CC BY
91
Игорь БАЖИН, Татьяна РАЗИНА
ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН КАК ИНСТРУМЕНТ ОЦЕНКИ СОЦИАЛЬНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНВЕСТИЦИЙ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ
В статье отмечается, что в настоящее время население территории муниципального образования, где планируется непосредственная реализация того или иного инвестиционного проекта, практически не участвует в принятии решения и не может повлиять на процесс инвестирования. При оценке социальной эффективности инвестиций в муниципальном образовании может быть использован новый инструмент социологического исследования, предложенный в данной статье, - анализ обращений граждан.
In the article it is noticed that the population of territory of municipal union where direct realization of this or that project is planned, practically doesn't participate in decision-making process and consequently cannot affect on spheres of investing. In these conditions for estimation of social efficiency of investments in municipal union the new tool of the sociological research offered in given article can be used - it is the analysis of addresses of citizens.
Ключевые слова:
инвестиционная политика, согласованность инвестиций, обращения граждан, социальная эффективность инвестиций; investment policy, coordination of investments, addresses of citizens, social efficiency of investments.
Сложнейшие экономические и социально-политические условия, возникшие в конце первого десятилетия XXI в. в мире в целом и в частности в России, предъявляют новые требования к одной из основных составляющих инновационного процесса — инвестиционной политике органов государственной власти и местного самоуправления. В свою очередь, инвестиционная политика и инвестиционная деятельность вообще, а в условиях экономического кризиса — в повышенной степени должна способствовать социальному согласию, развивать и укреплять взаимное доверие всех секторов общества — власти, бизнеса, некоммерческого сектора, т.е. рядовых граждан. В связи с этим на первый план оценки субъектов инвестиционной деятельности должна выйти социальная ответственность всех ее участников. Эта ответственность должна проявляться не в «широко распространенных в обществе патерналистских настроениях. Уверенность в том, что все проблемы должно решать государство. Либо кто-то еще, но только не каждый на своем месте»1.
К настоящему времени субъекты РФ следуют общим моделям инвестиционной политики, заложенным федеральным законодательством. В таких нормах нет однозначных критериев для отбора инвестиционных проектов. Кроме того, деятельность органов регионального управления по созданию инвестиционной привлекательности ориентирована на весьма узкую группу внутренних и внешних инвесторов. При таком подходе население территории муниципального образования, где планируется непосредственная реализация того или иного проекта, весьма опосредованно участвует в принятии решения и практически не может повлиять на то, чтобы инвестор вкладывал средства в решение наиболее острых проблем, стоящих перед людьми, живущими в муниципальных районах, городских и сельских поселениях.
1 Официальный сайт Президента РФ // www.kremlin.ru
БАЖИН
Игорь
Иванович — д.тех.н., д.соц.н., профессор; заведующий кафедрой теории и практики государственного и муниципального управления ИПК ВВАГС bazhinigor@yandex.ru
РАЗИНА Татьяна Валерьевна — начальник отдела дистанционных технологий ИПК ВВАГС ipkvov@ vvpaa.vvags.ru
Совершенствуя правила и технологии взаимодействия с инвесторами, руководители органов местного самоуправления чаще всего ставят целью развитие производства, будучи твердо убежденными в том, что создание новых рабочих мест, увеличение налоговой базы и дополнительные поступления средств в местный бюджет, безусловно, позитивно подействуют на социальное самочувствие всего населения территории. Однако региональная практика работы с инвесторами показывает, что гипотезы такого рода не всегда подтверждаются.
Весьма важным в этом плане представляется осмысление согласованности инвестиционной политики в муниципальном образовании с социальной средой. Для изучения отношения жителей к инвестиционным процессам, происходящим на какой-либо территории, традиционным и эффективными инструментом является социологический опрос (анкетирование, интервью).
Однако у него есть и недостатки. Во-первых, исследования в форме социологических опросов достаточно трудоемки и высокозатратны: требуется разработка адекватных исследованию анкет или сценариев интервью, затем их обработка, создающая определенные трудности при большом объеме выборки. Эти обстоятельства нередко приводят к сознательному сокращению ее объема, что может существенно повлиять на качество исследования и даже лишить его достоверности. Во-вторых, самой структурой анкеты или интервью (количество вопросов и их содержание) исследователь так или иначе вносит свое видение проблемы. В конечном счете такое исследование служит инструментом проверки той или иной гипотезы, т.е. опять-таки определенного видения проблемы исследователем.
В связи с этим предлагается новый инструмент социологического исследования, в значительной мере лишенный указанных недостатков. Речь идет об анализе обращений граждан. Это относительно новая форма обратной связи, которая, на наш взгляд, может широко использоваться в различных социологических исследованиях, в т.ч. и при оценке социальной эффективности инвестиционной политики органов местного самоуправления на территории муниципального образования.
Конечно, анализ обращений граждан как инструмент социологического исследования не обладает широкой универсальностью в части спектра целевых групп, в отношении которых проводятся исследования. Ясно, что через обращения, как правило, пытается отстаивать свои права вполне определенная часть населения — это наименее социально защищенная целевая группа. В связи с этим исследование на базе обращений граждан может быть отнесено к когортному типу, когда выделенную по определенным признакам группу людей (когорту) наблюдают в течение некоторого времени. На наш взгляд, это не снижает эффективности предлагаемого инструмента социологических исследований. Более того, несмотря на некоторую ограниченность в спектре целевых групп, здесь имеется ряд преимуществ по сравнению с традиционным опросом. Во-первых, совершенно очевидна меньшая ресурсная затратность этого метода. Во-вторых, здесь нет привнесенного исследователем собственного видения проблемы — обращения объективно отражают саму жизнь в виде реальных проблем авторов обращений. Поэтому обращения граждан в большей мере являются каналом обратной связи в управленческой деятельности, чем классические социологические исследования.
