CC BY
18
ББК 60.5
СОЦИАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ ПРИНЦИПА СУБСИДИАРНОСТИ В ПРОЦЕССАХ УПРАВЛЕНИЯ: СТРУКТУРНЫЙ АСПЕКТ
А. С. Ка
Сегодня возникла необходимость нового понимания принципа субсидиарности как фактора развития демократии в системе многоуровневого управления, предполагающего взаимное уважение и поддержку всех социальных единиц, принимающих участие в управленческом цикле, защиту более низкого уровня управления от чрезмерной централизации, что, на наш взгляд, может обеспечить повышение качества управления на всех уровнях и рост его эффективности. При этом следует учесть, что в управлении возможен так называемый вероятностный конфликт интересов, когда возникает необходимость разделять объекты управления, в той или иной степени значимые для тех, кто вовлечен в данный процесс. Этот конфликт интересов, точнее, его разрешение будет зависеть от способности власти обеспечить прозрачность и легитимность процесса управления. Принцип субсидиарности изначально призван регулировать отношения между различными уровнями управления таким образом, что управленческое действие происходит на том уровне, который наиболее соответствует решению возникшей проблемы.
С точки зрения определения целесообразности и применения названного принципа в сфере управления представляется важным понять его суть, конкретное содержание и механизм его действия; раскрыть его особенности с учетом именно социально-управленческого и социально-организационного аспектов. Такого рода "возвращение к первоосновам", позволит определить широту возможностей его использования.
Необходимо выделить два важнейших аспекта принципа субсидиарности:
- субсидиарность, относящаяся к взаимоотношениям между индивидами и институтами (автономность индивидуального человека в социальных действиях: "если исходить из
Канифатов Александр Сергеевич - аспирант, преподаватель кафедры государственного и муниципального управления Северо-Кавказской академии государственной службы, 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, e-mail: [email protected], т. 8(863)2404052.
понятия действия, то следует полагать, что действующий - это тот, кто действует; без действующего действие не состоится. Действие - это в определенном смысле выражение, проявление воли действующего, и в этом значении оно субсидиарно" [1]);
- субсидиарность в отношениях между различными уровнями управления (система разрешения проблем на возможно более низком уровне).
Названный принцип предусматривает, что конкретные публично-властные полномочия должны осуществляться органами власти того уровня, который обладает условиями для наиболее эффективной реализации соответствующего полномочия: полномочия вначале по возможности предоставляются самым низшим звеньям управления, и только в случае, если задача не может быть ими решена должным образом, они передаются выше.
Слово "субсидиарность" происходит от латинского "subsidium", что означает "помощь из запасных позиций". Например, в языке военных Древнего Рима различались когорты, сражающиеся на фронте ("prima acies"), и стоящих наготове в тылу резервные когорты ("subsidiarii cohortes"). Применительно к обществу субсидиарность означает дополняющее активное вмешательство в целях помощи со стороны больших социальных образований в пользу отдельных лиц и меньших жизненных сфер, причем в большинстве случаев под "большими социальными образованиями" имеются в виду государство или рационально организованные институты. Принцип суб-сидиарности связан с принципами солидарности и общего блага, но не тождествен им. Общество должно помогать индивиду — это ясное положение принципа солидарности, подчеркивающее взаимосвязь и взаимные обязательства (общества и индивида); разделение и разграничение компетенций, которые должны
Kanifatov Alexander - post-graduate student, teacher of the state and municipal government department of the North-Caucasus Academy of Public Administration, 70 Pushkinskaya Street, Rostov-on-Don, 344002, e-mail: [email protected], ph. +7(863)2404052.
соблюдаться при этой помощи, принадлежат принципу субсидиарности [2].
