CC BY
59
Игорь ЮРАСОВ, Игорь ГОРЯЧЕВ
мониторинг социальной эффективности управления муниципалитетом
Для эффективного муниципального управления авторы предлагают создание фонда территориального планирования, который будет осуществлять мониторинг социальной эффективности управления в муниципалитетах и результатов выполнения государственных проектов.
For the effective municipal management the authors offer creating the fund of territorial planning which will carry out monitoring of social management efficiency in municipalities and results of realization of the state projects.
Ключевые слова:
город, местное самоуправление, муниципальный менеджмент, социальная эффективность, социологические исследования, эффективность управления; city, local government, municipal management, social efficiency, sociological researches, management efficiency.
ЮРАСОВ
Игорь
Алексеевич — д.соц.н., профессор кафедры
государственного управления и социологии региона Пензенского государственного университета
ГОРЯЧЕВ
Игорь
Николаевич —
консультант
ассоциации «Совет
муниципальных
образований
Пензенской
области»
репгаНоше@
yandex.ru
В Российской Федерации зарегистрировано 1 773 городских поселения, 1 780 муниципальных районов, 521 городской округ и т.д.1 Основная масса российского социума проживает в городах, процесс «демографического сжатия» сопровождается их укрупнением. В городах концентрируются ресурсы для инноваци -онного развития: знания, трудовые ресурсы, производственный потенциал. Они выступают в качестве центров роста и инновации, составляют каркас «России развития» — такого актуального состоя -ния России, которое характеризуется устойчивым динамичным ростом2. Развитие городов и повышение качества управления на местном уровне в конечном итоге будут являться одними из важных условий для развития всей страны.
Естественно, что города отличаются по многим показателям и эффективность управления в них различна. Поэтому важно кон -цептуальное определение, в чем заключается эффективность, и выявление (мониторинг) муниципальных образований с недоста -точно эффективным управлением.
В целях раскрытия дальнейших авторских рассуждений и выво дов отметим несколько их определяющих оснований.
Во - первых, эффективность деятельности органов местного са -моуправления имеет двоякую природу, в частности, включает как экономическую, так и социальную эффективность. Экономическая эффективность — это количественная оценка, определяемая в пер -вом приближении как отношение эффекта к затратам (возможны иные трактовки эффективности). В отличие от нее, социальная эффективность — это качественная оценка управленческой дея -тельности. Она, как правило, плохо поддается количественному измерению и определяется косвенными показателями (улучшение социально - психологической обстановки, улучшение предоставле -ния муниципальных услуг и пр.).
Во вторых, вопросы местного значения решаются для населения, следовательно, оценивать качество их решения (эффективность деятельности органов местного самоуправления) должен конечный
1 Кордонский С. Россия. Поместная Федерация. Административнотерриториальное деление России в «реальности» и «на самом деле» — М. : Европа, 2010.
2 Глазычев В.Л. Город без границ // http://www.glazychev.ru/books/gorod_bez_ gran/gorod_bez_gran.htm
потребитель — житель муниципального образования, наниматель «местной бюро кратии».
Указом Президента Российской Федерации № 607 от 28.04.2008 г. опреде -лены показатели для оценки эффективно сти деятельности органов местного само управления, городских округов и муници пальных районов. Большинство статисти -ческих показателей — количественные, но часть выводится по результатам массовых опросов населения и измеряется в процен тах от числа опрошенных респондентов. Это — качественные показатели, которые заключаются в удовлетворенности населе ния социально значимыми услугами: меди цинской помощью, качеством дошколь -ного образования, а также деятельностью органов местного самоуправления.
Достаточно ли этих показателей для определения эффективности?
Анализируя показатели, приведенные в Указе № 607 (доля населения, охваченного профилактическими осмотрами; число случаев смерти лиц в возрасте до 18 и до 65 лет; удельный вес лиц, сдавших ЕГЭ; показатель, характеризующий числен ность работников предприятий и органи заций; доля отремонтированных автомо бильных дорог; площадь земельных участ -ков, предоставленных для строительства; объем жилищного строительства и др.), можно сделать ряд выводов. В частности, эти показатели недостаточно отражают перечень вопросов местного значения. Информация, собранная по приведенным в нормативном акте показателям, в боль -шей части необходима для формирования различных государственных программ, но практически не отражает мнение горожан относительно качества муниципального менеджмента. Кроме того, например, в г. Пензе согласно распоряжению главы администрации № 509р от 02.12. 2008 г. ответственными за определение показа телей удовлетворенности населения явля ются лица, курирующие данные направле ния (медицину, образование и СМИ), т.е. субъекты, заинтересованные в высокой и не обязательно объективной оценке своей деятельности.
