CC BY
80
Социология
Виктор ЗАХАРОВ
ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАДРОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В статье рассматривается проблема эффективности деятельности государственных служащих, подходы к ее оценке. Предложен новый подход к формированию и изучению показателей эффективности кадров государственного управления. The problem of efficiency of civil servants’ functioning and approaches to its assessment both are considered in the article. New approach to forming and studying the indicators of efficiency of public servants' activity is offered.
Ключевые слова:
эффективность деятельности, государственное управление, государственная служба, государственные служащие, качество жизни, социально-экономическое развитие региона; efficiency, public administration, public service, government employees, quality of life, social and economic development of a region.
Становление и функционирование института регионального управления, адекватного трансформирующимся социаль -ным условиям, является одним из приоритетных направле -ний развития государственных институтов Российской Федерации. В федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 гг.)» в качестве важнейших задач государственного строительства выде -лено развитие системы государственной службы РФ как целостного государственно - правового института, обеспечение открытости го -сударственной службы и ее доступности для общественного кон -троля, строгое соблюдение государственными служащими правил служебного поведения, повышение эффективности их деятельно -сти.
Современное состояние государственного регионального управ -ления тесно связано с происходящими в России преобразованиями. Стратегический курс проводимых реформ общества направлен на формирование рыночных отношений в экономике, что, в свою оче -редь, отражается на политических и социальных институтах обще -ства.
Задачи формирования и использования кадров государственного регионального управления являются неотъемлемой частью общей проблемы — создания сильной российской демократической государственной и авторитетной власти. Говоря словами президента РФ, «это зона особого внимания», приоритетных направлений текущей политики в плане разрешения основных противоречий.
Главной целью регионального управления является повышение уровня благосостояния населения, проживающего на данной тер -ритории, рост экономического потенциала территории, улучшение качества жизни населения.
В процессе приобретения регионами некоторой относительной самостоятельности при проведении экономической, финансовой политики формируется новая региональная сфера интересов и от -ветственности, появляется новое понятие — региональный интерес, которое непосредственно отражает уровень кадрового участия в решении внутрирегиональных вопросов и задач.
Такими направлениями регионального интереса можно считать:
— соответствие уровня жизни государственным стандартам, кото -рое означает стремление региона соответствовать среднестатисти -ческому уровню жизни в стране;
ЗАХАРОВ Виктор Михайлович — к.соц.н., доцент; директор Института управления НИУ «БелГУ»
zakharov@bsu.edu.ru
— наличие у региона собственности, про -чих материально - финансовых ресурсов, достаточных для того, чтобы обеспечивать исполнение своих полномочий в полном объеме в пределах своей компетенции;
— наличие инфраструктуры для разви -тия как внутрирегиональных, так и межрегиональных торгово - экономических и социально культурных связей;
— наличие или отсутствие природно -ресурсного потенциала;
— обеспечение стабильности общественно политической и национально этнической ситуации в регионе.
Эффективность деятельности региональной власти может быть также оце нена, исходя из показателей националь ного интереса, внутри которых могут быть выделены следующие ключевые показа -тели:
1) показатель соотношения рождаемо -сти и смертности в регионе, показатель продолжительности жизни, уровень рож даемости, смертности, детской смертно сти;
2) уровень доходов и расходов регио -нального бюджета, объем расходов на вну трирегиональные инвестиции, источники финансирования социальной сферы, уро -вень доходов от региональной собствен ности;
3) наличие или отсутствие устойчивой партийной системы, уровень криминали зации.
Современным законодательством опре -делены новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, обозначены основные требования к персоналу
Для успешного решения вопроса фор -мирования нового поколения профессио нально пригодных кадров для региональ ного управления необходимо последова тельное и глубокое изучение всех фаз (ста -дий), составляющих процесс воспроизвод -ства трудовых ресурсов. Таким образом, важно формирование кадровой политики, базирующейся на общих закономерно стях развития человеческой деятельности и в то же время учитывающей специфику такой сферы социального управления, какой выступает государственное управ ление. Речь идет о таких ее принципах и механизмах, которые формируют каче -ство самого государства, его человеческую составляющую. Но не только формируют, но и задают такие правила игры, которые,
с одной стороны, оберегают государствен -ное управление от непрофессионалов, а с другой — востребуют в свою сферу про -фессионалов.
Качество профессионального потен -циала кадров регионального управления и его оценка являются неотъемлемыми элементами исследования и объектами постоянного мониторинга многих ученых, научных и общественных организаций.
