CC BY
400
РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Лоббизм в законотворческой деятельности
АБРАМОВА Александра Ивановна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34
Рассматривается понятие института лоббизма, его значение для современного процесса законотворчества, показаны положительные и отрицательные стороны данного явления. Особое внимание уделяется анализу форм и методов лоббирования, основанных на согласовании интересов при формировании законодательства и реализации законотворческой политики в стране.
Ключевые слова: лоббизм, лоббирование, законотворчество, интерес, законопроект.
Lobbyism in Legislative Activity
A. I. Abramova, PhD in Law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
In the article is considered the concept of lobbyism, its value for the modern legislative process, is analyzed the positive and negative aspect of this phenomenon. The particular attention is paid to the analysis of the forms and methods of lobbying based on the coordination of interests in the formation of legislation and implementation of legislative policy.
Keywords: lobbyism, lobbying process, legislation, interest, bill.
Лоббизм в законотворческой деятельности выражается в оказании воздействия определенных субъектов на органы и лиц, обладающих законотворческими полномочиями, с целью добиться принятия (непринятия) конкретного законодательного решения, отражения в принимаемом законе собственных интересов либо интересов третьих лиц. В последние годы внимание к вопросам лоббирования заметно возрастает. Основными причинами являются произошедшие в стране перемены, повлекшие за собой становление рыночной системы отношений, введение институтов частной собственности, интенсивное развитие предпринимательской деятельности, расширение сферы использования договорного регулирования. Эти и другие
социальные процессы обусловливают необходимость закрепления в законодательстве самых разных интересов, их гармонизации, предупреждения возможного противоречия.
Лоббирование оказывает неформальное влияние на процесс законотворчества и может иметь как позитивное, так и негативное теневое значение. Теневое лоббирование нередко выступает серьезным препятствием на пути создания эффективной правовой нормы. Как правило, оно предполагает сосредоточение усилий экономически сильных групп влияния на продвижение конкретных законопроектов, отражение в законе действенных юридических механизмов, обеспечивающих реальную защиту узкогруппового интереса, порой в ущерб интере-
сам общественным. Добиваясь ограниченного социально полезного результата, участники лоббистской деятельности иногда прибегают к прямому давлению, иным неправовым способам воздействия, включая материальное стимулирование тех, кто помогает им в достижении намеченной цели. Могут быть использованы личные контакты лоббистов с должностными лицами соответствующих органов.
Конструирование правовых норм под воздействием незаконного влияния лоббирующих структур в числе других негативных факторов создает питательную среду для коррупции, повышая ее уровень. В этом случае коррупция выступает прямым следствием противоправного лоббизма, имея с ним непосредственную связь. В современной правовой литературе данный вид лоббизма определяется как «коррупционный»1. Квалифицирующим признаком такого лоббизма применительно к рассматриваемой ситуации является принятие законодательного акта в условиях закрытого режима (негласно) и при имеющемся конфликте интересов, разрешаемом в пользу определенной заинтересованной группы субъектов, объединенных чаще всего неформальными отношениями. Что касается собственно коррупции, то она проявляется в несовершенстве принимаемого законодательного акта, наличии в нем недостатков, способствующих совершению разного рода коррупционных правонарушений, возникновению коррупционных рисков. О дефектах законодательного акта, его коррупциогенности может свидетельствовать, в частности:
большое количество закрепляемых актом отсылочных норм, норм непрямого действия;
широта представляемых актом дискреционных полномочий, позво-
1 См. об этом: Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 13.
ляющих чиновнику самостоятельно принимать решения, действуя по своему усмотрению;
введение норм без четкого определения области их действия, что размывает сферу применимости акта, усложняет его реализацию и проч.
Результативность теневого лоббирования, о чем свидетельствует практика, в наибольшей степени зависит от методов воздействия на содержание деятельности, связанной с осуществлением права законодательной инициативы. Социальная и правовая сущность законодательной инициативы определяется как необходимая инструментальная составляющая процесса принятия закона, непосредственно влияющая на повышение эффективности его действия. Она относится к тем правовым явлениям, без которых трудно представить стабильное развитие законодательства, должное законодательное регулирование, отвечающее требованиям своевременного реагирования на изменения, происходящие в той или иной сфере общественной жизни. Существенным признаком, характеризующим право законодательной инициативы, принято считать наличие корреспондирующей ему обязанности законодательного органа рассмотреть каждую заявленную в установленном порядке инициативу на своем заседании2. Признание законодательного органа обязанным субъектом в правоотношении по реализации права законодательной инициативы призвано служить основной гарантией защиты этого права от любых аппаратных и групповых совещательных решений о судьбе такой инициативы, ее принятии либо отклонении.
