CC BY
47
Татьяна РАЗИНА
СОЦИАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ УПРАВЛЕНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ПОЛИТИКОЙ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
В статье описаны предложенные автором механизмы управления инвестиционной политикой органов местного самоуправления на территории муниципального образования.
In the article the author offers the mechanisms of management in investment policy of local governments in municipal union territory.
Ключевые слова:
местное самоуправление, инвестиционная политика, социальная эффективность инвестиционных проектов; local government, investment policy, social efficiency of investment projects.
РАЗИНА
Татьяна
Валерьевна —
старший
преподаватель
кафедры управления
социальными
и экономическими
процессами
Нижегородского
института
управления —
филиала РАНХиГС
ipkvov@vvpаа.
vvags.ru
В связи с сокращением объема поступлений в местный бюджет, уменьшением налогооблагаемой базы, малоэффективностью использования муниципального имущества и многим другим первоочередной задачей органов местного самоуправления городских и сельских поселений становится работа по формированию на территории благоприятного инвестиционного климата. Именно инвестиционные проекты способны учесть весь объем потребно стей населения территории, дать импульс развитию и стать одним из инструментов в преодолении кризиса распределения.
Реалии инвестиционной деятельности на территории муници -пальных образований таковы, что результаты внедрения инвести ционных проектов остаются для граждан либо неизвестными, либо неясными; в то же время местное сообщество в состоянии оценить ресурсы, приобретаемые предпринимательскими структурами, непосредственно использующими на данной территории инвести ционные инструменты для повышения доходности своего бизнеса. Еще одна особенность сегодняшней региональной практики инве -стиционной деятельности состоит в том, что значительная часть инвестиционных проектов в малых городах реализуется не только без широкого участия граждан в обсуждении предстоящих преоб -разований, но порой и без учета потребностей людей, живущих на территории, где непосредственно реализуются инвестиционные проекты.
Необходимо отметить, что инвестиции не могут пониматься только как процесс капиталовложения. Это многофункциональный процесс, в который втянуто множество субъектов: накапливающих и сберегающих инвестиционные ресурсы; осуществляющих функции их распределения и перераспределения; непосредственно запу скающих их в экономический оборот, а также тех, чьи потребности в конечном счете должны удовлетворять внедряемые инвестицион -ные проекты, т.е. население муниципального образования. Таким образом, в этом процессе участвуют все общественные секторы, представляющие различные социальные группы, в той или иной степени имеющие отношение к инвестиционной деятельности.
На наш взгляд, достаточно эффективным механизмом соблюде -ния баланса интересов указанных социальных групп в осуществле -нии инвестиционной деятельности является осуществление экс -
пертизы самих объектов инвестирования. Такая экспертиза может проводиться в нескольких разрезах1.
1.Социальная экспертиза, которая должна стать здесь самым главным ком -понентом, оценивающим соответствие целей запланированных реформ отрасле -вым, региональным и государственным приоритетам в части перспектив улучше -ния условий жизни населения, создания новых рабочих мест и т.п. Социальные оценки отражают влияние реформ на социальную среду, а именно на повыше ние качества жизни людей. Они также могут определять социально-целевую ориентацию реформ и их социальные последствия. Первый вид оценок должен входить в состав целей реформ, а вто рой — это вторичные, латентные оценки, которые возникают в результате реформ как их последствия.
2. Организационно-институциональная экспертиза, которая включает оценку соответствия институтов конкретных форм хозяйствования условиям и возмож ностям их ресурсного и инфраструктур ного обеспечения. Здесь важно оценить достаточность нормативного обеспечения в части оформления юридического ста туса хозяйственной структуры, прав на собственность, согласования с другими субъектами экономической деятельности в регионе и т. п.
3. Научно-техническая экспертиза, кото -рая предусматривает оценку технологиче -ской состоятельности относительно обе -спечения качества продукции (товаров и услуг), соответствия российским и миро -вым стандартам.
4. Экспертиза на соответствие рыночным условиям, сложившимся на данный момент. Эта экспертиза включает в себя сравнение с действующими аналогами, сертификацию образцов продукции, ана лиз действующих стандартов, рейтинги, территориальный анализ, маркетинговые исследования.
