CC BY
49
Экспертиза
Игорь БАЖИН, Татьяна РАЗИНА
МЕТОДОЛОГИЯ СОЦИАЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ В ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МСУ
В статье описаны структурные механизмы создания инвестиционной привлекательности территории муниципального образования. При умелом использовании предложенных механизмов в практике реализации инвестиционной политики могут быть решены многие проблемы ресурсного обеспечения развития муниципального образования.
Structural mechanisms of creation of investment attractiveness of territory of municipal union are described in the article. Many problems of source support of municipal union development can be solved with competent using of suggested mechanisms in practice of investment policy realization.
Ключевые слова:
инвестиционная политика, методология социального проектирования, социальная эффективность инвестиций; investment policy, methodology of social projection, social efficiency of investments.
Трансформация общественно-политической и экономической систем в России непосредственным образом связана со становлением и развитием местного самоуправления. Опыт Запада и России конца XIX — начала XX вв. подсказывает, какую роль местное самоуправление может и должно сыграть сегодня в построении правового, демократического российского государства с социально ориентированной рыночной экономикой, в сохранении его целостности и управляемости, решении сложных внутренних проблем.
Исходным в объяснении проблем местного социально-экономического развития является понятие «местное сообщество». Оно определяет, кто является главным действующим субъектом в выборе направлений развития и что является критерием оценки развития. Характеристики местного сообщества в зависимости от избранного подхода могут быть самыми разнообразными: экологическими, экономическими, этнографическими, социологическими и т.д.
Несмотря на различие в трактовках, в целом признается наличие четырех основных признаков сообщества1:
1) население/общность людей (историческая, культурная, соседская и т.д.);
2) место (территория), пространство в пределах определенных границ (географических, административных, экономических, информационных и т.д.);
3) социальное взаимодействие (соседские отношения, общие правила и нормы поведения, общее правительство, общественные услуги, организации, взаимосвязь в производственной деятельности и т. д.);
4) чувство сообщества/психологическая идентификация с сообществом (общность ценностей, чувство принадлежности, чувство сопричастности к событиям в сообществе, чувство ответственности перед сообществом и т.д.).
Население — важнейшая характеристика местного сообщества. При описании местного сообщества важно принять во внимание как демографические характеристики населения, так и характеристики образа жизни с национальными, культурными, историческими особенностями и традициями.
1 Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. — М. : Дело, 2000.
БАЖИН
Игорь
Иванович — д.тех.н., д.соц.н., профессор кафедры управления социальными и экономическими процессами Нижегородского института управления — филиала РАНХиГС bazhinigor@yandex.ru
РАЗИНА Татьяна Валерьевна — старший преподаватель кафедры управления социальными и экономическими процессами Нижегородского института управления — филиала РАНХиГС
Важнейший резерв научно обоснованного регулирования социально значимых процессов кроется в разработке технологии возрождения разрушенных социальных связей и контактов между населением и властными органами, принимающими те или иные управленческие решения. Это возможно лишь на основе использования методологии прогнозной социально-проектной деятельности как специфической социальной технологии, ориентированной на интеграцию гуманитарного знания в процесс выработки вариантных образцов решений социально значимых проблем с учетом данных социально-диагностических исследований, доступных ресурсов и намечаемых целей развития регулируемой социальной ситуации. Такая технология предполагает «реализацию последовательного ряда процедур, которые начинаются с определенной цели и завершаются выполнением задач, порожденных этой целью»1.
При использовании социального проектирования как социальной технологии выработка решений осуществляется, как правило, применительно к социальным объектам двух типов — территориально-производственным и/или территориально-поселенческим комплексам и включает в себя ряд структурных этапов, ни один из которых не может быть исключен из числа составляющих управленческого цикла без деформации и снижения эффективности управления. К их числу могут быть отнесены, как минимум, следующие этапы, или стадии, социальноуправленческого цикла2.
1. Поисково-прогнозная деятельность, связанная с созданием вероятностного представления о наметившихся тенденциях развития объекта управления, о будущем его состоянии, которое, скорее всего, наступит при условии отсутствия управленческих решений, способных видоизменить или откорректировать неблагоприятные тенденции3.