На основе авторских исследова-ний выявлены некоторые проблемные вопросы, волнующие жителей г. Пензы, но не получившие освещения при фор мальном выполнении Указа:
— уплотнение жилой застройки города
и создание «богатых гетто» (огражденной территории элитного жилья);
— игнорирование мнения горожан при размещении монументальных памятни ков и выборе их тематики;
— отсутствие в городской черте зон отдыха (парки, скверы), а также благо устроенных пешеходных дорожек и пр.;
— парковка автомобилей на придомовой территории;
— неудовлетворительная организация работы общественного транспорта;
— благоустройство территорий (чистка дорог и вывоз снега, спил деревьев, покос травы, уборка листвы и пр.);
— фейерверки в ночное время и музыка из машин, которые ездят по городу;
— несоблюдение норм общежития (упо -требление нецензурных слов, распитие спиртных напитков в общественных местах, выброс мусора в неприспособлен ных местах, громкая музыка в позднее время и др.);
— отсутствие на рынке труда рабочих мест для выпускников вузов на условиях, которые новое поколение считает прием лемыми (развитие сферы услуг, а не гра -дообразующих предприятий).
Можно ли говорить об эффективности управления, если указанные проблемы, характерные для множества муниципаль ных образований России, не находят раз -решения годами?
Проблемы могут возникать из - за недо -статочно развитой законодательной базы на местах (некомпетентность депутатов, отсутствие их выборности и сменяемо сти), слабого контроля за исполнением законодательства. Наличие этих проблем может быть связано с менталитетом горо жан, отношением друг к другу и к город ской среде, т.е. определяться социокуль -турными факторами.
В ходе авторских исследований был выявлен вопрос, который имеет особую актуальность для большинства горожан всей России, — проблема ЖКХ. Отметим, что население судит о работе власти в пер вую очередь по состоянию сферы ЖКх, не вдаваясь в подробности, где чья зона от -ветственности. Это обстоятельство, как и другие скрытые факторы, могут негативно влиять на оценку населением эффектив ности деятельности органов местного са -моуправления, что необходимо учитывать при проведении мониторинга эффектив -ности муниципального управления.
В связи с недостаточным опытом управ ленческой работы в условиях современ ного рынка на постсоциалистическом пространстве А. Балобанов и В. Саламатов обратили свое внимание на изучение зарубежного опыта. Они исследовали наиболее распространенные методики оценки эффективности в сфере муни ципального управления, разработанные Международной ассоциацией управ ляющих городами и графствами (1СМА) и Европейским институтом публичного управления (Е1РА)1.
Методики 1СМА и Е1РА в первую оче -редь оценивают деятельность местной бюрократии — сам процесс управления, управленческий ресурс (профессиона лизм кадров и др.). По нашему мнению, необходимо более детально оценивать не работу организации (не процесс управ -ления), а результат. То есть, необходимо прежде всего оценивать ее качество, соци альную сторону — восприятие горожанами динамики уровня и качества жизни.
По мнению А. Балобанова и В. Саламатова, первичное минимальное представление о «структуре эффективно сти» муниципального управления может сложиться по следующим характеристи кам: 1) возможность достижения резуль -тата; 2) значимость полученного резуль тата для тех субъектов, для которых он предназначен; 3) отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение2.
Дадим интерпретацию приведенным выше характеристикам.
1. Возможность достижения результата определяется ресурсами поселения или его самостоятельностью (собственный доход, внутренние и внешние ресурсы и др.).
2. Значимость полученного результата выявляется путем социологических иссле -дований, в которых респондентами явля -ются потребители (горожане, представ -ляющие различные социальные группы), сами участники управления (депутаты, муниципальные управляющие, предста вители государственных органов), неза висимые эксперты (представители неком мерческих организаций и бизнеса).
