CC BY
52
Концепт субсидиарности и его практическое воплощение
С.Н. Большаков
В отечественной и западной политической науке продолжаются дебаты о рациональных и ценностных основаниях концепта субсидиарности (системе разрешения проблем на возможно более низком уровне), о векторе его развития в практической плоскости. Субсидиарный характер деятельности вышестоящих уровней консоциации по отношению к нижестоящим является нормой социального взаимодействия в теории Альтузия, что предполагает ее максимальную самостоятельность в реализации собственной активности и способствует увеличению эффективности всей системы. В современном понятийном аппарате политической науки под «консоциацией» понимается прежде всего политическое сообщество, построенное на принципах пропорционального представительства и сохранения прав субъектов, из которых оно состоит.
Болезненный для многих государств вопрос определения предметов ведения различных субъектов также разрешается здесь на основе субсидиарности. Субсидиарность, в понимании И. Альтузия, предполагает не только обязательства правителей, представляющих государство, по отношению к нижестоящим консоциациям, но и обязанности последних действовать в интересах поддержания общего социального и политического баланса.
И. Альтузий отстаивает свою точку зрения и по поводу того, какие направления деятельности должны быть подотчетны правительству, или какой объем полномочий может входить в сферу компетенции высших органов консоциаций: «У правителей бывает столько власти, сколько ее было делегировано им всеми членами консоциаций. То же, что не было передано правителям, должно рассматриваться как находящееся под контролем людей или всей консоциацией»1.
Отдельные элементы теории субсидиарности Альтузия получили оформление в современной конституционной, политической и правовой традиции Запада. Согласно социальной доктрине католической церкви, общей целью как государственного, так и частного секторов любого общества, является достижение всеобщего блага. Для того чтобы добиться этой цели, каждый из секторов должен осуществить ряд тех или иных мер, которые входят в сферу его компетенции.
В делах же, полномочия по реализации которых могут быть отнесены как к частному, так и к общественному сектору (таким как производство и распределение товаров и продукции, содействие инновациям и научным исследованиям и др.), должен применяться принцип приоритета частной инициативы, или принцип субсидиарности. Под субсидиарностью О. Нелль-Бройнинг понимает поддержку определенного государственного уровня со стороны вышестояще-
1 Althusius I. Politica. Indianapolis: Liberty Fund5 1995. И 109.
го уровня при соблюдении базового условия о том, что «все задачи решаются на максимально низком уровне, способном их решить». При таком понимании данного принципа очень важно очертить ситуации, когда эта поддержка правомочна и решить, насколько долго она может продолжаться. Отвечая на эти вопросы, Нелль-Бройнинг говорит о том, что «вышестоящий уровень может оказывать поддержку только в том случае, если нижний уровень доказал свою неспособность справиться с проблемой самостоятельно»2.
Современные политические процессы модернизации Европейского союза и Восточной Европы все чаще заставляют обращать внимание на реализацию доктрины субсидиарности и ее политического возрождение.
С этим понятием все чаще связывается проблематика федерализма и политический механизм функционирования данного процесса, ставится вопрос использования федеративных принципов в будущей общеевропейской конструкции и обосновании роли регионов в этой конструкции3.
Высшие уровни государственной власти должны вовлекаться в непосредственную деятельность только в том случае, когда их вмешательство является необходимым для достижения целей, лежащих за пределами достижимости более низких уровней. Действие должно осуществляться настолько близко к гражданам, насколько возможно, и передаваться частным субъектам в случае отсутствия необходимости в его поддержке государственными структурами.
Российский опыт консолидации демократии, который не является еще завершенным, позволяет говорить о некоторых узловых моментах взаимодействия и установления определенных договорных оснований демократического управления. Целям развития демократического управления отвечает сетевая организация гражданского общества, построенная на отношениях солидарности между людьми, чувстве взаимных обязанностей, осознании общественных интересов способная к организации субсидиарного процесса исполнения/передачи полномочий.
Подход, определяющий субсидиарность принципом точного соответствия компетенции власти уровню стоящих перед ней проблем, должен учитывать политические реалии современной России, полисубъектное устройство федерации, обязанной учитывать и координировать возможности всех субъектов. В России федерализм предстает в виде правовой доктрины, регулирующей взаимоотношения не столько граждан, сколько государственных институтов, но федеративная идея, основанная: на субсидиарности и договоре, комбинации самоуправления и разделенного правления, собственной компетенции и совместной компетенции, апеллирует не к нациям, а к личностям, что принципиально важно для развития современных демократических процессов в Российской Федерации.
Основанные на партнерстве между центром и регионами федеративные отношения не исключают конкуренцию различных уровней власти по поводу объема полномочий и распределения ресурсов, методов и вариантов избрания средств реализации субсидиарности и ее интерпретации в выгодных для каждого уровня управления толкований.
2 Nell-Breuning O. Baugesetze der Gesellschaft. Solidarity und Subsidiaritat. Freiburg-Basel-Wien, 1968. S. 15.
3 См.: Бусыгина И.М. Европейский федералистский проект и регионы // 21век-мировое сообщество и Россия. Учебный центр партии «ЯБЛоко». М. 2001.
106
Выпуск 6 2012
В этом смысле российские федеративные отношения необходимо рассматривать в динамике, как субсидиарный процесс с изменяющейся направленностью — от централизации власти и ресурсов в пользу федеральных органов государственной власти к децентрализации в пользу органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Объективный интерес органов МСУ состоит в укреплении государственности, т. к. в этом случае более надежны гарантии возможного соблюдения принципа субсидиарности, невмешательства в их компетенцию со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и более велики возможности установления горизонтальных связей, что отчасти восполняет недостаток собственных ресурсов, в том числе нематериальных (информационных, политических и др.) за счет межмуниципальной кооперации и создания ассоциаций.
Идея субсидиарности эффективно реализуется на уровнях региональной и федеральной элит, когда перераспределяются полномочия и соответствующие ресурсы между Федерацией и субъектом Федерации, но перестает работать на уровне перераспределения полномочий между субъектом Федерации и местным самоуправлением. Факт появления местного самоуправления в структуре организации власти связан с реализацией принципа субсидиарности: сократить административную дистанцию между органом, принимающим решение, и сферой действия этого решения, достигая, таким образом, точности фокусировки самого решения и оптимизации расходов по его исполнению.