2. Нормативно-прогнозная деятельность, связанная с определением перспек-
1 Марков М. Теория социального управления. - М., 1978.
2 Прогнозное социальное проектирование: теоретико-методологические и методические проблемы. - М. : Наука, 1994.
3 Бестужев-Лада И.В. Поисковое социальное
прогнозирование: перспективные проблемы
общества. - М., 1984.
тивных социально значимых ориентиров общественного развития и основанная на учете взаимосвязи объективных социокультурных и экологических «ограничителей» деятельности людей при стремлении последних к свободе выбора, самовыражению и экономии усилий.
Эти элементы управленческого цикла могут быть названы его диагностическим этапом.
3. Прогнозная социально-проектная деятельность, связанная с диагностикой проблемных жизненных и локальных социальных ситуаций и с оценкой имеющихся резервов, необходимых для выработки (в режиме диалога между заинтересованными сторонами, т.е. теми, кого затронут последствия нововведения) альтернативных (вариантных) образцов управленческих решений актуальных и перспективных социально значимых проблем, обеспечивающих социально-экологическое и социально-экономическое равновесие и стабильность.
Следует отметить, что возможности научного обеспечения социально-управленческой деятельности используются пока далеко не полностью, в т.ч. и потому, что в условно трехзвенной (прогноз — проект — программа) системе управленческого цикла сегодня отсутствует среднее наукоемкое социально-проектное звено, в котором кроется значительный резерв повышения научной обоснованности, а значит, и эффективности управления социальными процессами. Это в полной мере проявляется в особенности в небольших муниципальных образованиях, где в силу небольших масштабов социальных проектов органы власти считают возможным этот этап опускать (нередко не имея для его осуществления не только финансовых ресурсов, но и необходимых знаний).
Долгосрочные социальные программы и текущие планы развития, намечающие любые управленческие мероприятия, с необходимостью должны опираться на соответствующие проблемно-целевые проектные разработки, содержащие не только оценки, но и вариантные способы нейтрализации ожидаемых социально значимых издержек от инноваций, выбирать из них те варианты решений перспективных проблем, которые наилучшим образом обеспечены ресурсами, опираются на результаты локальных социально-диагно-
стических исследований, апробированы экспертами на каждой стадии разработки проекта, а там, где это возможно, еще и проверены социальными экспериментами. Вместе с тем реалии сегодняшнего дня таковы, что во главу угла ставятся экономические интересы небольшой группы инвесторов (как правило, частных) без какой-либо оценки социальных последствий такой деятельности. Более того, в этом отношении муниципальные власти демонстрируют полную социальную безответственность, используя сегодняшнее несовершенство законодательства не для защиты интересов населения, а отыскивая «бреши» в законе в угоду интересам «привлекательного» инвестора.
Таким образом, необходима отработка эффективного механизма использования результатов социально-прогнозных и конкретно-социологических исследований в практике выработки управленческих (организационно-правовых, научно-технических, производственно- и распределительно-экономических, территориально-планировочных и пр.) решений по широкому спектру взаимосвязанных проблем, влияющих на ход и характер социально-воспроизводственных процессов.
При этом полезным и эффективным может стать использование в практике принятия решений по социально значимым проблемам так называемой процедуры оценки социальных последствий (ОСП), уже около тридцати лет используемой в США при принятии управленческих решений в области внедрения широкомасштабных научно-технических новшеств1.
Указанная процедура предполагает соблюдение определенной последовательности шагов, на каждом из которых выполняется ряд аналитических операций:
1) определение масштаба проблемы, требующей решения (на каком уровне будут оцениваться социальные последствия
— общегосударственном, региональном, локальном; каковы границы области воздействия; каковы временные горизонты воздействия);
2) идентификация проблемы (формулировка целей, которые преследуются при ее решении; определение групп, категорий
1 Прогнозное социальное проектирование: теоретико-методологические и методические проблемы. - М. : Наука, 1994.
