CC BY
474
З.М. Гильметдинова
лоббизм в российской и зарубежной практике
Лоббизм имеет конкретную цель - продвижение частных интересов в решения органов власти и ему, как процессу свойственна конкретность и технологичность.
Лоббизм стал одной из своеобразных черт политической системы в большинстве стран западной демократии и в России. Зародившись более 200 лет назад, он стал причиной того, что в принимаемых законах отражаются интересы наиболее пробивных, корыстных общественных сил, но одновременно, лоббизм стал своеобразным институтом общественно-го контроля за деятельностью государственных институтов, инструментом связи между обществом и законодателями. Поэтому его следует признать как объективное явление общественной практики со своими плюсами и минусами.
Ключевые слова: лоббизм, продвижение интересов, законотворческий процесс, Конституция, саморегулируемые организаций, конгрессмены, законодательная инициатива.
Сегодня о лоббизме очень много говорят и пишут. Зародившись впервые в США, традиции лоббизма устоялись в Канаде, Великобритании, Исландии и других странах, где лоббизм получил законодательное закрепление, хотя не во всех странах есть закон, регулирующий отношения лоббизма, но отношения в сфере лоббистской деятельности, несомненно, существуют.
Разработанное в Великобритании понятие лоббизма подразумевает внешние группы интересов или индивидов, пытающихся оказать влияние на государственную политику. [1]
Само явление лоббизма известно с XVIII-XIX вв., когда в США появились люди, использовавшие практику покупки голосов конгрессменов в коридорах власти в США. [2] Лоббистами в XIX в. называли просителей, приходивших в государственные учреждения, но в залы заседаний их не допускали.
Под термином лоббизм (от англ. коридор, кулуары) понимается оказание давления на парламентариев путем личного или письменного обращения или другим способом со стороны каких-либо групп или частных лиц с целью добиться принятия или отклонения какого-либо законопроекта, назначения или отказа в назначении лица на
какой-либо государственный пост, замещение которого производится с санкции парламента. [3]
Еще более точное определение понятия «лоббист» дает А.П. Любимов. Лоббист, по его мнению, это посредник между бизнесом и властью, получающий вознаграждение за свою работу и имеющий поэтому свой личный интерес в продвижении того или иного закона. [4]
В настоящее время принято считать в качестве лоббиста посредника между бизнесом и властью, цель которого - продвигать его интересы и получать за это вознаграждение. В качестве лоббистов могут быть физические лица (в Канаде), физические и юридические лица (в Польше), только юридические лица - например в ФРГ.
Есть мнение, что лоббизм - это одна из форм коррупции, сращивание властных структур с финансово-промышленными группировками. Иногда лоббизмом называют определенные своеобразные формы продвижения интересов в деятельности органов власти.
Но бесспорным является тот факт, что такая возможность влияния интересов граждан в деятельность органов власти пред-
усмотрена нормативно-правовыми актами. Конституция РФ предусматривает право на обращение, которое реализуется как индивидуально, так и коллективно в форме петиции или народной правотворческой инициативы. Существует еще такая форма, как всенародное обсуждение законопроекта. Представители общественности могут на парламентских слушаниях выражать свои позиции относительно принимаемых властью мер. Непосредственно этим занимается Общественная палата Российской Федерации.
В законотворческом процессе коммерческие и некоммерческие организации также могут продвигать частные интересы путем участия их представителей в качестве экспертов, членов, специалистов в различных внутриведомственных структурах, экспертных советах. Им возможно поручение проведения экспертизы законопроектов, в результате чего также возможно продвижение частных конкретных интересов.
В последнее время весьма популярными стали встречи Президента РФ с представителями бизнеса, предпринимателями, чиновниками высокого ранга, во время которых также возможно представительство частных интересов.
В российском законодательстве предусмотрены и иные формы выражения частных интересов: конституционное право граждан на собрания, митинги, пикетирования, посредством которых можно опротестовывать действия (бездействия) и решения органов власти. Оглашать частные интересы также возможно через средства массовой информации, публичные обращения представителей бизнес-сообщества к органам власти по поводу принятия правовых актов и иные формы продвижения частных интересов.
Однако закрепленные законодательством формы продвижения интересов вряд ли можно назвать лоббизмом. Эти формы являются конституционными политическими правами, конечная цель которых - не продвижение частного интереса, а выражение власти позиций общества по поводу проведения этой властью государственной политики. Инициатива привлечения к выражению
частных интересов почти всегда исходит не от самих заинтересованных частных лиц, а от органов (кроме обращений граждан).
Если исходить из духа Конституции, то из закрепленного в ней права граждан на участие в управлении делами государства тоже можно вывести формулу лоббизма. Но лоббизм - это и механизм «обратной связи», предназначенной для выявления позиций граждан относительно их удовлетворенности в проводимой политикой. Однако лоббизм имеет конкретную цель - продвижение частных интересов в решения органов власти, и ему, как процессу, свойственна конкретность и технологичность. [5]
Лоббизм следует признать как объективное явление общественной практики со своими плюсами и минусами. Его вряд ли можно назвать конституционной ценностью, проявлением демократии. Лоббизм необходимо рассматривать как процесс вовлечения бизнеса, некоммерческих организаций и других групп граждан в решение общественно-полезных задач. К числу явного негатива в лоббизме следует отнести преференции, которые создаются для одних групп давления перед другими в ущерб общегосударственным интересам. Сама природа лоббизма такова, что он, как правило, зарождается и развивается вне правового воздействия.