1 Балобанов А., Саламатов В. Понимание эффективности муниципального управления в городах России и Украины (сравнительное инструментальное исследование) // http://emsu. ru/um/default.asp?c=1089&p=1
2 Там же.
3. Отношение значимости этого резуль -тата к количеству усилий, потраченных на его достижение, характеризует экономи -ческую эффективность деятельности.
Учитывая сказанное выше, считаем, что российскому муниципальному управле -нию необходима своя концепция, методо -логия для оценки эффективности управ -ления (не только экономической или дру -гой эффективности, выражаемой количе ственно, а в первую очередь социальной). В оценке эффективного муниципаль -ного управления должны присутствовать социокультурные критерии, составляю щие региональную идентичность жителей территории.
Для мониторинга социальной эффек -тивности управления муниципальным образованием предлагается формирование фонда территориального планирования (научно исследовательского и проектного института) при Министерстве региональ -ного развития, закрывающего одно из направлений стратегических исследова ний федеральных округов3. Созданная структура будет осуществлять мониторинг муниципальных образований, проводя исследования с использованием социо логического инструментария (социологи ческая интерпретация статистики, мате риалы экспертных оценок, фокус групп, массовых опросов и др.). Параллельно оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления необ ходимо исследовать глубинные городские процессы, анализировать факторы, кото рые влияют на развитие городов (влияние элит, их выборность и сменяемость и пр.), развивая тем самым отрасль социоло гического знания — социологию города. Анализ внутренних ресурсов развития городов (работа предприятий, наличие энергетических ресурсов, наличие квали фицированных специалистов и др.) будет способствовать моделированию и распро странению консалтинга в сфере муници пального менеджмента (способствовать принятию оригинальных креативных решений).
Наработанный фондом территориаль -ного планирования (далее — фонд) мате -риал будет аккумулироваться, архивиро ваться и использоваться для «вторичного -
3 Глазычев В., Щедровицкий П. Россия: принципы пространственного развития // http:// www.glazychev.ru/projects/2004_ProstRazv/2004_ DocladProstRazv_oglav.htm
Рисунок 1. Модель связей и интересов муниципального образования
повторного» исследования в анализе динамики городских процессов и построения моделей регионов1.
Сотрудничество фонда с Всероссийским советом местного самоуправления (ВСМС) обеспечит распространение положительного опыта управления по России. Взаимодействие с университетами позволит готовить специалистов для проведения исследований, кадры для муниципальной и гражданской службы.
На рис. 1 приводится модель, которая отражает значение города в развитии России и включает связи и интересы, определяющие городское развитие. Анализ этой простой и содержательной модели с использованием социологического, экологического, экономического и др. подходов и различных теорий является задачей фонда.
В задачи фонда может входить исследование социальной эффективности государственных программ и общественного мнения о принимаемом законодательстве (проводимых реформах). Реализованные в регионах различные государственные программы, в частности ремонт внутриквартальных дорог, капитальный ремонт жилых домов, улучшение жилищных условий и пр., вместе с положительными моментами содержат и отрицательные.
1 Маркин В.В. Диалог с регионами: опыт анализа //Социологические исследования, 2008, № 7, с. 132.
Например, программы по улучшению жилищных условий не всегда доступны широким массам (нужен стартовый капитал). Качество строительства новостроек не всегда высокое. Программа капитального ремонта жилых домов не учитывает, что у некоторых собственников отсутствуют средства для участия в ней; к тому же преобладает частичный капитальный ремонт (например, замена только лифтов). Выполнение программы ремонта внутриквартальных дорог характеризуется невысоким качеством и отклонением от строительных норм и т.п.
Решению этих проблем будет способствовать мониторинг общественного мнения. Проведение мониторинга необходимо и при принятии законов в целях возможной последующей корректировки законодательных актов и их дополнения. Например, закон об энергосбережении может повлечь негативное отношение к власти в связи с необходимостью расходования средств населения на проведение энергосберегающих мероприятий.
Все вышесказанное определяет необходимость создания фонда территориального планирования, который будет заниматься социальным мониторингом. Данные социального мониторинга, в свою очередь, могут определять методологию эффективности работы в муниципалитетах, являться ценным материалом для регионального моделирования.