населения, которые испытывают воздействия, и оценка их потребностей; определение критериев оценки, представляющих собой ценностные суждения различных заинтересованных сторон о том, что относится к социальным выгодам и к нежелательным социальным последствиям);
3) формулировка альтернатив решения проблемы (определение набора разумных альтернатив, соответствующих интересам субъектов воздействия; определение агентов, способов, ресурсов управленческого вмешательства; анализ возможных экономических и экологических последствий, которые могут вызвать вторичные социальные воздействия);
4) построение профиля воздействий (отбор и типологизация категорий воздействий, представление их через социальные индикаторы; измерение значений социальных индикаторов в настоящем; составление профиля социальных воздействий);
5) проекция (определение существа и количественных параметров изменений в профиле социальных воздействий при условии реализации той или иной альтернативы решения);
6) оценка (сравнение альтернатив, определение разницы между воздействиями, которые повлекут за собой различные альтернативы решений);
7) определение отношения исследователей к возможным воздействиям (повторный анализ социальных групп и их потребностей; повторная формулировка критериев оценки социальных воздействий; ранжирование и взвешивание критериев; определение предпочтительной альтернативы, содержащей оптимальный баланс благоприятных и нежелательных воздействий);
8) минимизация нежелательных последствий (анализ неизбежных отрицательных воздействий; определение возможных компенсаторных мер; оценка ожидаемой эффективности компенсаторных мер);
9) мониторинг (измерение действительных воздействий и сравнение их с предсказанными; обеспечение обратной связи с управлением).
Социальное проектирование опирается на теоретический анализ принципов и механизмов становления социально приемлемых нормативных социокультурных образцов, учитывает условия, необходимые для их интегрирования в социаль-
ную практику. Это значит, что выработка образцов решений актуальных и перспективных социально значимых проблем осуществляется с учетом специфики класса управляемых локальных объектов и присущих данному классу объектов закономерностей развития и функционирования; специфики позиций по меньшей мере четырех субъектов управленческого взаимодействия, вступающих в воображаемый контакт по поводу характера, истоков и путей преодоления проблемных жизненных и социальных ситуаций, - инвесторов, должностных лиц («управленцев»), граждан и специалистов-экспертов (про-фессионалов-практиков).
Говоря о принятии решений в области социально значимых проблем муниципального образования, представим модель среды жизнедеятельности территории через социальные группы, чьи интересы в той или иной мере затрагивает та или иная проблема.
Одной из форм экономической политики муниципального образования является инвестиционная политика, которая включает регулирование всех сторон инвестиционного процесса, а именно: размеры, структуру, источники, эффективность инвестиций и др. Категория «инвестиции» выступает обобщающим макроэкономическим показателем.
Ключевым моментом в развитии инвестиционной деятельности муниципального образования является создание его инвестиционной привлекательности. Следует рассмотреть деятельность тех институтов местного сообщества, которые способствуют развитию в нем делового климата, привлекают капитал, активизируют предпринимательство, удерживают расходуемые населением деньги в данной местности. Здесь возможны следующие структурные инструменты1.
1. Передел муниципального земельного фонда. Местные организации используют этот инструмент в муниципальном управлении для обеспечения комфортности проживания населения, с одной стороны, и улучшения условий предпринимательства - с другой. Земля - один из четырех ключевых факторов производства, наряду с трудом, капиталом и предпринимательской способностью. Земля - естес-
1 Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. - М. : Аудит, ЮНИТИ, 1997.
твенный ограниченный ресурс, поэтому исключительную важность приобретает организация движения земельного фонда для успешного функционирования рынка недвижимости как важнейшей составляющей местного рынка капитала.
Передел муниципального земельного фонда в местном сообществе - это деятельность, связанная с приобретением свободных земель, а чаще - с их перераспределением или передачей в аренду тем или иным предпринимателям. К переделу муниципального земельного фонда в качестве инструмента развития прибегают в тех местных сообществах, где количество свободной земли, требующейся для создания новых предприятий, ограниченно. Муниципальный земельный фонд пополняется за счет участков, полученных в дар или через конфискацию, а также путем покупки у частных владельцев (это могут быть самые необычные объекты
- от загонов для скота до бывших военных объектов).