Вопрос об оценке эффективности дея -тельности чиновников регионального управления в настоящее время является одним из самых злободневных (как, впро чем, и всегда). Масштаб последствий нерационального решения, цена ошибки и повышенная коррупционность в дея тельности региональных служащих — все это обусловливает поиск методов и пока зателей, позволяющих не просто оценить деятельность чиновников регионального управления и произвести контроль резуль тата, но и осуществить предварительный, ориентирующий вид контроля, а также коррекцию процесса в точках бифуркации.
Указами президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 и от 28 апреля 2008 г. № 607 определены показатели оценки эффектив ности деятельности органов исполнитель ной власти субъектов РФ и органов мест ного самоуправления. Распоряжением правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313- р утвержден перечень дополни -тельных показателей оценки эффектив ности деятельности органов местного самоуправления1.
Приказами Минрегионразвития России определены методики расчета показателей и применения критериев эффективности по различным направлениям деятель ности субъектов РФ и муниципальных образований. Оценка деятельности орга -нов проводится как по количественным показателям (например, доля населения, охваченного профилактическими меди -цинскими осмотрами), так и по степени удовлетворенности населения.
Вариант показателей эффективности и результативности профессиональной
1 Указы Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» от 28.06.2007 № 825, «Об оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28.04.2008 № 607; «О федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009—2013 годы)”» от 10.03.2009 г. № 261.
служебной деятельности гражданского служащего приведен в Рекомендациях по разработке должностных регламентов федеральных государственных граждан ских служащих в федеральных мини стерствах, службах и агентствах (Письмо Минздравсоцразвития России от 10 августа 2005 г. № 3855 ВС). Необходимо отметить, что эффективность деятельно сти государственных служащих в соот ветствии с этими рекомендациями сво дится в основном к полученному «экономическому эффекту за счет научно методического обеспечения подготовки соответствующих государственных реше ний», хотя эффективность деятельности подавляющей части государственных служащих просто невозможно отразить в стоимостных характеристиках.
Однако до настоящего времени не опре делены ни обобщенные, ни специфиче ские показатели эффективности и резуль тативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управ ленческих и иных решений, правового, организационного и документационного обеспечения их исполнения.
Исходя из теоретического исследова -ния данной проблемы, мы можем сде -лать вывод: существует много подходов к определению критериев эффективности и качества деятельности органов госу дарственного и муниципального управ ления. При этом все их можно условно разделить на 2 большие группы: подходы к определению эффективности деятель ности органов регионального и муници пального управления и подходы к опре делению эффективности деятельности служащих в соответствующих структу рах. Эти подходы тесно взаимосвязаны между собой, и часто второй вытекает из первого.
Проблема выбора показателей эффек тивности и в том и в другом случае состоит в противоречии между необхо димостью иметь универсальный пока затель и стремлением учесть специфи ческие особенности каждой из сторон всех элементов системы государственной службы. В идеальном варианте система показателей эффективности включает в себя 3 группы показателей: частные, обобщенные и общие. Частные показа -тели позволяют определить эффектив ность элемента системы по одному из направлений. Обобщенные показатели
связывают в одно целое группу частных показателей, а общий показатель стро -ится на основе обобщенных показателей с применением определенных принци -пов и функций агрегирования.
Обращаясь к теориям и исследованиям, рассматривающим эффективность дея -тельности органов регионального и муни ципального управления, мы останавлива емся на подходах, заслуживающих наи -большего внимания.
Так, специалистами ВШЭ определены 2 подхода к оценке качества регионального управления1: выполнение органами испол -нительной власти взятых на себя обяза тельств перед обществом (общественные блага, бюджетные услуги) и организован -ность, регулярность процессов государ -ственного управления. В первом случае оценивается собственно эффективность и результативность деятельности, во вто ром — создание условий для эффектив -ности, но не эффективность как таковая. В результате их синтеза предлагается и 3 - й вариант оценки, при котором под качеством государственного управления органа исполнительной власти предлага ется понимать эффективность осущест вления его административных процессов, которая, в свою очередь, заключается в 3 базовых характеристиках:
1) ориентированность на результат — качество процесса целеполагания, бюдже тирования;
2) внутренняя организация деятельно сти — насколько организовано выполне -ние функций и полномочий, возложен ных на органы исполнительной власти субъекта РФ;
3) взаимодействие с потребителями го -сударственных услуг — насколько ком -фортно гражданам взаимодействовать с органами исполнительной власти субъек тов РФ, насколько существенны транзак ционные издержки данного взаимодей ствия.
Н.Н. Мусинова рассматривает эффек -тивность регионального управления как результат вмешательства в ключевые процессы формирования личностного потенциала, домашнего хозяйства, биз неса, отнесенный к затратам на его реа
1 Методика оценки качества государственного управления // old.tomsk.gov.ru/export/sites/ru.gov. tomsk (дата обращения 07.04.2013).
