CC BY
35
Социология
Игорь БАЖИН, Владимир МАЛЬЦЕВ
МЕТОДИЧЕСКИЕ ИНСТРУМЕНТЫ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА СУБЪЕКТА УПРАВЛЕНИЯ
Представленные в статье результаты социологических исследований качества субъекта управления показывают, что невысокая эффективность осуществляемых органами власти социальных инноваций связана с использованием в практике слабо структурированных управленческих воздействий. Изложен концептуальный подход к формированию системы образовательных программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
The article presents the results of sociological researches of quality of the subject of management. Low efficiency of social innovations carried out by authorities is connected with poorly structured administrative effects. The conceptual approach to formation of educational programs in the field of professional skills’ improvement is stated.
Ключевые слова:
управленческие решения, образовательная программа, системные знания, квалификационные требования, образовательные модули; administrative decisions, educational program, system knowledge, qualifying requirements,
Социальные инновации, традиционно осуществляемые органами власти в виде административных мер, нередко оказываются не только малоэффективными, но и связаны со значительным риском обострения антиреформенных настроений и действий в социуме.
На наш взгляд, невысокая эффективность осуществляемых органами власти социальных инноваций связана с использованием в практике слабо структурированных управленческих воздействий. Такого рода воздействия не создают замкнутого управленческого цикла, обеспечивающего успешное внедрение в социальную среду осуществляемых инновационных преобразований. Поэтому возникающая необходимость нацеленности органов власти на конкретные результаты принимаемых управленческих решений, оцениваемых адекватными количественными критериями, требует использования в практике чётко алгоритмизированных управленческих процедур, являющихся основой механизма повышения эффективности их инновационной деятельности.
Эту алгоритмизированную последовательность обобщённо можно представить в виде пятиэтапной технологической модели разработки управленческих решений1:
— выявление проблемы и постановка цели с определением количественных критериев достижения результата;
— сбор всесторонней информации, выявление ограничений и условий эффективного решения;
— разработка альтернатив решений и выбор оптимального решения;
— организация выполнения принятого решения;
— контроль выполнения решения в соответствии с критериями достижения результата.
Соответствие управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих структуре компонентов указанных этапов и их содержанию, по сути, определяет эффективность социальной инновационной деятельности, осуществляемой органами власти.
В свете этого представляется необходимым проанализировать готовность государственных и муниципальных служащих к воспро-
1 Бажин И.И. Разработка управленческих решений. — Харьков : Консум, 2003, стр. 316.
educational modules.
БАЖИН Игорь Иванович — д.техн.н, профессор; заведующий кафедрой теории и практики государственного и муниципального управления ВВАГС
МАЛЬЦЕВ Владимир Андреевич — д.соц.н, профессор; ректор ВВАГС, заведующий кафедрой системного анализа и управления проектами
изводству такой методологии, определить наличие у них необходимого уровня практических навыков в управлении социальными инновациями. Заметим, что государственные и муниципальные служащие, представляющие собой особые социальные группы, с этих позиций, по сути, не исследованы.
В качестве объекта исследования нами были выбраны государственные и муниципальные служащие, обучавшиеся в Институте повышения квалификации ВолгоВятской академии государственной службы по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации. Исследование проводилось в период с 2003 г. по 2007 г., в течение которого повышение квалификации и профессиональную переподготовку в ИПК ВВАГС осуществили в общей сложности 7 807 государственных гражданских и муниципальных служащих различных категорий и рангов, так что выборка является вполне репрезентативной.
В течение указанных пяти лет обучение преимущественно прошли управленцы среднего звена (руководители департаментов, специалисты, руководители отделов, управляющие делами). Эти категории составили в общей сложности около 70% от общего числа обучившихся. В то же время первые лица во всех категориях слушателей представлены слабо. Обучение проходили небольшое количество заместителей глав субъектов федерации, глав городских администраций и районных администраций городов областного подчинения. Положительным исключением является стремление к обучению глав сельских администраций. Между тем, непрерывное повышение квалификации является одним из восьми ключевых принципов управления территорией.
В рамках изучения дисциплины «Разработка управленческих решений» слушатели осваивали описанную выше алгоритмизированную последовательность инновационной деятельности не только в теоретическом курсе, но и в процессе проведения деловых игр, позволяющих оценить практические навыки управленцев. Здесь выявлялись все типичные ошибки, имеющие место в практической деятельности органов власти различных уровней, степень их профессиональной и психологической готовности к осуществлению социальных трансформаций, приверженность устоявшимся стереотипам и т.п.