По мнению большинства отечественных правоведов, формирование законодательной инициативы предваряет законодательный про-
2 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М., 2009. С. 802.
цесс и начинается в рамках законотворчества как более широкого понятия, выступая его первичной структурной частью. Именно на этом этапе с участием многих лиц и коллективов осуществляется подготовка текста законопроекта, в ходе которой закладываются основы будущего законодательного акта, определяется предметная сфера его действия, вырабатывается правовая форма нормативного опосредования. От подготовки законопроекта, аккумулирующей в себе процедуры, связанные с началом создания соответствующего законодательного акта, во многом зависят степень регулирующего воздействия данного акта на подлежащие регламентации общественные отношения, его социально значимая результативность.
В ряде случаев законопроект готовится по прямому поручению отдельных представителей бизнеса и предпринимательства, финансовых групп, коммерческих организаций с одновременной разработкой определенной стратегии продвижения подготовленного законопроекта по стадиям законодательного про-цесса3. Используемыми методами лоббирования на этапе прохождения законопроекта в законодательном органе служат: выход лоббистов на фракции, парламентские комитеты в целях получения их поддержки; участие лоббирующих структур в работе заседаний комитетов и комиссий, рабочих групп. Возможно лоббирование при содействии сторонников, имеющихся среди депутатов, которыми законопроект в порядке осуществления права законодательной инициативы вносится на рассмотрение парламента, а также депутатов или членов Совета Федерации, не выработавших четкой позиции по обсуждаемому законопроекту, в ситуации, когда их мнение мо-
3 См.: Чехарина В. И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона // Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 94.
жет оказаться решающим при голосовании за принятие закона.
Влияние, оказываемое лоббистами на законодательный процесс, нередко связывается с процедурой внесения в законопроект поправок, доработкой законопроекта комитетами, осуществлением голосования по законопроекту, работой согласительных комиссий. Особое внимание уделяется процедурам принятия концепции законопроекта, его концептуальных положений. В отечественном правоведении такие положения трактуются как система обобщающих сущностных характеристик нормативного правового акта. Их отличительной особенностью является то, что в контексте предполагаемого акта эти положения не содержат конкретных нормативных предписаний, а определяют общие рамки его юридической регламентации. Целевое назначение концептуальных положений состоит в обеспечении реализуемости готовящегося акта в комплексе с действующими нормативными актами, точного соблюдения его видовой принадлежности, характера предметно-содержательной регуляции, структурного членения помещаемого в проект нормативного материала. Наблюдающиеся на практике случаи корректировки концептуальных положений законопроекта, избираемой в качестве метода лоббирования, показывают стремление лоббистов использовать его для изменения самой сути будущего закона, способствуя таким образом удовлетворению собственных притязаний и закреплению в законе своего интереса.
Негативному проявлению лоббизма в законодательном процессе могут содействовать имеющиеся недостатки в регламентировании отдельных парламентских процедур. Так, в соответствии с п. 3 ст. 108 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ, если, по мнению профильного комитета, нарушены параметры надлежащего оформления вносимого в законодательный
орган законопроекта, Совет Государственной Думы по предложению комитета принимает решение о возращении его субъекту права законодательной инициативы. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу. Анализируя приведенное регламентное предписание, можно с достаточной степенью определенности констатировать, что установленное им полномочие комитета на совершение действий, связанных с оценкой вносимого законопроекта, обеспечивает комитету возможность самостоятельно определять судьбу движения законопроекта в законодательном органе. Действуя по своему усмотрению, комитет волен не допустить проект к рассмотрению парламентом, т. е. фактически отклонить законодательную инициативу на стадии внесения законопроекта в законодательный орган.
