CC BY
32
УДК 316.621:323.2:352
КЛЮЧНИКОВА Т.Н. Социальное участие как
институциональная основа преобразования местного самоуправления
Характерными противоречиями в преобразовании местного самоуправления в настоящее время являются расхождения между заявленным демократическим курсом и низкой социальной активностью. В статье представлены результаты социологического исследования, которые позволили выделить несколько тенденций, отражающих специфику механизмов включения общественного корпуса в практики муниципального управления.
Ключевые слова: социальное участие, местное самоуправление, открытость, доверие, социальная направленность.
Правовые регуляторы постепенно включают дремлющую общественную активность, высвечивая направления необходимых доработок, экономической основы взаимодействия органов муниципального управления с общественными территориальными объединениями. Известные отечественные социологи И.А. Халий, Е.М. Акимкин, Е.Н. Заборова, А.А. Мерзляков в своих работах указывают на парти-сипативную тенденцию в сфере муниципального управления и специфику российского опыта становления гражданских форм. Общественные объединения, способные артикулировать предложения, формировать идеи для правовых инициатив, обеспечивать экспертизу проектов, еще только создаются и накапливают опыт1. Еще недостаточно практик легального лоббирования общественных интересов на основе паритета с органами местного самоуправления. Сам институт лоббирования только формируется. А.Д. Керимов отмечает, что в отечественном управлении «лоббирование» воспринимается прежде всего как косвенный инструмент воздействия. Чаще это понятие ассоциируется с негативным содержанием, в тот момент как в мировой практике это укрепившаяся практика презентации ини-
циатив. Лобби являются легальными независимыми агентами, компетентными проводниками предложений групп интере-сов2. Трудно ассимилируется новый механизм хозяйствования в сфере ЖКХ. Однако опыт - это единственная возможность развития, совершенствования любой идеальной модели социального управления. Недостаточный социальный потенциал демократических сил объясним с позиций теории социальных полей П. Бур-дье. Эффективность полей определяется способностью оказывать воздействие на системы, в частном случае - способностью общественных групп и объединений быть партнерами,субъектами, бытьуслышанными и иметь возможность регулировать - отклонять или привлекать аргументы к принятию управленческих решений3.
Проведенное автором исследование (анкетный опрос государственных и муниципальных служащих № 375, июль 2009 г.) позволило выделить несколько тенденций, отражающих специфику механизмов включения общественного корпуса в практики муниципального управления. Одной из задач исследования было выделить проблемные аспекты реализации преобразований в местном самоуправлении. Характерными противоречиями по резуль-
татам исследований отечественных социологических центров в настоящее время являются расхождения между заявленным демократическим курсом и невключенностью социального потенциала, под которым принято понимать эффективность воздействия общественного корпуса на управленческую систему. Другой выраженной чертой взаимодействия органов управления с гражданским ресурсом является стабильно высокий уровень доверия институтам федерального центра, региональным органам власти и низкий рейтинг муниципальных лидеров. Последний феномен легко объясним и связан чаще всего с привязкой оценок деятельности местных органов населением к эффективности экономической инфраструктуры в городах и поселениях.
В проведенном исследовании предполагалось проверить общероссийские тенденции и выделить факторы рационализации социального потенциала. Гипотетически структура факторов включала готовность органов управления к взаимодействию с гражданским корпусом и механизмы реализации социальной активности в управлении территориями. Результаты эмпирических данных позволили подтвердить общие тенденции низкой социальной активности в практиках участия в работе органов местного самоуправления, а также выделить ряд специфических механизмов. Так, тотальное большинство респондентов (70%) демонстрируют твердую уверенность, что открытость власти - это важная просветительная функция, стимулирующая экономическое сознание общественности. Наряду с этим каждый четвертый (25,6%) выражает опасения, что открытость может спровоцировать проте-стное поведение населения. Возможно, это связано с низкой субъектностью общественного корпуса, неготовностью осознать свою роль в практиках местного управления. С момента принятия Федерального закона № 131 от 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» прошло не так много времени, чтобы жители восприняли свое участие в управлении как собственную необходимость. В большинстве
случаев инициатива участия в реформировании ЖКХ делегируется жильцам с высокой социальной активностью и ресурсом свободного времени. Общественно полезные инициативы чаще реализуют женщины среднего возраста с высшим образованием и мужчины без высшего образования. В малых городах и моногородах эта категория россиян имеет опыт трудовой миграции в мегаполисы. Это является серьезным фактором низкого социального участия в общественных механизмах содействия реформам местного самоуправления.
Таким образом, объективные условия спящего гражданского ресурса коренятся в традициях отечественного опыта делегирования полномочий управления органам власти и пассивного участия населения, не выходящего за рамки обще-ственнополезного труда по благоустройству территорий во время субботников. Отсутствие опыта воздействия на органы местного управления общественными силами дополняется фактором оттока наиболее заряженных социальной активностью категорий граждан из-за дефицита рабочих мест в малых городах. Это явление размывает процесс идентичности с местом постоянного проживания.
