CC BY
58
Татьяна АРСЕНЬЕВА, Игорь БАЖИН
СОЦИАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЛАСТИ
В статье представлена методологическая структура социальных механизмов деятельности органов власти в инновационных преобразованиях. На этой основе проведён контент-анализ региональных целевых программ социально-экономического развития, свидетельствующий, что в механизмах управленческой деятельности кроются большие резервы по согласованному осуществлению социальных реформ.
The article contains methodological structure of social mechanisms of activity of authorities in innovative transformations. On this basis the content analysis of regional target programs of social and economic development is realized. Carried out researches testify that the mechanisms of administrative activity have great reserves in coordinated realization of social reforms.
Ключевые слова:
социальные механизмы, инновации, контент-анализ, целевые программы; social mechanisms, innovative, content
Интеграция России в мировое сообщество делает актуальной проблему инновационного развития социума и личности, адекватно отражающего стремительно осуществляемые социальные изменения. На наш взгляд, социальные инновации применительно к управлению (в том числе — государственному) следует понимать как деятельность по трансформации сигналов инновационной (изменяющейся) социальной реальности в социально-культурные нормы и образцы, обеспечивающие их институциональное оформление, системную интеграцию в культуру общества. Отметим, что на современной стадии развития общества культура — это не только системная совокупность материальных и духовных ценностей, а и социально выработанный способ ведения деятельности1. В таком широком понимании культура пронизывает все сферы макросреды, охватывая экономический, политический, социальный, технологический, экологический и институциональный сегменты.
Эти аспекты освещены в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, где Президент РФ Д.А. Медведев отмечает, что действия власти «будут базироваться на уже заявленной концепции четырех “и” — институты, инвестиции, инфраструктура, инновации», и утверждает: «Наш приоритет — это производство (а в перспективе — и экспорт) знаний, новых технологий и передовой культуры».
Инновационная управленческая деятельность властных структур приводит, в первую очередь, к социальным изменениям. Под этим термином понимается различие между состоянием социальной системы в какой-то опредёленный момент и состоянием той же самой системы в другой момент, на другом отрезке времени. Состояния в разные отрезки могут отличаться друг от друга в разных планах, с разных точек зрения. Во-первых, может измениться состав системы: в обществе появляются люди, приехавшие из других стран; в политическую партию вступают новые члены; в региональном правительстве ликвидируются департаменты, комитеты нескольких министерств. Миграция, набор в группу новых членов, мобилизация, организационная реформа — таковы некоторые примеры изменений данного типа.
1 Сериков А.А. Культура как синергетический ресурс социально-экономического развития // Государственная служба, №3, 2006; Бажин И.И., Сериков А.А. Ресурсное обеспечение социальных инноваций в государственном управлении // Власть, № 8, 2006.
analysis, target programs.
АРСЕНЬЕВА Татьяна Ивановна — д.филос.н., профессор, заведующий кафедрой информационной политики ИПК ВВАГС
БАЖИН
Игорь Иванович — д.техн.н., профессор, заведующий кафедрой теории и практики государственного и муниципального управления ИПК ВВАГС
Во-вторых, может наступить изменение функций, исполняемых элементами общества. Так, до определённого времени крупные градообразующие предприятия (например, АО ГАЗ в Нижнем Новгороде) брали на себя социальные функции — благоустройство территории, сферу жилищно-коммунального хозяйства и т.п. Однако в последнее время собственники таких предприятий передают эти функции муниципалитетам.
Кроме того, могут измениться границы системы — например, имеющее место в РФ укрупнение регионов, объединение политических партий и т.п.
Может произойти изменение и структуры системы относительно постоянного порядка внутренних пространственновременных связей системы между её элементами и взаимодействия их с внешней средой, определяющего функциональное назначение системы.
Эти изменения рассматриваются в четырех аспектах1:
- выявляются новые структуры взаимодействий, в силу того что в социальной среде устанавливаются новые контакты, члены сообщества входят в новые отношения друг с другом, объединяются в новые группы;
- выявляются новые структуры интересов, поскольку люди богатеют или беднеют, добиваются власти или теряют её, освобождаются от подчинения или попадают в зависимость;
- образуются новые нормативные структуры, в силу того что люди отдают предпочтение новым ценностям, начинают руководствоваться новыми нормами, играть новые роли, изменяют сущность понятий «хорошо» и «плохо»;
- формируются новые структуры идей, в силу того что люди изменяют религиозные убеждения, принимают новые идеологии, получают новые знания о мире, видят самих себя в ином свете.