Одной из проблем остается недостаточная разработанность парламентских процедур, связанных с получением заключения Правительства РФ на законопроекты, касающиеся финансовой сферы деятельности (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Статья 105 Регламента Государственной Думы предписывает необходимость получения заключения Правительства РФ непосредственно субъектом права законодательной инициативы, адресуя ему требование о внесении законопроектов, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, в законодательный орган только при наличии заключения Правительства РФ. На инициатора как субъекта, обязанного получить заключение Правительства РФ, возлагается задача оценить, подпадает ли вносимый им в Государственную Думу законопроект под действие ч. 3 ст. 104 Конституции, и, сопроводив его финансово-экономическим обоснованием, представить в Правительство РФ. Определение финансовой природы законопроекта является весьма трудоемким, поскольку требует знания
специальных вопросов бюджетного, налогового, финансово-экономического характера. Задача осложняется тем, что в настоящее время не выработано четких критериев принадлежности законопроектов (в содержательном плане) к категории так называемых финансовых законопроектов, на которые распространяется действие ч. 3 ст. 104 Конституции РФ. В силу указанных обстоятельств субъект ограничивается в своем праве на реализацию законодательных инициатив, блокируется их рассмотрение законодательным органом. Как следствие, появляются широкие возможности для незаконного лоббирования финансовых законопроектов, что ведет порой к уклонению от определенных финансовых обязательств, иным финансовым правонарушениям.
Активное противодействие процессу теневого лоббирования сегодня призвано оказывать планирование законодательной деятель-ности4. Базирующееся на научных прогнозах, планирование дает возможность объемно представлять текущие и стратегические цели, находить наиболее предпочтительное решение правовой задачи, в максимальной степени учитывающее общественный интерес. Являясь своего рода источником информации для субъектов, обладающих законотворческими правомочиями, планирование создает условия, содействующие успешной подготовке законодательного акта, организации контроля над соблюдением сроков выполнения этой работы, соответствием формы проектируемого законодательного акта как вполне определенной юридической категории содержанию разрешаемой актом правовой задачи. Тем самым снижается
4 См.: Мазуренко А. П. Правотворческая политика как способ оптимизации правотворчества в Российской Федерации // Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: сб. науч. ст. М., 2010. С. 245.
вероятность проявления стихийности в законотворчестве, влияния на него отдельных заинтересованных субъектов.
Целью предупреждения теневого лоббирования, предотвращения его негативных сторон может служить организация обсуждения особо проблемных вопросов, требующих законодательного урегулирования, в рамках заседаний круглых столов, парламентских слушаний, на научных конференциях с привлечением к обсуждению представителей различных политических и социальных групп, научной общественности. Такого рода обсуждения и публикация материалов по их итогам, в том числе в средствах массовой информации, обеспечивают открытый публичный обмен мнениями и выработку согласованных позиций по наиболее спорным моментам обсуждаемого вопроса. Кроме того, они способствуют выявлению действительной потребности в принятии конкретного законодательного акта, его ближайших и отдаленных целей, ожидаемого результата, выступая эффективной мерой превентивного характера.
Целесообразным представляется более широкое использование в законотворчестве данных мониторинга правового пространства и правоприменительной практики. Основная составляющая такого мониторинга — базирующийся на системе наблюдений комплексный анализ как самой сферы регулирования, так и необходимости, возможности и достаточности правового регламентирования отношений в этой сфере, происходящих в ней реальных изменений. Существенной чертой, присущей данному виду мониторинга, является максимальный учет разноплановых интересов, опыта возможного взаимодействия субъектов лоббирования с законодательными структурами, участия их в подготовке законодательных предложений по ключевым вопросам соответствующей сферы деятельности. Смысл этих процедур заключается в том, чтобы донести до
субъектов законодательной инициативы, а также до парламента целесообразность введения установлений законодательного порядка, имеющих особую общественную значимость.
Отражая многообразие социальных и политических интересов, лоббирование может вносить позитивный вклад в обсуждение и принятие законодательного решения. Позитивный характер лоббизма выражается прежде всего в том, что он позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений, в определенном смысле актуализировать социальные притязания, нуждающиеся в правовой регламентации, привлечь внимание законодателя к существующим проблемам. Его положительное влияние на процесс законотворчества проявляется главным образом в обеспечении гласности данного процесса, открытости для контроля со стороны общества, публичности. Речь идет о предоставлении населению полной, доступной, своевременной информации о парламентских мероприятиях, связанных с рассмотрением конкретного законопроекта, о регламенте работы над законопроектом, проводимой комитетами, комиссиями, о порядке формирования, составе и деятельности рабочих групп. Это способствует развитию демократических традиций и институтов, преодолению любой попытки блокировать и отклонить действительно необходимые законодательные решения, направленные на удовлетворение общественно значимых законодательных интересов, соблюдению их социальной и политической анонимности, снижению вероятности принятия произвольных законодательных решений.