5. Экологическая экспертиза, направлен -ная на подготовку выводов о соответствии запланированной или осуществляемой
1 Головатюк В.М., Соловьев В.П. Проблемноориентированная оценка инвестиционного климата в условиях инновационного развития эко -номики. Проблемы и перспективы инновацион -ного развития экономики // Материалы десятой международной научно -практической конференции по инновационной деятельности. — Киев -Симферополь-Алушта, 2005.
деятельности нормам и требованиям зако нодательства об охране окружающей при родной среды, о рациональном использо -вании и воссоздании природных ресурсов, обеспечении экологической безопасно сти.
6. Финансовая экспертиза, необходимая для оценки и анализа денежных потоков, формирования активов и пассивов, оку паемости инвестиций, накопления капи -тала. Эксперты исследуют прибыльность будущих периодов, бюджетную эффек -тивность, последствия реформ с учетом новых правил финансового регулирова -ния, длительность преимущественно рас ходной схемы деятельности и т.п.
В оценке инвестиционной привлека -тельности социально экономической среды обычно исходят из посылки, согласно которой инвестиционные риски, которые предопределены этой средой, предметно связаны с неопределенностью состояния и особенностями развития общественно политических и социально экономических процессов, обусловлен ных, с одной стороны, внутренней поли тикой государства, с другой — локальной инвестиционной политикой органов местного самоуправления муниципаль ного образования.
По данным Национального рейтинго -вого агентства «Эксперт РА»2, регулярно публикующего рейтинг инвестиционной привлекательности российских регионов по модели «инвестиционный потенциал
— инвестиционный риск», на сегодняш -ний день инвестиционный риск страны и все его составляющие снижаются, но по прежнему самые высокие риски для инвесторов в России связаны с государ ственным управлением (см. рис.1).
Трактовка инвестиционных рисков3, как правило, связывается с необходимостью учета возможности (вероятности) неже -лательного развития (влияния) внутрипо литических (социально экономических, правовых и собственно политических) процессов, т.к. именно в силу таких обсто ятельств они не будут способствовать эффективной хозяйственной деятель
2 http://raexpert.ru/ratings/regions/2011/
3 Альгин А.П. Риск и его роль в обществен -ной жизни. — М. : Мысль, 1989; Политический риск: анализ, оценка, прогнозирование, управление / под ред. Ш.З. Султанова. — М., 1992; Тихомиров В.Б., Тихомирова И.В. Политический риск: рейтинг Литвы // Диалог, 1990, № 15.
Рисунок 1 Инвестиционные риски в России
ности. Итак, наличие инвестиционных рисков обусловлено нежелательными отклонениями реального состояния социально экономической среды от ее идеала.
За идеальное состояние показателей, которые используются для исследования социально экономических и политиче ских процессов, принимается такой их уровень, который отвечает точке пол ной определенности. Для количествен -ного измерения уровня определенности используется шкала от 1 до 5 баллов, при -чем оценки можно указывать со знаком «+» (чуть выше выбранного балла) или «—» (чуть ниже выбранного балла). То есть, здесь используется специальным способом построенная шкала, которая базируется на 5 - балльной оценке по пра -вилу ± . Это означает, что эксперт, сомне -вающийся в точности своей оценки, может выбрать немного большую ли немного меньшую оценку. На прак тике для работы экспертов применен ный метод реализуется в использовании такой шкалы: 1,0; 1,3; 1,7; 2,0; 2,3; 2,7; 3,0; 3,3; 3,7; 4,0; 4,3; 4,7; 5,0. Для анализа и расчетов уровня привлекательности социально - экономической среды исполь -зуется 50 - балльная шкала. Между шкалой оценок, которой пользуются эксперты, и шкалой оценок, которая используется в расчетах, существует такое соотношение:
шкале оценок 1; 1 + ; 2—; 2; 2+; 3—; 3; 3+; 4—; 4; 4+; 5—; 5 поставлена в соответствие шкала 10; 13; 17; 20; 23; 27; 30; 33; 37; 40; 43; 47; 50 баллов.
Оценка 5 (50) баллов характеризует уровень полной определенности, или же наивысший уровень привлекательности по показателю риска. Оценка 1 (10) отве чает наихудшему состоянию исследуе -мой характеристики и определяет ситуа цию полной неопределенности, наибо лее низкий уровень привлекательности. Приведенная шкала может служить мето дическим инструментом, который позво ляет количественно установить величину отклонения реального уровня привле кательности социально экономической среды от ее желательного, идеального уровня.