Лоббизм не может развиваться сам по себе. Здесь как нигде необходим межличностный контакт власти и бизнес-групп. Заинтересованные коммерческие организации для продвижения своих интересов используют различные механизмы. Входят в контакт с чиновниками и через них воздействуют на принятие властных решений. Направляют пожертвования в избирательный фонд кандидата в депутаты представительного органа во время избирательной кампании, заручившись его поддержкой. Нередки прямые легальные вознаграждения за оказанные лоббистские услуги, легальное прямое вознаграждение может выражаться в оказании чиновнику различных услуг, финансировании деятельности политических партий. Очень часто коммерческие организации для продвижения своих интересов используют бывших сотрудников по соответствующей
отрасли экономики, перешедших на работу в органы государственной власти и местного самоуправления. Иногда компания принимает на работу бывшего работника государственного аппарата, имеющего нужные связи. Объектами лоббирования являются Президент РФ, Администрация Президента, Правительство, Государственная Дума, совет Федерации, Генеральная Прокуратура, судебные органы, Центральный банк, Центризбирком, Счетная палата. Основной ресурс лоббирования - доступ к чиновнику.
Несмотря на то, что в России лоббизм официально не признан, неверно было бы признать, что в стране полностью отсутствуют пути, по которым бизнес легитимным путем может оказывать влияние на власть.
Постановлением Правительства РФ от 2.06.2004 г. № 263 утверждено Положение о Совете по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ, который является постоянно действующим органом, образованным для обеспечения практического взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, предпринимательского сообщества и научной общественности в целях повышения конкурентоспособности и развития предпринимательства в Российской Федерации. [6] В состав Совета входят представители федеральных органов исполнительной власти и предпринимательского сообщества. Таким образом через этот орган у бизнеса есть возможность легально представлять свои интересы перед представителями власти.
Еще один путь, по которому российский бизнес может представлять свои интересы в органах власти, - это создание и деятельность саморегулируемых организаций. В некоторых областях деятельности, урегулированных федеральным законом, предусмотрено создание таких саморегулируемых некоммерческих организаций, одной из функций которых является представление интересов своих членов в отношениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления.[7] Система подобных организаций могла бы направить лоббизм в России в правовое русло. Выше уже были перечислены такие формы ле-
гального продвижения интересов в органы власти, как подача обращений в органы власти, участие представителей бизнеса в рабочих группах и иных консультативных органах при органах власти и проч. И, как было отмечено, в России по отношению к этим способам термин «лоббизм» не применяется, они являются допустимыми нормами лоббирования интересов, регламентированные в том числе в зарубежных странах.
Конгресс США в 1946 г. принял Закон о регулировании лоббизма, согласно которому любое лицо, которое за вознаграждение занимается деятельностью, имеющей целью воздействовать на принятие или отклонение Конгрессом США какого-либо законодательного акта, должно перед тем, как приступить к каким-либо действиям по достижении указанной цели, зарегистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представить письменное заявление с фамилией и адресом учреждения регистрируемого лица, фамилии и адреса лица, которое он нанимает и в чьих интересах оно выступает, сроки найма, сумму вознаграждения и цели выданных на расходы средств. [8]
В XX веке, особенно во второй его половине, лоббизм получил широкое распространение. После принятия соответствующего закона, в 1987 г. в Конгрессе США было зарегистрировано 23 тыс. лоббистов. Для ведения лоббистской деятельности привлекаются огромные средства. По данным Американского центра за ответственную политику, в 2006 г. рынок лоббистских услуг составил около 2,5 млрд долларов. [9] В первом квартале 2008 г. американский фармацевтический производитель «Pfizer Jnc» потратил на лоббирование в Правительстве США 2,8 млн долларов. [10]
Однако лоббисты проводят расходы не только в органах власти, а на благотворительность, маркетинг, PR и др. По данным американской прессы, за последний выборный цикл 905 кандидатов в палату представителей, 102 кандидата в Сенат и 22 кандидата в президенты получили деньги от игорных заведений в виде пожертвований в свои фонды. [11]
Как отмечают юристы, в США занятие лоббистской деятельностью - один из видов бизнеса. Лоббисты действуют в своих интересах или в интересах клиентов и пытаются убедить власть принимать те решения, которые принесут им или их клиентам выгоду, и отклонять заведомо нежеланные для них решения.
В свою очередь, практика лоббистской деятельности показала, что конгрессмены сами часто обращаются к лоббистам, чтобы те способствовали обеспечению известности в предвыборной компании, хотя сами лоббисты не нуждаются в услугах конгрессменов.