Лоббизмом создаются возможности для обеспечения мнения парламентского меньшинства. Реализация указанных возможностей в условиях новой парламентской демократии предполагает установление правил, которые предоставляют право парламентскому меньшинству, оппози-
ционно настроенной группе депутатов влиять на содержание принимаемых законодательных решений, а в необходимых случаях добиваться задержки их принятия, переноса обсуждения на другой срок. Очевидно, что общественная польза от решений, поддержанных меньшинством, заметно возрастает. Увеличивается возможность для проведения депутатских дискуссий, расширяется сфера открытости и гласности законодательного процесса, что вполне согласуется с устоями правового государства, его основными принципами. Обоснованным представляется отстаиваемое в литературе суждение о необходимости дополнения Регламента Государственной Думы нормами о гарантиях прав парламентского меньшинства5. Введение подобных гарантий обеспечивало бы фактическое участие депутатов, составляющих меньшинство, на всех этапах и во всех процедурах, сопровождающих рассмотрение законопроекта нижней палатой российского парламента, и выражение ими собственной консолидированной позиции по принимаемому закону.
Одной из форм реализации лоббистской деятельности служит экспертная подготовка проектов законодательных актов, что предполагает обращение лоббирующей структуры к экспертам в определенной области знания в целях получения от них необходимых экспертных заключений6. Экспертиза позволяет провести качественный анализ состояния действующего законодательства в соответствующей сфере общественных отношений и ар-
5 См., например: Гранкин И. В. От «нулевых чтений» к всенародному обсуждению законопроектов // Государство и право. 2007. № 7. С. 97; Лазарева М. Н. Парламентские процедуры в Чехии и России: сравнительный анализ // Журнал российского права. 2008. № 11. С. 111.
6 См.: Жильцова С. А. Лоббизм в России // Публично-правовые исследования. 2012. № 2. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
гументированно обосновать потребности его совершенствования. Весьма действенными могут оказаться суждения о характере проблемной ситуации, подлежащей законодательному урегулированию, об оптимальных путях и методах ее разрешения. В первую очередь это касается следующих вопросов: какие последствия в экономическом, социальном, юридическом, экологическом, политическом плане повлечет за собой предлагаемое решение; своевременно ли его принятие, учитывая перспективы развития соответствующей сферы законодательства. Важным компонентом проводимого экспертного исследования является оценка подлинной результативности принимаемого закона, степени его воздействия на общественные процессы. Подобные оценки помогают обнаружить недостатки, связанные с поверхностной проработкой концепции проектируемого акта, его нравственной обоснованностью; способствуют предотвращению правовых рисков, порождаемых наличием нормативных положений, создающих предпосылки, проецирующие в том числе коррупционные проявления.
Наблюдаемая тенденция к развитию практики проведения разного рода экспертиз требует нормативного урегулирования данного вида деятельности в качестве правового института. Отсутствие соответствующей правовой регламентации усложняет оценку эффективности проведения экспертных работ, к тому же только при ее наличии выводы экспертов могут считаться юридически обоснованными. Основными ориентирами в деле осуществления экспертно-аналитической деятельности сегодня выступают нормы Конституции РФ и специального законодательства (Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»). Мето-
дическую помощь призваны оказывать методические материалы рекомендательного характера, особое место среди которых отводится Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96). Порядок проведения экспертизы, осуществляемой непосредственно в представительном органе, и предъявляемые к ней требования устанавливаются регламентными нормами самого представительного органа.