Таблица 1
Эффективность управления
Виды эффективности Содержание отдельных видов эффективности
Общая социальная эффективность Уровень и качество жизни населения
Эффективность органи -зации управления 1. Содержание и организация процесса управления 2. Рациональность организационной структуры 3. Организационно - технический уровень системы муници -пального управления
Эффективность системы управления 1. Степень достижения основных целей управления 2. Сочетание потребностной, результативной и затратной эффективности 3. Эффективность каждой подсистемы, входящей в систему муниципального управления
лизацию1. Автор предлагает опираться на следующие критерии в оценке эффектив ности: действенность (степень достиже ния поставленных целей); экономичность (соотношение запланированных к расходу ресурсов к реально израсходованным); качество (степень соответствия системы управления предъявляемым требованиям и ожиданиям); соотношение результатов и затрат (отношение действенности к эко номичности); удовлетворенность работой (престижность, уверенность в будущем, чувство безопасности); внедрение инно -ваций (использование новых технологий для решения проблем).
Н.Н. Мусиновой предложена система критериальной оценки направлений оценки эффективности — это общая соци -альная эффективность (показывает тен денцию в изменении качества жизни), эффективность системы и эффективность организации управления (см. табл. 1).
Проблема оценки эффективности дея -тельности государственных служащих побудила нас к анализу зарубежного опыта. В этой связи интерес представляет предложенная американскими учеными Д. Нортоном и Р. Каплан сбалансирован -ная система оценки деятельности орга нов власти, состоящая из 4 подсистем: «Финансы», «Клиенты», «Внутренние процессы», «Обучение и развитие». Российским специалистам удалось ее адаптировать к нашей российской дей ствительности и провести с ее помо-
1 Мусинова Н.Н. Роль и значение кадрового обеспечения муниципального управления // Система муниципального управления. — М., 2006, с. 408-424.
щью ряд региональных исследований2. Основной акцент при этом был сделан на мониторинг удовлетворенности граждан (подсистема «Клиенты»).
Таким образом, эффективность управ ления регионом — многогранное понятие. Она может быть измерена только системой показателей. Для измерения эффективно сти управления требуется совокупность нескольких методических подходов, при каждом из которых эффективность имеет свое качественное содержание. Поэтому в каждом конкретном случае необходимо обосновать и разработать систему кри териев и показателей, которая по своей сложности соответствовала бы сложно сти самого объекта управления. При этом наряду с локальными и частными крите риями, отражающими отдельные стороны и уровни управления, необходимы обоб -щающие критерии и интегрированные показатели эффективности.
Следующим вопросом, вытекающим из анализируемой проблемы, является определение подходов к оценке эффек тивности деятельности служащих органов региональной и муниципальной службы.
Среди них можно выделить акцентуи рованные теории, переносящие локус эффективности на одну из характеристик деятельности, рассматривающие ее пока затели, но в то же самое время многие авторы предлагают использовать ком плексную методику оценки деятельности государственных служащих.
Произведя анализ имеющихся подхо
2 Нестеров Т.В. Методика расчета показателей эффективности деятельности администрации муниципального образования на основе сбалансированной системы показателей // vestnik.osu. ru72007_8722.pdf (дата обращения 20.04.13).
Рисунок 1. Биполярный подход к формированию системы показателей эффективно -сти деятельности государственных служащих
дов, мы хотели бы предложить биполяр -ный подход к формированию системы показателей эффективности деятельности государственных служащих.
В отличие от других подходов, он позво -ляет сформировать такую систему пока зателей оценки, которая могла бы учесть оба полюса ее формирования: и функцио -нальную нагрузку служащего, и критерии эффективности деятельности его подраз -деления в рамках региона. При этом в дан -ном подходе будут выделены интеграль -ные показатели (имеющие наибольший ранг как показатели, напрямую связанные с результатами деятельности органа вла сти на региональном уровне и формирую щие общую оценку его качества, престиж и приверженность населения), функцио -нальные показатели (средний ранг; пока -зывают субъективную эффективность), системные показатели (имеющие самый низкий ранг в оценке, отражают косвен
ное влияние результатов деятельности служащего на общерегиональную оценку эффективности деятельности органов власти).
За основу выделения показателей эффективности деятельности региональ ной власти нами решено взять показатели качества жизни населения региона (см. рис. 1). Интегральный показатель эффективности в данном случае представляет собой отражение косвенного участия в изменении данного показателя государ ственного служащего, представленного через индикатор (участие в конкретных программах, проектах, мероприятиях, их инициация и успешность).
Предложение и использование данного подхода позволяет не только учесть специ -фику деятельности государственных слу -жащих, но и операционализировать связь деятельности чиновника с социально экономическим развитием региона.