В принципе, этот тип изменений — изменение структуры системы — представляется самым важным. Когда такие изменения охватывают все структуры общества, их называют революционными.
Нельзя не учитывать и изменения в окружении системы, которые сегодня всё больше влияют на жизнедеятельность со-
1 Штомпка П. Социология. Анализ современного общества: перевод с польск. — М. : Логос, 2005.
циальных систем. Например, внедрение систем ПРО в некоторых странах Европы существенно влияет на состояние системы безопасности России, а появление в соседнем регионе крупного предприятия может вызвать отток туда людских ресурсов.
Адаптация к быстрым изменениям предполагает частые и решительные трансформации того, что мы делаем, и того, как мы это делаем. Как удачно выразился выдающийся исследователь менеджмента Питер Друкер2, «современным менеджерам приходится управлять дискретным хаосом, и головной болью всех, кто связан с управлением, становятся изменения в менеджменте, необходимые для того, чтобы справиться с этим хаосом».
Социальные инновационные преобразования, проводимые органами власти в виде управленческих решений, базируются на определённой нормативноправовой основе, в частности на концепциях трансформаций той или иной сферы управленческой деятельности, положениях о структурных подразделениях региональной власти, вводимых в действие соответствующими постановлениями правительства субъекта РФ, а также принимаемых в виде региональных законов целевых программах социальноэкономического развития.
Контент-анализ таких документов, с одной стороны, открывает возможность прогноза социальных последствий проводимых социальных реформ, с другой стороны — является действенным инструментом оценки эффективности социальной инновационной деятельности органов власти, в том числе и индикатором коррупциогенности управленческих решений властных структур.
В качестве объекта контент-анализа нами выбраны целевые региональные программы социально-экономического развития в различных сферах социальной жизни, поскольку именно такие программы в наивысшей степени должны отражать цели, содержание, механизмы и результаты социальных инновационных преобразований.
Содержательный анализ целевых программ проводился в разрезе следующей
2 Питер Ф. Друкер. Задачи менеджмента в XXI веке. — М. : Изд. дом «Вильямс», 2000.
методологической структуры прогнозного социального проектирования1.
1. Оценка общего социального смысла целевой программы, несущей определённые изменения социальной среды, что позволяет осмыслить саму целесообразность осуществления данной программы.
2. Нормативно-правовой анализ, где проводится оценка наличия представительных отсылок к законодательству (федеральным законам, законам субъектов РФ, подзаконным правовым актам), законности компетенции государственного органа (должностного лица), его подготовившего.
3. Проверка целевой программы на предмет дублирования полномочий заказчиков, разработчиков, исполнителей и структур, осуществляющих контроль результатов социальных инноваций, что, в первую очередь, характеризует степень социальной открытости программы и уровень её кор-рупциогенности.
4. Оценка степени прояснения в программе ожидаемого от неё социального эффекта, что проявляется, прежде всего, в чёткости формулирования цели (целей) программы в виде определённо обозначенного результата и сопровождения этих целей количественными критериями оценки степени достижения планируемого результата.
5. Анализ системного характера целевых программ, дающий возможность оценить, в какой мере представление о социальном эффекте носит системный характер и включает в себя экономические, экологические, психологические, социокультурные и прочие социально значимые последствия.
6. Степень ориентации программы на определённые ценностные эталоны, присущие различным социальным группам, испытывающим воздействие инноваций. Эти эталоны позволяют взвешенно судить о социальной «стоимости», а значит, и о социальной преемственности решения. Заметим, что такая оценка возможна лишь в случае сравнения социального эффекта, ожидаемого от нескольких альтернативных решений.
1 Прогнозное социальное проектирование: теоретико-методологические и методические проблемы. — М. : Наука, 1994; Бажин И.И. Управленческие механизмы предотвращения коррупции в органах власти // Государственная служба, № 4, 2008.