Действенность экспертного влияния на законопроекты и, соответственно, значение лоббизма могут быть повышены за счет расширения практики организации независимых экспертиз в той сфере, в которой лоббирующая структура осуществляет свою деятельность. Принципиальным положением, на котором основывается проведение независимой экспертизы, является самостоятельность экспертов в принятии конкретных решений, ответственность их за полноту анализа законопроекта. Необходимым условием, обеспечивающим действительную самостоятельность и независимость экспертов, служит то, что они не должны находиться в непосредственном подчинении органа, по инициативе которого проводится экспертиза либо финансируется ее проведение, дабы не быть связанными его позицией. Кроме того, в качестве независимых экспертов важно привлекать организации и лиц, не принимавших непосредственного участия в подготовке соответствующего законопроекта, что позволяет экспертам быть непредвзятыми в своих оценках и выводах.
Особое внимание следовало бы уделять организации научных правовых экспертиз. В рамках эксперт-но-аналитической деятельности наука ставит перед собой задачу исследования факторов, способствующих повышению эффективности принятия правовых решений, выделению
приоритетных направлений совершенствования законодательства. Системному анализу подвергаются факторы, негативно влияющие на качество и эффективность законодательства, разрабатываются способы их нейтрализации, а также позитивно влияющие факторы, свидетельствующие об имеющемся положительном опыте законодательного регулирования. В качестве обязательного компонента научный анализ включает в себя прогнозные оценки, способствующие выработке наиболее взвешенной стратегии развития российского законодательства, результативности его практического применения.
Научная экспертиза предполагает активное участие в ней ведущих ученых, специалистов в соответствующих областях знания. Весьма действенной в нынешних условиях зарекомендовала себя такая форма организации научной экспертизы, как проведение ее научными коллективами. Результативной можно признать работу экспертно-консуль-тативных советов, действующих при законодательном органе. В состав таких советов включаются высококвалифицированные специалисты-ученые, пользующиеся авторитетом как в научной среде, так и в кругах практических работников. На заседаниях экспертно-консультативных советов обсуждаются актуальные проблемы теории и практики законотворчества, анализируются конкретные законопроекты, внесенные на рассмотрение законодательного органа, оцениваются планы законопроектных работ.
Разновидностью экспертизы признается оценка регулирующего воздействия будущего законодательного акта. Данный вид экспертизы сводится главным образом к выявлению преимуществ и издержек, а также эффектов законодательного регулирования, которые могут проявиться в регулируемой сфере вследствие введения соответствующих регулятивных мер. При наличии альтерна-
тивных вариантов законодательного решения анализируются и оцениваются все альтернативы решений в целях поиска компромисса в возможных противоречиях интересов различных субъектов, выступивших с инициативой принятия закона. Оценка регулирующего воздействия сопровождается обязательными публичными консультациями, проводимыми с субъектами предпринимательской, иных видов деятельности. С их помощью мобилизуется общественная поддержка (оппозиция) принимаемому закону, повышается его социальная значимость.
Актуальной проблемой остается недостаточно высокий уровень общественного согласия в сфере законотворчества. В подобной ситуации лоббирование может превратиться в средство продвижения общественного мнения, отражения его в принимаемых законодательных решениях. Налаживанию конструктивного диалога с населением, наращиванию контактов с ним во многом способствует развитие институтов гражданского общества. Именно они могут выступить сегодня той движущей силой, которая способна обеспечить объективное восприятие и реализацию всего спектра социальных интересов, возведение их в закон, служить усилению самоорганизации граждан.
Полезным, с точки зрения создания действенных механизмов учета общественного мнения, является проведение обсуждения проектируемого законодательного акта, затрагивающего политические, экономические и социальные интересы граждан, их объединений, при обязательном участии общественности. Возможны различные варианты таких обсуждений: общенародные обсуждения, обсуждения с посылкой проекта «на места», с использованием средств печати, радио, телевидения, а также организация обсуждения непосредственно при законодательном органе и привлечение к нему общественных организаций, науч-
ной общественности, иных социальных структур.
Значимость решаемых в рамках общественного обсуждения задач предполагает полный, глубокий и всесторонний анализ полученной в ходе обсуждения информации, точное определение на ее основе общественно полезного интереса, подлежащего текстуальному выражению и закреплению в правовой норме. Существенным следует признать разработку критериев оценки такого рода информации, позволяющих обнаружить те элементы действительности, адекватное правовое урегулирование которых отражает удовлетворение подлинных общественных потребностей. Общественные обсуждения не только улучшают содержательную сторону будущего законодательного акта, оказывая влияние на законотворческую деятельность, но, что особенно важно, способствуют установлению реального отношения самых разных слоев населения к принимаемому закону. Можно согласиться, что в настоящее время общественные обсуждения вполне компенсируют юридическое и фактическое «вырождение» наказов депутатам и отчетов депутатов перед избирателями, действуя как более эффективная форма участия общественности в законотворчестве7.