Совершенно очевидно, что успешность инвестиционных процессов и социальная эффективность инвестиционной деятель ности существенно зависит от согласован ности проводимых властью и инвесторами инновационных преобразований с соци альной средой. С нашей точки зрения, одним из современных социальных меха низмов инвестиционной деятельности органов местного самоуправления может стать общественный договор как основа соблюдения баланса интересов всех соци альных групп на территории, предпола гающий высокую социальную ответствен
ность участников всех секторов социума муниципального образования.
В результате работы, проведенной в 2001 г. Институтом национального про екта «Общественный договор»1, удалось выявить основные этапы и особенности структурного устройства российского общества, существенно влияющие на архитектуру и восприятие идеи обще ственного договора в нашей стране.
В течение веков общественный договор в России носил строго патерналистский характер, при котором всем (или почти всем) членам общества гарантировался определенный уровень благосостоя ния в обмен на абсолютное послушание их непосредственным руководителям в осуществлении экономических и поли тических планов, разработанных выше стоящими иерархическими органами. С учетом многовековой исторической тра диции, в условиях плановой экономики и тоталитарного государства такой тип общественного договора был единственно приемлемым и единственно возможным в системе социальных отношений совет ского времени.
После разрушения существовавшей системы социальных отношений рос сийское общество оказалось в состоя нии, которое можно охарактеризовать как несоответствие между реальностью и ожиданиями граждан, хаос в сфере го сударственного управления, нарастание системных политических кризисов. Это несоответствие между реальностью и ожиданиями, характерное для восприятия значительной части народа и правитель ства, служит основным источником кон -фликтов и разногласий и является глав -ным препятствием на пути достижения согласия в отношении нового равновесия в общественной игре.
Суть сегодняшнего российского обще ственного договора и условный принцип отношений таков: «Люди, не мешайте нам, делайте, что хотите, только в наши дела не вмешивайтесь». Важнейшей зада чей любого главы нашего государства, российского правительства, федераль -ных органов представительной власти, искренне желающего модернизировать, сделать современной российскую эконо мику и политику, является представление четкого проекта нового общественного
1 www.inp.ru
договора. Можно полагать, что в основе нового общественного договора, который так необходим России, лежит постоянный переговорный процесс между субъектами гражданского общества и субъектами политического общества (правительствен ного сектора).
Ожидаемый всеми участниками резуль тат такого диалога и зарождения обще ственного договора должен состоять в том, что в России будут установлены про дуктивные нормы и правила взаимодей ствия между бизнесом, правительством и обществом, а также между отдельными гражданами. В основе этих норм и пра вил должны быть положены принципы права, взаимного доверия и взаимной ответственности, прозрачности и подот четности, а также общее видение нацио нальных перспектив России как совре менного развитого демократического го сударства со свободной глобально конку рентоспособной рыночной экономикой. Проблема конструирования договорных отношений в обществе заключается в способности продвинутых социальных групп к самоорганизации и к публичному выражению своих интересов, а также в готовности государственной власти идти им навстречу2.
Безусловно, исторически обусловлен -ные обстоятельства России потребуют от институтов власти как основного субъ екта, «локомотива» данного процесса целенаправленной работы по следующим направлениям:
— снятие бюрократических барьеров для развития бизнеса и некоммерческого сек тора;
— приведение системы законодательства по дебюрократизации экономики в соот ветствие с требованиями времени;
— создание независимого экспертного сообщества;
— формирование союзов и партнерств внутри гражданского общества;
— развитие института благотворитель -ности;
— устойчивый курс на информационную открытость и др.
Эта логика, пусть медленно, но не -уклонно завоевывающая общественное сознание, и есть логика общественного договора. Она стимулирует, как минимум,
2 Медведев Д.А. Россия, вперед! //www.kremlin. га; Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ, 2009 // www.kremlin.ru
три направления социальных процессов в стране.
Во первых, возникновение и устойчивое функционирование независимых от госу дарства социальных институтов, которые могут эффективно представлять общество в его диалоге с властью.