По каждому из описанных параметров при проведении контент-анализа целевых программ могут быть приняты переменные, равномерно распределённые на отрезке [0,1], характеризующие либо чёткое наличие того или иного признака в анализируемой программе (в этом случае он оценивается величиной 1), либо его невнятное выражение или полное отсутствие (в таком случае он оценивается величиной
0). Промежуточные значения от 0 до 1 определяют степень близости соответствующего признака к тому или иному его предельному значению (см. табл. 1).
Здесь строками представлены соответствующие программы (А, В, и т.д.), а столбцами — указанные параметры контент-анализа. Так, например, оценка 0 в столбце «социальный эффект» для некоей программы А означает, что в данной программе нет чётко обозначенных целей, сопровождаемых соответствующими представительными критериями оценки (индикаторами), а оценка 0,9 в столбце «системность» для программы N означает, что в этой программе достаточно полно и в разных разрезах проанализированы возможные социальные последствия принимаемых решений. Соответствующие значения параметров в представленной матрице определялись методом экспертных оценок.
Учитывая, что в каждом субъекте Российской Федерации ежегодно реализуется от 40 до 80 целевых программ, генеральная совокупность для 83 регионов РФ не превысит 6 000 ед. исследования. При этом генеральную совокупность вполне можно считать гомогенной, учитывая, что параметры уровня жизни населения, демографические характеристики и параметры социально-экономического развития регионов РФ не слишком значительно отличаются друг от друга и от соответствующих средних значений этих параметров для России в целом. Репрезентативная выборка, определяемая по наиболее значимому параметру — социальному эффекту программы, — в таком случае при использовании «максимальной» дисперсии и при допустимой ошибке выборки Ад0п = ±0,1 выражается величиной 33.
Региональный спектр данного исследования с опорой на гомогенность генеральной совокупности представлен 15 субъектами Российской Федерации, включая области и республики РФ (Пензенская,
Таблица 1
N. Параметр Программа Социальный смысл Нормативно -правовая база Отсутствие дублирования полномочий Социальный эффект Систем- ность Учёт ценностных эталонов
А 0,3 1 0,8 0 0,3 0
В 1 0,5 0,5 1 0,2 ОД
N 0,9 0,8 0,2 0,5 0,9 0,2
Костромская, Ульяновская, Нижегородская обл., республики Татарстан, Мордовия, Башкортостан, Марий Эл и др.). Случайная выборка составляла 50 целевых программ указанных субъектов, что является вполне репрезентативным как в территориальном разрезе, так и по спектру сфер управленческой деятельности (направленности анализируемых целевых программ).
Контент-анализ выбранных целевых программ по параметру «общий социальный смысл» показал, что в подавляющем их большинстве этот социальный смысл содержится в программах лишь в виде лозунгов, не подкреплённых самим содержанием программы. Вопрос об исходной мотивации и адресации проекта, о том, кому и для чего он нужен, ущемит или, напротив, расширит социальные права и возможности людей, жизненные интересы которых затронет проект, часто и не поднимается.
Так, например, в областной целевой программе «Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области на 2008 год» социальный смысл содержится лишь в названии программы, в то время как ни один из разделов программы не содержит каких-либо конкретных параметров, отражающих декларируемое повышение качества жизни населения, а весь «социальный смысл» сводится к безудержному финансированию различных объектов строительства.
В то же время в областной целевой программе «О мерах по развитию региональных средств массовой информации и повышению информированности населения о деятельности органов государственной власти и социально-экономическом
развитии Владимирской области в 2008— 2010 годах» социальный смысл осуществления планируемых преобразований достаточно ясно изложен в комплексе целей, представленных в паспорте программы в следующем виде:
- обеспечение реализации конституционных прав граждан на получение своевременной, достоверной, полной и разносторонней информации о деятельности органов государственной власти и социально-экономическом развитии Владимирской обл.;
- стабилизация и консолидация общества посредством проведения в жизнь социально ориентированной информационной политики;
- повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти Владимирской обл. и средств массовой информации, основанного на принципах социального партнёрства.