Важная роль в осуществлении лоббирования интересов гражданского общества отводится Общественной палате РФ. Проводимая Палатой экспертиза законопроекта имеет целью выявление степени учета и согласования в процессе законодательного регулирования интересов различных социальных групп и слоев общества. Тем самым будущему законодательному решению заранее обеспечивается определенная поддержка со стороны насе-
7 См.: Васильева С. В. Правовой институт лоббизма в России: оценка законодательства и перспектив формирования // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 1. С. 138.
ления. Возможными формами лоббирования, вытекающими из Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», могут быть: подготовка заключения по законопроекту; выступления в профильных комитетах палат Федерального Собрания, на их пленарных заседаниях. Одной из форм является взаимодействие со средствами массовой информации, обеспечивающее Общественной палате возможность публично разъяснять свою позицию в оценке качества проектируемого законодательного акта, полученной ею в процессе проведенной экспертизы.
Продвижению общественных интересов во многом способствует работа Комиссии Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества (создана в январе 2008 г.), основное назначение которой состоит в обеспечении участия структур гражданского общества в выработке правотворческой политики и решении важнейших государственных задач. Созданный при Комиссии экспертный совет во взаимодействии с Общественной палатой РФ становится своеобразной дискуссионной площадкой для обсуждения проектов социально значимых законодательных решений с привлечением к обсуждению широкого круга общественности, бизнес-сообществ.
Интересно отметить, что возможности общественного влияния на содержание принимаемых законов создаются и на региональном уровне. Так, в Ставропольском крае при краевой Думе действует общественный экспертно-аналитический консультативный совет, состоящий из ученых, занимающихся экспертизой, анализом, консультациями по представленным законопроектам и призванных повышать результативность законодательного процесса. Законодательной Думой Томской области в целях учета интересов граждан и их объединений в процессе законотворческой деятель-
ности образован Совет общественных инициатив. В задачи Совета входит изучение общественного мнения по вопросам социально-экономического развития области, деятельности ее законодательного (представительного) органа, подготовка проектов законодательных актов и их общественная экспертиза. В ряде субъектов Федерации созданы общественные палаты.
Профессиональным субъектом лоббистской деятельности, способным содействовать лоббированию интересов граждан, формированию широкого общественного резонанса, могли бы стать сегодня политические партии, имеющие фракции в парламенте и выступающие активным элементом системы представительства. Включение в состав фракций депутатов, избранных по соответствующим партийным спискам, обеспечивает непосредственное участие этих партий в выработке законодательных решений, отражающих интересы населения, со стороны которого партии получают поддержку.
Проблемным остается вопрос о создании условий, которые бы позволили всем политическим партиям, представляющим интересы граждан, влиять на процесс принятия законов. Решению этой задачи способствует поддержанное парламентом предложение Президента РФ о наделении политических партий, получивших на выборах менее 7, но более 5% голосов избирателей, правом иметь своих представителей в Государственной Думе8. Фактически такие представители наделяются полномочиями представителей партийных фракций, что позволяет им вести активную депутатскую, в том числе законотворческую, пар-
8 См. Федеральный закон от 12 мая 2009 г. № 94-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации».
ламентскую деятельность, способствуя продвижению интересов своих избирателей.
Объективная необходимость повышения правовой активности населения, обусловленная нынешними особенностями развития российского общества, актуализирует обсуждение вопроса о распространении в России опыта зарубежных стран, закрепивших на конституционном уровне право народной законодательной инициативы. Вхождение в законодательный орган с собственной инициативой издания акта дает возможность гражданам непосредственно реагировать на возникающую общественную потребность в нормативном регулировании. Правовая основа таких инициатив позволяет учитывать действительные нужды и интересы народа, решать волнующие их проблемы. Граждане получают доступ к подготовке и принятию правовых решений, которыми затрагиваются их интересы по проблемам социальной сферы, обеспечения конституционных прав, общественного порядка и проч. Формируется установка личности на участие в управлении делами страны, более полную реализацию гражданами «собственных идей» по вопросам развития российской государственности. Это тем более существенно, учитывая, что развитию прямой демократии, непосредственного народовластия, находящего выражение в том числе в проявлении народных законодательных инициатив, в последние годы придается особое значение9.