Во - вторых, рационализация власти как таковой: освобождение государственной власти от «мифологических покровов», открытость и доступность информации о деятельности правительственного сектора. Это не только полезно для обще -ства — это необходимо для самой вла -сти, т.к. позволит органам власти более осмысленно исполнять собственные задачи. Более того, такая трансформа ция позволит людям во власти осознать, что они, со всеми своими прерогативами и полномочиями, — всего лишь обще -ственная функция, служба, оказываю щая государственные и муниципальные административные и иные услуги, а не бесконтрольные держатели «властного ресурса».
Наконец, в третьих, становление и раз витие работающих процедур диалога, переговоров, координации интересов и внутри общества, и между обществом и государственной властью.
Истинная реализация полноценного социального контракта в инвестицион ной деятельности органов местного само управления практически невозможна без использования информационных меха низмов совершенствования инвестици онной политики на территории муници пального образования.
В условиях информационного обще ства в арсенале управленческих средств органов государственного управления появился новый эффективный инстру мент, опирающийся на коммуникатив ные технологии убеждения и ведущий к публичной согласованности интересов всех общественных групп. Сказанное в полной мере относится к инвестицион ным процессам в регионе и муниципаль ном образовании. Эти процессы должны начинаться с момента замысла инвести ционных проектов, сопровождать их вне дрение, акцентировать внимание обще ственности на полученных результатах и, в отличие от собственно реформирова ния, имеющего завершающую стадию, не заканчиваться постановкой «информаци онной точки». С позиций регионального
и муниципального управления инвести ционный проект завершается в установ ленные сроки и дает конкретные пози тивные результаты. Информационное же сопровождение должно продолжаться и после окончания нормативных процедур реформирования, поставляя обществу примеры и образцы достигнутой согла -сованности, обоснованно убеждая все группы общества в правильности выбран -ного пути.
Информационные механизмы согласо вания социальных реформ предполагают выработку лояльного отношения - мнения целевых групп общественности к про исходящим изменениям через взаимо -действие коммуникатора со всеми уров -нями общественного сознания — мифо -логическим, массовым, обыденным. В свете информационного сопровождения инвестиционной деятельности органов местного самоуправления это означает, что на первый план выходят технологии позиционирования в массовом сознании населения новых фактов, явлений, собы тий, связанных с конкретной инвести ционной управленческой деятельностью власти на всех этапах реформирования
— этапе анализа, планирования, реали -зации.
При осуществлении позиционирования необходимо учитывать известное соци альное правило трех частей, согласно которому любое сообщество можно разде лить на три части — активную, нейтраль -ную и оппозиционную. Применительно к информационной сфере это означает, что одна часть населения сразу лояльно вос принимает информацию, часть населения равнодушна к этой информации, а третья часть не воспримет данную информацию никогда.
В сегодняшних российских условиях социальных трансформаций, по некото рым оценкам1, соотношение «активные/ нейтральные/оппозиционные» составляет 10/20/70. Очевидно, что такое состояние общественного сознания не позволяет даже теоретически ставить вопрос «о все народной любви» к институтам власти, несмотря на высокие рейтинги доверия к отдельным политическим лидерам страны. Тем не менее многие должностные лица органов власти ставят такую задачу перед
1 http://www.egd.ru/mdex.php?menu_id=4188 &show_id=10786.
пресс службами, не понимая, что сегодня требуется выполнение иной задачи — быть понятным и предсказуемым (а не обя -зательно любимым населением) в своих решениях и действиях.
Еще раз подчеркнем мысль о том, что любая реформа ведет к новым социаль ным отношениям, проявляющимся в деятельности людей, в их следовании новым нормам и социальным ограниче ниям вплоть до включения социальных инноваций в традиционную культуру общества. Известно, что любая деятель ность не существует без мотива, а мотив, в свою очередь, неотделим от потреб ности. Следовательно, информацион ные механизмы на всех этапах реформы следует нацеливать на убеждение обще ственного сознания в возможности удо влетворения имеющихся или формирую щихся, проявленных или непроявленных потребностей граждан в результате появ ления новых социальных норм. Только в этом случае «нейтральные» группы могут переместиться в «активные», а «оппози ционные» смягчить свое отношение к действиям власти до нейтрального. Более того, система «потребность + информа ционное сопровождение» способна да вать не арифметические, а синергические результаты, не только формируя отноше ние населения к органам регионального управления, но и вызывая активную дей ственную поддержку тех или иных меро приятий власти1.