Впервые в традиционном понимании данный принцип появился в теории общественного устройства европейского мыслителя Иоганна Альтузия в начале XVII в., ставшего прямым идейным вдохновителем концепции субсидиарности и разработавшего собственную концепцию структурно-субсидиарного сообщества. Важнейшим понятием в теории Альтузия является "консоциация", означающая "сообщество, прочное, устойчивое (неизменное) объединение различных общностей на определенных принципах" [3]. Субсидиарный характер деятельности вышестоящих уровней консоциации по отношению к нижестоящим является нормой социального взаимодействия в теории Альтузия, что предполагает максимальную самостоятельность консоциации в реализации собственной активности и способствует увеличению эффективности всей системы. Болезненный для многих государств вопрос определения предметов ведения различных субъектов также разрешается здесь на основе субсидиарности. В качестве императива при таком разграничении полномочий выступает принцип достижения консенсуса между всеми заинтересованными сторонами, что предполагает высокий уровень солидарности внутри социума. Альтузий поясняет, что процесс объединения консоциации в организованность следующего уровня должен происходить субсидиарно, т.е. в качестве дополнения. Связи между разноуровневыми консоциациями должны основываться на базе "сотрудничества, равноправия, гармонии интересов частной и общественной сферы, но не их оппозиции" [4, р. 18]. Принцип субсиди-арности в изложении Альтузия представляет собой самостоятельный в своем дальнейшем развитии баланс между автономией и солидарностью разноуровневых консоциаций в рамках государства. Каждый уровень пользуется одновременно определенной частью существующей автономии и исполняет круг определенных обязанностей, которые возложены на него правом пользоваться теми или иными благами совместной жизни в консо-циации. Так, непременными требованиями каждой конкретной консоциации является соблюдение общих интересов, так как "консоци-ации обязаны стремиться к участию в общих задачах, направленных на создание условий, власти, помощи для всех" [4, р. 42]. Таким
образом, субсидиарность в понимании Альтузия предполагает не только обязательства правителей, представляющих государство, по отношению к нижестоящим консоциациям, но и обязанности последних действовать в интересах поддержания общего социального баланса.
Внимание западных и восточноевропейских исследователей к принципу субсидиарности возникло сразу же после того, как 15 мая 1931 г. была опубликована католическая социальная энциклика Папы Пия XI под названием "Quadragesimo Anno", где субсидиарность была названа в качестве принципа, гарантирующего соблюдение прав и свобод рабочих объединений в отношениях с государством.
Последовавшие вслед за ней энциклики ("Mater et Magistra" 1961 г. Папы Ионна XXIII, "European Act" 1982 г., "Centesimus Annus" 1986 г. Папы Ионна Павла II) характеризуют мультипликацию социальных отношений и определенную проблематику существования индивида в государстве так называемого "всеобщего благоденствия".
Необходимость принципа субсидиар-ности в католической социальной теории объяснялась, с одной стороны, важностью ограничения влияния правительства и поддержки и защиты частных институтов, в том числе самой церкви, а с другой - подтверждением легитимности правительства. Такой подход позволял судить об обществе в целом как организме с присущей ему иерархической структурой, где принцип субсидиар-ности реализуется через наделение властью самого нижнего звена институциональной иерархии.
Принцип субсидиарности находит свое обоснование как в свободе и достоинстве человека, так и в структуре и своеобразии более узких жизненных кругов, которым надлежит выполнить те задачи и осуществить те права, которые не могут рациональным образом выполнить более крупные социальные образования. При этом следует исходить из двух соображений:
Во-первых, принцип субсидиарности защищает, с одной стороны, собственное бытие и собственную жизнь индивида и более узких жизненных кругов от превышения полномочий более крупных социальных образований, так что в этом отношении он означает определенное разграничивающее подчеркивание самостояния.
Во-вторых, субсидиарность означает, с другой стороны, то, что иногда тенденциозно упускается из виду - "помощь сверху вниз". Эта помощь более крупных социальных образований может быть предложена, если индивиды или более узкие жизненные круги не могут справиться (либо по своей вине, либо без вины) со стоящими перед ними задачами, или, если речь идет о таких задачах, с которыми могут справиться только большие социальные образования. Поскольку индивиды и более узкие жизненные круги не являются самодовлеющими, а включены в более широкие социальные образования, перед ними стоят не только их собственные задачи, но и задачи сообщества [2].
Организационные, правовые и экономические механизмы построения субсидиарных отношений базируются на децентрализации властных полномочий и распределении компетенции, функций и ответственности между отдельными субъектами. Вмешательство государства возможно только в той мере и в тех сферах, в которых профессиональные группы или другие общественные структуры не могут полноценно выполнять свои обязанности. Основная целевая функция государственной власти состоит в координации деятельности общественной жизни, а его надзорная функция выступает в роли дополняющей.
В конце XIX - начале ХХ вв. идеи субсидиарности были развиты учеными-католиками в триаде индивидуум-общество-государство, в которой высшей ценностью и самодостаточностью обладает индивидуум. Общество и государство, по их мнению, существуют только благодаря человеку и для человека. Права и свободы личности при этом являются источником всех прав и обязанностей государства и гражданского общества. Субсидиарность означает, что каждый индивид, каждая сообщность людей должны иметь возможность осуществлять деятельность, которую они могут осуществлять. Исходя из данных постулатов в рамках доктрины субси-диарности возникает и требует решения ряд взаимосвязанных вопросов по организации оптимальной поддержки членов общества:
- каковы допустимые рамки вмешательства общества и государства в личную жизнь индивидуума?