Методика проведения деловой игры построена таким образом, что авторы статьи, будучи преподавателями-организаторами учебного процесса, одновременно являлись включёнными наблюдателями, имеющими возможность в непосредственном контакте анализировать уровень навыков слу-шателей-управленцев, которые в этом случае также выступали в двух ипостасях: как субъекты образовательного процесса и в то же время — как объекты социологического исследования.
Суть методики состоит в организации следующих технологических процедур, занимающих 4—8 часов учебного времени. Группа слушателей (обычно 25—30 чел.) делится на команды по 5—6 чел. в каждой. В течение 15—20 мин. каждая из команд генерирует 3—5 проблем, с которыми им приходится сталкиваться в процессе своей деятельности, и ранжирует их в порядке убывающей важности. Публично (с участием преподавателя-организатора) обсуждаются формулировки проблем, после чего каждая из команд получает задание на разработку одной из обозначенных проблем. В течение 1—1,5 ч каждая из команд разрабатывает управленческое решение по своей проблеме в строгом соответствии с описанной выше пятиэтапной технологической моделью и готовит публичное выступление по результатам работы. В процессе выступления каждая из команд отвечает на вопросы присутствующих и в свободной дискуссии отстаивает свою точку зрения.
Изложенный подход позволяет специалистам получить устойчивые навыки по практическому применению теоретических знаний в профессиональной деятельности. Знания, добытые «собственным трудом» в процессе деятельного обучения, становятся истинной собственностью подготовленного таким образом специалиста, его вторым «я» и дают ему возможность эффективно включиться в практику профессиональной деятельности.
Спектр проблем, выбираемых для разработки управленческих решений, был достаточно широк и охватывал самые разнообразные сферы деятельности органов власти. Это обеспечивало высокую представительность материала в проводимых социологических исследованиях контингента управленцев. В деловых играх государственные служащие субъектов РФ и федеральные государственные служащие
рассматривали такие проблемы, как нарушение экологического баланса региона, низкий уровень рождаемости, наличие на рынке региона некачественных и дорогих продуктов питания, неудовлетворительная иммунопрофилактика населения, необеспеченность жильём молодых семей, отсутствие регулирования рынка труда в профобразовании, отсутствие условий для обеспечения электроэнергией застройщиков жилья, низкая эффективность управления государственным предприятием, отсутствие взаимодействия власти, бизнеса и общественности, недостаточная инвестиционная привлекательность района, несогласованность и противоречие нормативно-правовых актов трёх уровней: федерации, субъектов федерации и муниципальных образований и др.
Муниципальные служащие различных категорий особо выделяли такие проблемы, как отсутствие средств на проведение технической инвентаризации объектов недвижимости для регистрации права муниципальной собственности, отсутствие порядка разграничений муниципальной собственности по поселениям, отсутствие взаимодействия структурных подразделений органов местного самоуправления, низкая эффективность использования муниципального имущества, возникновение несанкционированных свалок, перебои в обеспечении водой населения муниципального образования, слабая занятость подростков и молодёжи, рост социального сиротства и подростковой преступности, сложности содержания и сохранения малокомплектных сельских школ, гендерные проблемы и мн. др.
Заметим, что в ряде случаев слушатели в качестве первостепенных выдвигали проблемы, связанные с недостатками в организации их собственной профессиональной деятельности (невысокие зарплаты, плохо организованные рабочие места, слабая укомплектованность компьютерами и т.п.), нередко забывая, что главная их забота — социальная обустроенность людей на управляемой ими территории. То есть, часть работников властных структур в принципе слабо представляет свою социальную роль в управлении территорией.
Основные недостатки исследуемых управленцев в навыках реализации поэтапно алгоритмизированной последовательности разработки, принятия и вне-
дрения управленческих решений состояли в следующем.
Этап 1. Выявление проблемы и постановка цели с определением количественных критериев достижения результата.
Здесь управленцы испытывают затруднения в чётком формулировании проблемы как неудовлетворительного состояния системы по отношению к вызовам внешней среды, не устанавливаются межпро-блемные связи, не оценивается значимость связей по отношению к ожидаемому результату.
Чаще всего цель не формулируется как достигаемый конкретный результат, обеспечивающий решение (устранение) проблемы и перевод системы в требуемое (удовлетворительное) состояние. Хуже всего на этом этапе управленцы справляются с определением количественных критериев оценки результата решения — измерителя, позволяющего оценить степень достижения желаемого результата.