Тезис о том, что «возможность получать публичные услуги, публичную информа цию должна быть доступна в равной сте пени для всех граждан страны», с нашей точки зрения, трансформируется для орга нов местного самоуправления в четыре основных задачи по позиционированию социальных реформ в рамках инвестици онной деятельности.
Первая задача — необходимость позици -онировать в целом институт власти в созна -нии каждого человека, проживающего на данной территории. Граждане должны четко понимать различие между уров -нями и ветвями власти; различать функ ции органов государственной власти и местного самоуправления; понимать роль депутатов в организации жизни местного сообщества и страны и т.д. По своей сути такая практика носит коммуникационно -
1 http://bazhin41.ru
просветительский характер, способствуя знакомству с ценностями всех групп общества и одновременно давая начало согласованию интересов через информи рованность и настроенность на совмест ное размышление.
Вторая задача — позиционирование го -сударственной гражданской и муници -пальной службы как сервисного инсти -тута. Эта деятельность нацелена на осо знание служащими своей новой социаль ной роли в изменяющемся обществе, на преодоление существующей тенденции в среде государственной, партийной и корпоративной бюрократии «потре блять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах».
В информационном пространстве региона такого рода деятельность должна сопровождаться предоставлением обще ству плановых информационных поводов, демонстрирующих преодоление корруп ции, безответственности и непрофессио нализма в среде государственных и муни ципальных служащих. Демонстрация высоких образцов служения обществу, поднятие престижа государственной службы, требование откликаться на запросы людей, недопустимость корысти, недопущение бюрократических реакций, формирование современных стимулов
— вот лишь небольшой перечень направ -лений информационной работы для раз вития позитивной мотивации персонала и преодоления конфликта интересов власти и общества.
Третья задача связана с тем, что в России имеет место кризис идентично сти как следствие крупнейшей геополи тической катастрофы XX в. — крушения Советского Союза. Содействовать людям в поисках чувства идентичности — одна из главных задач власти. Один из эффек тивных инструментов для решения дан ной информационной задачи — сохране -ние и развитие культуры с адекватным отражением этой деятельности в инфор -мационной среде, а следовательно и в массовом, и в обыденном сознании. По мысли Н.А. Бердяева, «не в политике и экономике, а в культуре осуществляются цели общества», «вообще нельзя создать новой культуры, не имеющей никакой связи с прошлой культурой, не имею -щей никакого предания, не почитающей предков» и «только соединение социаль -ного движения с духовным движением
может вывести человека из состояния раздвоенности и потерянности»1.
Четвертая задача, которую в рамках использования имиджа как информаци онного ресурса могут выполнить только органы государственной власти и мест ного самоуправления, является пози ционирование территории в особой целевой группе — в группе инвесторов. Деятельность по продвижению террито рии включает в себя определение целевых групп для информирования; определе -ние каналов продвижения информации о территории; поиск оптимальных форм информации, носителей информации, объемов, сроков ее предъявления, участие руководства и бизнес структур региона и муниципальных образований в значимых коммерческих проектах.
В этой сфере деятельности кроется мощный потенциал для выхода из зам кнутого круга недоверия населения к власти через внедрение новых позитив
1 Бердяев Н.А. Философия неравенства. — М. : ИМА- Пресс, 1990; он же. Дух и реальность. — М. : АСТ; Харьков : Фолио, 2006.
ных стереотипов, связанных с органами государственной власти и местного са моуправления как с социальным инсти -тутом. В конечном итоге целью подоб -ной работы является создание психоло гически здорового общества, в котором граждане уважают власть и гордятся своим муниципальным образованием, регионом и страной, а власть профес сионально и уверенно выполняет возло -женную на нее миссию.
Таким образом, с нашей точки зрения, предложенные социальные механизмы управления инвестиционной политикой путем соблюдения в инвестиционной дея -тельности баланса интересов социальных групп, формирования общественного договора как современного социального механизма инвестиционной деятельно -сти органов местного самоуправления, а также использование информационных механизмов совершенствования инве стиционной политики позволят при их внедрении существенно повысить соци альную эффективность инвестиционной деятельности на территории муници пального образования.