Т. Ремингтон подчеркивает, что в США лоббисты обычно являются экспертами в отраслях, которые они представляют, т.к. депутат не может быть специалистом во всех вопросах и ему необходима при принятии решения та информация, которой владеет лоббист. [12] Он представляет интересные цифры, подтверждающие, что только в Вашингтоне существует несколько десятков тысяч компаний, зарегистрированных как лоббистские организации. Есть влиятельные организации, представляющие интересы пенсионеров, владельцев оружия.
Однако не следует представлять лоббизм только как хождение в парламентские коридоры. Так, в США, в соответствии с Конституцией (первая поправка), граждане могут обращаться к правительству с петициями. Во Франции интересы определенных слоев населения учитываются в специальных законодательно учрежденных органах - Экономическом и Социальном комитетах. В их состав входят представители предпринимателей, профсоюзов, различные ассоциации и организации. В соответствии с Конституцией Италии (ст. 99) учрежден национальный совет экономики и труда, основанный на корпоративной основе и являющийся консультативным органом парламента и правительства. Совету предоставлено право законодательной инициативы по экономическим и социальным вопросам.
Одной из форм лоббизма является приглашение организацией конгрессмена на прием или игру в гольф: не заводя разговор о деле, но побывав в такой неформальной
обстановке, конгрессмен будет знать, что, когда у компании возникнет необходимость, она сможет обратиться к конгрессмену. [13] Как указывает Т. Ремингтон, в ряде стран западной демократии лоббисты тесно взаимодействуют с политическими партиями, результатом чего становится исключение политической конкуренции, без которой немыслимо само существование демократического общества и демократических ин-статутов и самого лоббизма. Так, в 1995 г. республиканцы, получив большинство мест в парламенте, взяли под контроль все лоббистские фирмы в Вашингтоне, соответственно денежные потоки между лоббистами и конгрессменами стали проходить через республиканцев, и компания могла нанимать лоббистов, принадлежащих только республиканской партии. Таким образом, эта система стала коррумпированной и избиратели на следующих выборах отдали предпочтение демократам. [14]
В некоторых странах наряду с «внутренним» лоббизмом существует также лоббизм в интересах иностранных корпораций и иностранных правительств и политических партий. Так, в США эта деятельность регулируется Законом о регистрации иностранных агентов 1938г. Основной целью Закона при принятии были защита внутренней безопасности, обороны и международных отношений США, раскрытие подрывной деятельности. В соответствии с законом деятельность физических и юридических лиц, ведущих работу в пользу или от имени иностранных правительств и иностранных политических партий, должна быть легальной.
Однако в 1966 г. в закон были внесены поправки, в соответствии с которыми Закон был переориентирован на регулирование лоббистской деятельности в пользу зарубежных правительств и политических партий. [15] В США существует еще один «вид» лоббизма - президентский, или правительственный. Возникновение такого лоббизма предопределяет сама Конституция США, которая закрепляет максимальное разделение и самостоятельность двух ветвей власти - законодательной и исполнительной. Поэтому в законодательном процессе меж-
ду Президентом и Конгрессом складываются своеобразные отношения и Президенту иногда приходится оказывать некое «давление» на парламентариев, чтобы добиться от Конгресса необходимых для главы государства решений. В юридической литературе такая деятельность Президента расценивается как правительственное лобби. [16]
Таким образом, лоббизм стал одной из своеобразных черт политической системы
в большинстве стран западной демократии и в России. Зародившись более 200 лет назад, он стал причиной того, что в принимаемых законах отражаются интересы наиболее пробивных, корыстных общественных сил, но одновременно лоббизм стал своеобразным институтом общественного контроля за деятельностью государственных институтов, инструментом связи между обществом и законодателями.
1. Сырунина Т. Цивилизованный лоббизм: основные элементы правоотношения // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 4 (61). С. 15.
2. Любимов А.П. История лоббизма в России. М., 2005. С.11.
3. Конституционное право. Словарь/ под ред. В.В. Маклакова. М., 2001. С. 252.
4. Любимов А.Д. Указ. соч. С.13.
5. Васильева С. Не стоит искать лоббизм там, где его нет: к вопросу о правовом понимании этого института в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 1 (162). С. 141.
6. СЗ РФ. 2004. № 23.
7. ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» от 29.07. 1998. (ред. от 5.02.2007)// СЗ РФ. 1998 № 31. Ст. 3813.
8. Конституционное право зарубежных стран: учебник/ под. ред. Б.А. Страшуна. М.: Норма, 2007. С.578.
9. Кашин В., Цуканов И., Рожкова М. 300000 $ за визу: как американские лоббисты зарабатывают деньги на россиянах? // Ведомости. 2007. 18 апреля.
10. Власова И. Лоббистские инвестиции растут // Газета. 2008. 18 июня.
11. Сулькин О. Дань азарту // Итоги. 2008. С.66.
12. Ремингтон Т. Лоббирование и представительство интересов в законодательных и исполнительных органах власти // Сравнительное конституционное право. 2008. № 1 (62). С.151.
13. Ремингтон Т. Указ. соч. С.152.
14. Ремингтон Т. Указ. соч. С.154.
15. Шумилов В.М. Правовая система США. М.: Международные отношения, 2006. С.41.