Право граждан на обращение в органы власти закреплено в ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». В ряде субъектов РФ в переходный период были разработаны и приняты региональные законы, гарантировавшие право граждан на обращение, однако объединяющий федеральный правовой формат отсутствовал до 2006 г. Только 21 апреля 2006 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который отменил прежние нормы.
Появление такого федерального закона именно в этот исторический момент — не случайность, а отчетливое отражение позитивных изменений социально-политической ситуации в России начала XXI в. в сравнении с девяностыми годами прошлого века.
1 декабря 2006 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон № 198-ФЗ, который изменил редакцию ст. 32 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», согласно которой обращения граждан в органы местного самоуправления «подлежат рассмотрению в порядке и в сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”». Тем самым законодатель отменил существовавшее ранее право субъектов РФ определять региональными законами порядок и сроки рассмотрения обращений граждан органами местного самоуправления на территории субъекта. Отменено и право субъектов устанавливать административную ответствен -ность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, поскольку новая редакция ст. 32 предусматривает норму, согласно которой «за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».
По мнению начальника Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан М.А. Миронова, «в стране создан политический и экономический фундамент для того, чтобы закон “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации” стал действенным инструментом внесудебной защиты прав и законных интересов граждан, играл важную роль в их привлечении к управлению государственными делами»1. Возникающая при этом обратная связь органов государственной власти, местного самоуправления и населения дает новые возможности для оперативного реагирования властных структур на экономические, социальные, политические и иные потребности граждан.
Анализ работы структурных подразделений органов государственной власти и местного самоуправления, проведенный нами в процессе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в Институте повышения квалификации Волго-Вятской академии государственной службы в 2006—2011 гг.,
1 Обращения граждан: организация и порядок рассмотрения : сборник нормативных актов / под общ. ред. М.А. Миронова. — М. : Известия, 2008.
показывает, что из потока обращений граждан проще всего выделить группу «предложения». Норма закона выделяет содержательную основу этой категории обращений как рекомендации граждан по совершенствованию законов, предложения по улучшения практики деятельности органов всех ветвей власти, рекомендации по позитивному изменению различных сфер жизни общества. В большей части такого рода обращений отсутствуют просьбы гражданина о решении его личных проблем или о получении каких-либо индивидуальных льгот. По оценкам, относительная доля таких обращений составляет в общем массиве не более 7—10% и достаточно просто классифицируется при изучении содержания.
Следовательно, основная масса обращений граждан в органы власти должна быть отнесена к категориям «заявления» и «жалобы». Например, по данным пресс-службы полпредства Уральского федерального округа, за первый квартал 2009 г. непосредственно в аппарат полномочного представителя Президента РФ, в его региональные и территориальные общественные приемные поступило более 7 тыс. обращений граждан. Из общего количества обращений граждан 87% составляют заявления, 9% — жалобы, 4% содержат различные предложения2. Возможно, что по многовековой исторической традиции многие государственные и муниципальные служащие, работающие с обращениями, называют их все одинаково — «жалобы». В то же время законодатель предусмотрел отличительные свойства этих двух категорий, закрепив их в ряде нормативных посылов.
Анализируя обращения граждан в администрацию Лысковского муниципального района Нижегородской области за 2010 г., можно сделать важный вывод: несмотря на широкий спектр «мелких бытовых» жалоб, среди обращений граждан высока доля заявлений, имеющих непосредственное отношение к инвестиционной политике не только органов МСУ, но и региональной власти. Так, из 1,5—2 десятков ежемесячных обращений около 30% связаны с плохим состоянием дорог, систем водоснабжения, газификации, низким уровнем медицинского обслуживания, т.е. сфер, непосредственно
2 http://uralfo.ru
связанных с инвестициями. Причем эта часть обращений, в отличие от частных, бытовых, имеют «хронический» характер, т.е. не удовлетворяются годами. Обычной реакцией на такие обращения является вывод власти о невозможности их разрешения по причине «нецелесообразности», т.к. мелкие сельские поселения не учитываются в крупных программах и планах. Таким образом, местные власти, по сути, лишены должного финансирования, хотя в соответствии с федеральным законом № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» проблемы, отмечаемые в указанных обращениях граждан, относятся к ведению органов МСУ. Сквозь призму изложенного становится понятным, что анализ обращений граждан может служить адекватным индикатором оценки социальной эффективности инвестиционной политики на территории муниципального образования не только органов МСУ, но и региональной власти.
Использование анализа обращений граждан в качестве нового инструмента
социологического исследования требует последовательной разработки технологических компонентов такого анализа: создания структуры классификации обращений по сферам деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, определения диапазонов параметрического «взвешивания» тематических кластеров и др.
Заметим, что для того чтобы осуществить оценку социальной эффективности инвестиционной политики органов местного самоуправления на основе обращений граждан, требуется высокая квалификация, внимание и ответственность специалистов, работающих с обращениями. В пестром спектре жалоб и заявлений граждан не всегда просто вычленить корреляцию конкретной «частной» проблемы гражданина с инвестиционной политикой. Возможно, для повышения социальной эффективности деятельности органов местного самоуправления, в частности в сфере инвестиций, целесообразно создать в структуре органа МСУ специальный аналитический отдел.