- каков оптимальный объем опеки государства по отношению к общественным структурам, семье и личности?
- каковы механизмы обеспечения права на самоответственность личности и общественных структур, касающиеся возможности самостоятельно выполнять задачи и функции жизнеобеспечения?
Принцип субсидиарности не столько определяет норму, сколько указывает на тенденцию. Он оставляет открытым вопрос о конкретных условиях его применения, которое может варьироваться в зависимости от обстоятельств, времени и места. В то же время субсидиарность - это принцип социальной организации, согласно которому определенные задачи изымаются из сферы действия индивидуальных граждан или социальных групп только тогда, когда объединение высшего уровня может выполнить их с большей эффективностью. Это формальный принцип, на основе которого происходит распределение полномочий между местными, региональными и общенациональными властями; это приглашение изменить порядок государственного вмешательства таким образом, чтобы оно поощряло инициативу и чтобы содействие заключалось в том, что государство разрешает действовать органу власти на соответствующем уровне, а не в том, что оно делает это само.
Характеризуя проблематику современных общественных отношений и роль органов публичной власти в целенаправленном воздействии на них, необходимо подчеркнуть, что "в принципе субсидиарности речь идет не только о структуре, а о самой сути общества. Конечно, есть ряд прагматичных причин, которые делают принцип субсидиарности просто разумным. Мелкие объединения более гибки в решении задач, чем тяжеловесный государственный корабль. Участие гражданина может эффективнее проходить в более узком окружении, нет необходимости в сложных и дорогостоящих трансфертных затратах, это становится просто дешевле. Так или иначе, существуют прагматичные аргументы" [5].
Принцип субсидиарности, связанный с передачей полномочий низовым подсистемам, дополняется еще одним принципом - инсти-туционализации. Последний предполагает создание институтов, способных к самостоятельному развитию - объединений, обществ, общин, ассоциаций, палат, предприятий и т.п. Тем самым образуется прочный фундамент низовых подсистем, обеспечивающих равновесие индивидуальной свободы и гражданского
взаимодействия. Институциональный подход имеет ряд преимуществ: он способствует неизменному сохранению внимания к данной проблеме, облегчает горизонтальную и вертикальную координацию и поддержку, предоставляет возможность постоянного и систематического контроля организационных нововведений, нацеленных на эффективное выполнение задач.
Отметим, что понятие "субсидиарности" (и не только в своем семантическом качестве) становится наиболее четко выраженным в контексте идеологического восприятия, когда с полной уверенностью можно предположить, что идеология становится имплицитным качеством "субсидиарности". И здесь речь прежде всего идет о так называемых институциональных матрицах [6], лежащих в основе меняющихся эмпирических состояний конкретных обществ и подверженных динамизму постоянного воспроизводства в ходе исторической эволюции. Среди типов институциональных матриц выделяют Х-матрицу (восточную), характерную для России, большинства стран Азии и Латинской Америки, и У-матрицу (западную), характеризующую общественное устройство стран Западной Европы и Северной Америки [7]. Сама по себе институциональная матрица представляет собой объективно существующую, исторически сложившуюся систему базовых институтов, регулирующих взаимосвязанное функционирование основных общественных подсистем. Главная же функция институциональной матрицы состоит в том, чтобы должным образом обеспечить целостность общества и возможность поступательного развития государства при наличных материальных условиях, представляя собой устойчивую форму общественной интеграции.
В многочисленных работах С.Г. Кирди-ной доказывается, что на протяжении всей истории человечества существовали только две противоположные формы управления обществом, или, точнее, два социальных типа - восточный и западный. Остальные формы социального функционирования являются дополнительными по отношению к этим двум. Существует, однако, бесконечное множество оттенков этих форм управления, определяющихся "маятником" саморегуляции [8].
Главным содержанием субсидиарной идеологии, с точки зрения С.Г. Кирдиной,
является доминирование индивидуальных, личностных ценностей, примат прав и свобод личности по отношению к обществу. Субсиди-арность обосновывает подчиненность, дополнительность всех общественных структур по отношению к главной доминанте социального развития - личности.
Итак, субсидиарный принцип иерархического устройства разрушает привычную бюрократическую иерархию "сверху-вниз". Ведь субсидиарность означает помощь гражданам и сообществам в том, что они не могут совершить самостоятельно, и минимальную регламентацию в решении тех проблем, с которыми они могут справиться сами.
Принцип субсидиарности позволяет выявлять компетенцию отдельных социальных единиц и служит для определения уровня автономии каждой из них. Он, по мнению западных исследователей, должен сыграть ключевую роль в новой архитектонике европейского общества, придав общей структуре управления сбалансированность, интерактивность и одновременно суверенность и автономию каждой существующей единице. [9, с. 43].