Этап 2. Сбор всесторонней информации, выявление ограничений и условий эффективного решения.
Этот этап нередко являлся настоящим открытием для слушателей, так как в структуре их деятельности такой всесторонний системный анализ информации, относящейся к проблеме, практически не проводится. Нередко у испытуемых возникали затруднения даже в определении спектра источников, где могла бы содержаться интересующая их информация.
Трудности также возникают в выявлении условий, способствующих эффективному решению проблемы, а также в определении основных препятствий в достижении цели, в установлении причин нежелательных явлений, в анализе реально существующих ресурсов во всём их спектре.
Этап 3. Разработка альтернатив решений и выбор оптимального решения.
Здесь самым слабым местом является отыскание альтернатив, что в полной мере отражает существующую практику безальтернативного принятия управленческих решений. Большая часть слушате-лей-управленцев пребывает в плену стереотипов, когда выбирается вариант решения, хорошо известный и привычный. Три альтернативы (это минимум, определяемый алгоритмом деловой игры) отыскивались с трудом, при этом часть из предлагаемых альтернатив в принципе не относилась к решению обсуждаемой проблемы.
Этап 4. Организация выполнения принятого решения.
Этот этап, содержащий в качестве компонентов разработку программ реализации решения, согласование и утверждение программ, разработку планов, доведение задач до исполнителей, осуществляется управленцами более успешно, чем описанные выше. Это связано с тем, что именно этот этап в значительной мере отражает их привычные действия в реальной практике. Но и здесь имеют место типичные ошибки: программы слабо структурированы, не в полной мере отражают реализацию выбранной альтернативы решения, слабо представлен компонент «доведение задач до исполнителей». Кроме того, в этот этап включают материал, в принципе относящийся к 3-му этапу, — генерирование альтернатив.
Этап 5. Контроль выполнения решения в соответствии с критериями достижения результата.
Действия на этапе контроля большинство слушателей осуществляют формально, не отражая основные компоненты (установление стандартов, измерение, сравнение, коррекция). Принципиальной ошибкой является то, что контроль в подавляющем большинстве случаев проводится лишь на уровне исполнения (то есть, этапа 4), в то время как грамотный контроль должен осуществляться в первую очередь на уровне оценки степени достижения цели в соответствии с установленными критериями (то есть, этапа 1).
Необходимо также отметить, что немалая часть исследуемых управленцев не умеют структурировать разработку, принятие, внедрение управленческих решений, а также контроль их исполнения. Содержание этапов нередко размывается, материалы различных этапов пересекаются, смещаются. Например, материалы по сбору информации (этап 2) оказываются в содержании этапа 4 — исполнения решения, в то время как эта информация в первую очередь необходима для разработки альтернатив решений, а на этапе реализации решения поздно собирать информацию.
Таким образом, проведённые исследования по оценке уровня навыков государственных гражданских и муниципальных служащих различных категорий и рангов показывают, что неудачи в осуществлении социальных реформ в значи-
тельной мере связаны с недостаточным уровнем навыков действующих управленцев по грамотной разработке, принятию и внедрению управленческих решений.
В связи с такой ситуацией возникает проблема формирования адекватных знаний у современного государственного и муниципального служащего. Распространённое в системе муниципального управления предметное знание, преимущественно формируемое традиционным вузовским образованием, становится недостаточным для анализа и создания сложных систем объектов. Принятие решений на уровне государственного и муниципального управления по крупным проблемам на основе предметного и даже системного знания приводит к большому урону в экономике, среде обитания.
Таким образом, объективно возникает необходимость системного сложного знания. В свете требований Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» это становится актуальным не только в сферах деятельности руководителей государственной гражданской службы, но и при решении вопросов местного значения в муниципальном управлении.
Следовательно, сфера образовательных услуг должна адекватно ответить на вызов современного общественного развития. Содержание обучения должно включать не только системное раскрытие объекта дисциплины, но сами познавательные методы, формирующие логику мышления. Ведущую роль играет здесь, прежде всего, методология, опирающаяся на принцип системности. Построение системы образовательных услуг необходимо подчинить принципу непрерывности, базирующемуся на постоянном адекватном совершенствовании содержания образования, отражающем непрерывные и динамичные изменения социальной реальности, а также внедрению в образовательный процесс новых обучающих технологий. Такая система должна содержать различные компоненты её обеспечения: правовой, кадровый, программный, организационный, методический, финансовый. Среди названных компонентов ключевыми являются, на наш взгляд, кадровое и программное обеспечение.