Анализ параметра исследования «нормативно-правовая база», используемого в создании программ, показал, что с этой частью разработчики большинства программ справляются достаточно успешно, что позитивно характеризует предшествующую принятию программ их правовую экспертизу соответствующими правовыми департаментами органов исполнительной власти субъектов РФ и обеспечивает приемлемую легитимность проводимых социальных преобразований. В то же время нередко встречаются программы, где используется множественный перечень нормативно-правовых документов, принятых региональным правительством, как, например, в республиканской целевой программе «Развитие пригородного и городского транспорта в Республике Марий Эл в 2009—1012 годах». Это, по нашему мне-
нию, открывает достаточно широкие возможности для ведомственного и локального нормотворчества, приводит к коллизии правовых норм, даёт возможность должностному лицу «лавировать» между этими нормами вплоть до применения различных коррупционных схем.
Проверка исследуемых целевых программ по параметру «дублирование полномочий», к сожалению, обнаружила, что в подавляющем большинстве программ имеет место не просто дублирование, а практически полное преобладание полномочий органов исполнительной власти, узурпировавших роли и заказчика, и разработчика, и исполнителя, и, что самое удивительное, даже контролёра.
Оценка программ по параметру «социальный эффект», осуществляемая по степени содержания в них чёткой формулировки цели и сопровождения этой цели количественным критерием оценки результата (индикатором цели), показала наличие в этом компоненте целевых региональных программ множества проблем.
Как известно, цель характеризует будущее состояние общественных отношений, на создание которых направлены управленческие усилия той или иной властной структуры. При разработке адекватной и эффективной стратегии социальных преобразований целеполагание является ключевым фактором. Чёткое формулирование целей — это необходимое условие получения желаемого социально значимого результата управленческой деятельности федеральной, региональной и муниципальной власти1.
Заметим, что в разрезе предотвращения коррупции целеполагание, безусловно, является «лакмусовой бумажкой», индикатором, дающим сигнал о не коррупционности (или коррупциогенности) социальных преобразований. Если цель сформулирована чётко, если она выражена как достигаемый в установленные сроки результат, то существенно (на наш взгляд, на 60—70%) сокращается «коррупционное поле»2. Здесь в значительной мере исчезают условия зарождения коррупции, поскольку в таком случае при оценке управленче-
1 Бажин И.И. Социальная инноватика регионального и муниципального управления: монография.-Н.Новгород: Изд-во ВВАГС, 2008.
2 Бажин И.И. Управленческие механизмы предотвращения коррупции в органах власти// Государственная служба, № 4, 2008.
ской деятельности властной структуры во главу угла ставится полученный результат, а не привычный контроль (даже на уровне Счётной палаты РФ) правильности расходования финансов, выделенных на ту или иную программу социального развития. Отчитываться по результатам всегда непросто, если на исходных рубежах целепо-лагание подразумевает такие результаты.
Если же цель сформулирована расплывчато, содержит общие фразы и не отражает ожидаемый результат, то можно априори сказать, что бюджетные деньги в лучшем случае будут израсходованы безрезультатно, а в худшем — часть бюджетных средств будет просто тем или иным способом расхищена.
К сожалению, на основе проведённого контент-анализа региональных программ приходится констатировать, что целепо-лагание — одно из самых слабых мест в практике проектирования и реализации социальных преобразований на всех уровнях исполнительной власти, что не может не вызывать беспокойства по поводу кор-рупциогенности таких программ.
В принятой еще в 2005 г. Областной целевой программе развития образования Нижегородской области на 2006—2010 годы вообще не содержатся количественные критерии достигаемых результатов. Вместо этого имеется перечень качественных показателей, таких как модернизация содержания образования, обеспечение подготовки высококвалифицированных кадров для инновационного развития области, внедрение образовательных программ, отражающих современное состояние культуры, науки и техники, расширенное участие общественности в управлении образовательными учреждениями и т.п., которые со всей очевидностью исполнительную власть ни к чему конкретному не обязывают.