И действительно, «субсидиарность восполняет "пробелы" прежних моделей централизованного управления, так как позволяет реализовать сотрудничество, взаимодополни-мость различных уровней власти и управления с практикой самоуправления, т.е. признания компетентности соответствующих субъектов от индивидов, общностей до ассоциаций и территорий. Принципы автономии и субсидиарности, таким образом, в какой-то мере возмещают "десоциализирующую" работу модернити, обращая индивида к формам гражданской ответственности и взаимозависимости» [9, с. 44].
Главная задача при реализации принципа субсидиарности заключается в достижении баланса свободы и эффективности. Высшие уровни государственной власти должны вовлекаться в непосредственную деятельность только в том случае, когда их вмешательство является необходимым для достижения целей, лежащих за пределами достижимости более низких уровней. Действие должно осуществляться настолько близко к гражданам, насколько возможно, и передаваться частным субъектам в случае отсутствия необходимости в его поддержке государственными структурами.
Главным становится накопление социального капитала - взаимопомощи, помноженной на доверие. Целью демократического государства должно быть не прямое администрирование институтами гражданского общества (что вступает в прямое противоречие с самой природой последнего), а воздействие на них подготовкой гражданина - социально ответственной и активной личности, субсидиарной ответственностью всех сторон публичной сферы, ориентирующей на ценности сотрудничества.
Итак, идея "субсидиарности" ставит личность в центр социальной организации. Она нашла отражение в большинстве западных и восточноевропейских идейно-социальных и идейно-управленческих теорий: от определения Аристотелем политики как "искусства управления свободными людьми", до той роли, которую Фома Аквинский отдавал власти в деле "обеспечения, повышения и сохранения совершенства управляющих", позднее до либерализма, обоснованного Дж. Локком и его последователями, а также различного толка течений социального католицизма. Позднее принцип субсидиарности начал использоваться в некоторых федеральных или близких к ним политических системах как квазиконституционное понятие, логически обосновывающее распределение полномочий между различными уровнями управления. Таким образом, идея принципа субсидиарности находит свое содержательное обоснование в различных, порою диаметрально противоположных доктринах. Она связана не с целями общества, но с принципами управления его организацией, где вопрос о типе системы следует за вопросом о размерах властных полномочий правительства. Из этого, в свою очередь, следует, что практическое осуществление постоянного перераспределения полномочий между управленческими органами разного уровня на основе их равноправия и равнозна-чимости непосредственно требует опоры на принцип субсидиарности. Перераспределение функций в рамках конкретных полномочий
и предметов ведения может осуществляться на основе того, какой уровень управления наиболее приближен к реализации функции и каково собственное содержание функции, является ли она производной от процессов глобализации или локализации. Сегодня процесс распределения полномочий между уровнями управления уже нельзя мыслить как статичное качество организационно-управленческих структур.
ЛИТЕРАТУРА:
1. Луман Н. Введение в системную теорию / Под ред Д. Беккера. Пер. с нем. К. Тимофеева. М.: Изд-во "Логос". 2007. 360 с. С. 21-22.
2. Хёффнер Й. Христианское социальное учение // KROTOV.INFO: Библиотека Якова Кротова, 1997-2009. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.krotov.info/libr_min/h/hoffner/hoff00.html (дата обращения: 19.03.2009).
3. См.: Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование: Пер. с англ. / Под ред. А.М. Салмина, Г.В. Каменской. М.: Аспект Пресс, 1997. 288 с. С. 27.
4. Althusius J. Politica. Indianapolis: Liberty Fund, 1995. 238 p.
5. Тезинг Й. Консервативно ли социальное учение церкви? Доклад на международной конференции "Социальное учение Православия в современном обществе", Москва, 15 марта 2004 г. // RELIGARE.RU: Справочно-информационный интернет-портал "Религия и СМИ", 20022009. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.religare.ru/2_8772.html (дата обращения: 19.03.2009).
6. См.: Кирдина С.Г. Об институциональных матрицах: макросоциологическая объяснительная гипотеза // Социальные исследования. 2001. № 2. С. 13-23.
7. См.: Кирдина С.Г. Институциональные матрицы и развитие России. 2-е изд., перераб. и доп. Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 2001. 307 с.
8. См.: Кирдина С.Г. Теория институциональных матриц: в поисках новой парадигмы // Жур-нал социологии и социальной антропологии. 2001. № 1. С. 101-115.
9. См.: Мальковская И.А. Многоликий Янус Открытого общества: опыт критического осмысления ликов общества в эпоху глобализации. М.: Ком-Книга, 2005. 272 с.
20 апреля 2009 г.
