, сделаем общий вывод: социальные притязания и лоббизм являются двумя взаимосвязанными правовыми явлениями. Лоббизм выступает одной из форм отстаивания субъектами своих социальных притязаний, т. е. требований к структурным элементам общества и государства об осуществлении практических действий, способствующих реализации собственных социальных интересов, а также их институционализации. Законодательное урегулирование лоббистской деятельности на федеральном уровне будет способствовать более активной деятельности притязателей по воплощению в законодательстве их насущных интересов, потребностей, и приведет к повышению эффективности всего действующего законодательства.