Областная целевая программа «Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области на 2008 год», принятая постановлением Правительства Нижегородской области 31.08. 2007 г., как уже указывалось, не содержит каких-либо конкретных параметров, отражающих повышение качества жизни населения. В то же время здесь в качестве индикатора достижения цели содержится и вовсе невообразимая сентенция: «Индикатором выполнения названных задач будет служить положительная динамика
обеспеченности населения в разрезе территорий объектами социальной и инженерной инфраструктуры. На среднеобластные показатели за столь короткий период времени это существенного влияния не окажет, так как параллельно с вводом происходит вывод излишних и непригодных к эксплуатации мощностей».
В переводе с замысловатого бюрократического на человеческий язык здравомыслия это должно означать, что жителям Нижегородской обл. не следует ожидать от этой программы никаких результатов. А между тем на осуществление программы её авторы предусмотрели в 2008 г. за счёт средств бюджетов всех уровней почти 20 млрд руб. бюджетных денег при заранее заявленном отсутствии социального результата.
Анализ системного характера целевых программ показал, что в большей части исследованных программ системный подход представлен слабо. Целевые программы, решающие определённые конкретные проблемы, редко увязывают предлагаемые решения с другими проблемами, на решении которых могут тем или иным образом сказаться результаты данной программы, в частности в сфере экономики, экологии, а также с психологическими, социокультурными и прочими социально значимыми последствиями.
Оценка степени ориентации программы на определённые ценностные эталоны, присущие рассматриваемому уровню субъектов, испытывающих воздействие инноваций, напрямую связана со сравнением социального эффекта, ожидаемого от нескольких альтернативных решений. Обращает на себя внимание тот факт, что практически во всех рассмотренных документах альтернативные варианты решения проблем, которым посвящены целевые программы, не анализируются. И это при условии, что некоторые региональные
нормативно-правовые акты прямо требуют такого анализа.
Таким образом, этот параметр почти для всех целевых программ имеет нулевое значение, что, в первую очередь, не даёт возможности оценить возможные последствия принимаемых инновационных решений для социальной среды, поскольку без анализа альтернатив практически невозможно выявить скрытые негативные последствия таких управленческих решений. Кроме того, безальтернативный подход, как правило, приводит к неэффективному использованию ресурсов, что в свою очередь открывает широкие возможности для коррупционных проявлений в органах власти.
Общие итоги проведённых исследований сведены в табл. 2, где по каждому из параметров представлена средневзвешенная доля программ в выборке, содержательно отвечающих требованию чёткого наличия того или иного признака для позитивной оценки эффективности социальной инновационной деятельности органов власти. При этом средневзвешенная доля определялась отношением суммы параметров в каждом столбце к общему числу проанализированных программ.
Полученные результаты показывают, что в программных документах, представляющих собой нормативно-правовую основу проводимых органами власти социальных инновационных преобразований, параметры, отражающие социальный смысл содержания программы, имеют очень низкие значения. Это означает, что рост энтропии в социальной среде, объективно обусловленный проводимыми социальными реформами, многократно усиливается в результате низкой управленческой культуры разработчиков целевых региональных программ.
Низкие значения показателей в табл. 2 означают, что в осуществлении социальных
Таблица 2
Параметр Социальный смысл Нормативно -правовая база Отсутствие дублирования полномочий Социальный эффект Систем- ность Учёт ценностных эталонов
Доля позитивно оцениваемых программ 0,28 0,75 0,15 0,23 0, 12 0,05
реформ по основным компонентам содержательной деятельности органов власти имеет место высокий уровень хаоса, увеличивающий турбулентность социальной среды и определяющий, в первую очередь, не согласованность управленческой инновационной деятельности с социумом, что приводит к высокому уровню социальной напряжённости в обществе.
Проведённые исследования свидетельствуют, что в механизмах управленческой деятельности кроются большие резервы по эффективному и согласованному осуществлению социальных реформ. Использовать эти резервы возможно скоординированными действиями в двух направлениях:
1) проведение нормативно закреплённой обязательной независимой экспертизы целевых региональных программ представительной властью, учёными-экспер-тами и общественностью;
2) специализированное обучение государственных и муниципальных служащих в части знаний и навыков по разработке целевых программ, в полной мере отвечающих представленной в данной работе методологической структуре.
Такой подход открывает реальные возможности существенного снижения флуктуаций социальной среды в процессе управления социальными изменениями со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.