Конструктивной формой, способной обеспечивать влияние граждан на процесс законотворчества, является наделение правом законодательной инициативы общественные организации. Следует заметить, что в годы реформ и демократических преобразований, предшествовавших принятию Конституции РФ 1993 г., большой процент среди из-
9 См. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2012 г.
бранных в парламент депутатов составляли представители от общественных организаций. Влияние общественных организаций на законодательный процесс, таким образом, во многом обеспечивалось на тот момент их представительством в законодательном органе. Предусмотренное действующей тогда Конституцией РФ право самостоятельной инициативы общественных организаций практически ими не использовалось. Эти обстоятельства, по-видимому, и стали причиной того, что данный субъект не получил права законодательного инициирования в Конституции РФ 1993 г. Предоставление общественным организациям такого права сегодня открывает перед ними возможности активно выступать выразителями воли народа в вопросах законодательствования, отстаивать его законные интересы, даже не имея представительства в парламенте.
Подводя итог сказанному, отметим, что необходимым условием лоббистской деятельности следует признать ее социальную эффективность, которая проявляется в фактически достигнутом уровне приоритетного удовлетворения общественного интереса. Для повышения потенциала лоббизма в законотворчестве представляется целесообразным усиление его правовой регламентации. Наличие должной регламентации исследуемой сферы, как не раз отмечалось и теоретиками, и практическими работниками, в немалой степени способствовало бы упорядочению лоббистской деятельности, предотвращению ее негативных сторон, определению законных методов лоббирования, обеспечивающих прозрачность и легальность взаимоотношений носителей социальных притязаний и законодателей.
Может быть использован зарубежный опыт организации лоббизма в России, учитывая, что в некоторых зарубежных странах данный институт успешно действует достаточно давно. Это отнюдь не означает пол-
ного заимствования опыта зарубежных стран, где система лоббирования, выполняющего функцию взаимодействия между государством и обществом и активно влияющего на процесс выработки ими решений, строится на иных принципах, нежели российская. Любая попытка ее копирования не принесет должного результата. Поэтому оптимизация лоббистской деятельности в России предполагает совершенствование с учетом положительного опыта других государств, а также рекомендаций международных организаций уже выработанных отечественной практикой форм и методов лоббирования, обеспечение условий для его эффективного и, что самое главное, правомерного функционирования.
Библиографический список
Васильева С. В. Правовой институт лоббизма в России: оценка законодательства и перспектив формирования // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 1.
Гранкин И. В. От «нулевых чтений» к всенародному обсуждению законопроектов // Государство и право. 2007. № 7.
Жильцова С. А. Лоббизм в России // Публично-правовые исследования. 2012. № 2. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М., 2009.
Лазарева М. Н. Парламентские процедуры в Чехии и России: сравнительный анализ // Журнал российского права. 2008. № 11.
Мазуренко А. П. Правотворческая политика как способ оптимизации правотворчества в Российской Федерации // Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: сб. науч. ст. М., 2010.
Хабриева Т. Я. Коррупция и право: док-тринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6.
Чехарина В. И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона // Концепция стабильности закона. М., 2000.
Ответственность за преступления в сфере экономической деятельности: пути развития российского уголовного законодательства
КОШАЕВА Татьяна Олеговна, кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник отдела уголовного и уголовно-процессуального законодательства; судоустройства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34
Статья посвящена вопросам совершенствования уголовного законодательства об ответственности за преступления в сфере экономической деятельности. Рассматриваются проблемные вопросы, касающиеся реформирования главы 22 Уголовного кодекса Российской Федерации. Уделяется внимание ответственности за экономические преступления, совершаемые посредством обмана, злоупотребления доверием, а также связанные с подкупом, взяточничеством. Представлены некоторые выводы и высказаны предложения по заявленной тематике.
Ключевые слова: уголовное законодательство Российской Федерации, преступления в сфере экономической деятельности, уголовная политика Российской Федерации.
Liability for Crimes in the Field of Economic Activity: Paths of Development of the Russian Criminal Legislation
T. O. Koshaeva, PhD in Law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