2. Развитие инфраструктуры. Земля или здания как объекты недвижимости пользуются большим спросом на рынке недвижимости, если имеют подготовленную инфраструктуру. К ней обычно относят системы водоснабжения и канализации, освещение, подъездные дороги и тротуары и т. д. Наличие необходимых коммуникаций стимулирует деловую активность в данной местности, т.к. для предпринимателя это означает сокращение расходов времени и денежных средств, связанных с предварительной подготовкой и обустройством.
3. Резервирование муниципальных зданий. Местные сообщества предоставляют здания-стены («скорлупу»), внутренняя часть которых остается необорудованной до тех пор, пока не найдется арендатор.
4. Правила зонирования. Политика зонирования - самостоятельное средство стимулирования экономического развития. Нередко в практике регулирования развития муниципального образования широко используют четко определенные правила и местные нормы зонирования. Однако нормы, однажды установленные в целях ограничения частного права публичным интересом, все-таки не обеспечивают гибкости зонирования.
5. Упрощение процедур и правил. Серьезные препятствия для развития возникают в случаях длительных оформи-
тельских процедур, связанных с получением инвесторами разрешения на строительство или открытие дела. В последнее время во многих местных сообществах создаются межведомственные группы специалистов, конторы, помогающие клиентам в получении разрешений, или комитеты развития, занимающиеся в т.ч. и анализом возможных отрицательных последствий, связанных с оформительскими процедурами.
6. Планирование развития туризма. Развитие туризма, особенно в небольших муниципальных образованиях, считается важнейшим средством формирования спроса на товары местного производства через привлечение новых покупателей, следовательно, средством поддержки местной торговли, а также потенциальных инвесторов. Однако развитие туризма не должно сопровождаться ухудшением условий жизни самих местных жителей. Поэтому в поле зрения местных руководителей должна быть подготовительная работа, связанная с организацией перемещения туристов на территории муниципального образования.
7. Формирование привлекательного пейзажа муниципального образования. Этот инструмент считается важным фактором развития не только с точки зрения привлечения средств туристов. Хотя спрос со стороны туристов поддерживает местный рынок, он часто носит непостоянный, циклический характер.
8. Обновление и реконструкция магазинов. Это направление используется как один из новых способов поддержания деловой активности в торговых зонах и оздоровления экономики местного сообщества. Обновление и реконструкция магазинов города имеет целью как сохранение старого бизнеса, так и привлечение нового. Для муниципального образования
поддержка предпринимательства в сфере торговли одновременно рассматривается как модель более рационального землепользования в коммерческих окраинных районах и как средство стимулирования частных инвестиций в модернизацию зданий в этих поселениях.
9. Создание облика соседских общин посредством жилищного строительства. Жилье - один из ключевых ресурсов развития экономики, хотя редко кто видит его в этой роли. Можно выделить два аспекта во взаимодействии «экономика - жилье». Первый связан с решением проблемы обеспечения жильем различных групп населения, второй - с предоставлением услуг (забота о детях, наличие плавательных бассейнов и т.д.). Развитие жилищного строительства может стать достаточно недорогим, если местное сообщество разумно подходит к приобретению земли. Покупая или продавая землю, местные органы управления ставят себя в положение собственников, приглашающих высококлассных проектировщиков для строительства разнообразного жилья.
10. Услуги, предоставляемые в местном сообществе. Местные органы управления предоставляют широкий спектр услуг местному населению - от услуг домашним хозяйствам до услуг коммерческого характера. Это могут быть услуги по организации стоянок автомобилей, реализации проектов летнего отдыха молодежи, написанию истории местного сообщества, содержанию музеев и художественных галерей.
Описанные структурные механизмы создания инвестиционной привлекательности при умелом их использовании могут решить многие проблемы ресурсного обеспечения развития муниципального образования.