К условиям, необходимым для обеспечения демократических преобразований социальной энергией гражданских инициатив, можно отнести правовые регуляторы механизмов социального участия, обеспеченность 1Т-платформы для открытого диалогового формата взаимодействия, наличие механизмов стимулирования социального предпринимательства, методов консолидации общественного корпуса и бизнеса. Полученные в исследовании результаты оценки условий участия позволили выделить специфику процесса кооптации энергии субъектов (таблица 1). Из таблицы видно, что население по-прежнему формирует свои инициативы в виде просьб о решении вопросов, т.е. сохраняется позиция принятия услуг, на месте которой предполагается партнерское участие в решении проблем ЖКХ, развитие экспертных функций и мн. других. Из представленных ответов рес-
пондентов также видна роль СМИ как надежного партнера органов управления и важного инструмента формирования гражданского самосознания. В оценках экспертов слабо выражена надежда на объективность в восприятии результатов их деятельности населением.
Таблица 1 Оценка условий участия
управление сегодня в первую очередь социально ориентированно. Это значимый сдвиг в сближении дистанции государства и общества. Ведь многообразие задач управления и уровень ответственности, особенно в муниципальных образованиях, задыхающихся в объятиях дефицитных бюджетов, делают подход прагматичным. Эти самые нужды и потребности ветхого и аварийного фондов на фоне спада производств и угасания малого бизнеса тем не менее позволяют удерживать в приоритете социальные ориентиры. Можно говорить о произошедшей гуманизации менталитета профессионалов, несмотря на финансовый кризис (таблица 2).
Таблица 2 Социальная ориентированность
Вопрос анкеты: Существует ли, на Ваш взгляд, возможность объективной оценки населением деятельности органов муниципального управления?
да, информированность через СМИ 31,9%
этому способствует
нет, не вся информация о деятельности 25,0%
органов власти может быть открыта
нет, население видит только узкие 42,8%
житейские нужды
другое 0,3%
Исследования социальных проблем российского города Е.Н. Заборовой, И.А. Газиевой показывают: именно эта проблема объективности оценок деятельности является точкой бифуркации и пусковым механизмом социальной разобщенности. Так, выделены тенденции расхождений суждений жителей городов и специалистов органов муниципального управления в оценках состояния отраслей. Любопытно, что в некоторых случаях оценки населения оказались более позитивными, чем у профессионалов (Е.Н. Заборова). Рассогласование мнений о ресурсах и состоянии инфраструктуры у специалистов и руководителей (И.А. Газиева) позволяет предположить, что это связано не столько с необходимостью табуировать показатели в целях экономической безопасности, сколько обнажает проблему полноты и адекватности информационно-аналитических ресурсов.
Проведенное автором исследование позволило подтвердить эти тенденции и выделить эту переменную как фактор, детерминирующий процесс социального участия.
Характерным когнитивным компонентом можно обозначить высокий уровень социальной ответственности специалистов органов государственного и муниципального управления. Большинство респондентов убеждены, что рациональное
Вопрос анкеты: На Ваш взгляд, в условиях
дефицита средств наиболее логично их
перераспределение в пользу: (ориентации на
социальные программы)
очень важно 65,6%
в меньшей мере 33,9%
другое 0,5%
Как видно из данных, представленных в таблице(была возможность выбрать несколько приоритетных направлений), высока ориентация респондентов на социальную направленность. Это свидетельствует о новом качестве восприятия функций управления. Социальная сфера чаще всего занимала прежде периферийные места и организовывалась по остаточному принципу.
Важным аспектом рационализации деятельности органов муниципального управления является способность к социальному взаимодействию, предполагающая увеличение субъектности общественных сил. Федеральный закон от 2003 г. № 131 заложил концептуальную основу формам взаимодействия общественности и муниципальных органов местного самоуправления. В законе представлен значительный перечень форм и методов реализации демократических принципов, заложенных Конституцией Российской Федерации. Есть субъекты, где такие социальные практики получили распространение. Однако в большинстве регионов харак-
терными остаются тенденции невысокой включенности общественных сил, готовых к активному взаимодействию с органами управления по вопросам благоустройства и развития административных единиц. Проведенное исследование подтвердило отставание гражданского потенциала. Большинство респондентов сошлись во мнении, что важным аспектом в демократическом преобразовании является повышение активности населения (рисунок 1). Эту ситуацию объясняет культурно-исторический контекст отношений государства и общества.
Рисунок 1. Детерминанты социального участия
Как видно из рисунка 1, факторами, блокирующими реализацию реформ местного самоуправления являются низкая активность населения и отсутствие форм гражданского участия, что свидетельствует о необходимости обобщения лучших практик социального участия в отечественном и зарубежном опыте.
Наименее реализуемыми оказались, по оценкам специалистов органов муниципального управления, такие формы, как общественные движения и электронные ресурсы. Это показывает, что сохраняются традиционные методы взаимодействия общественности с представителями ор-
ганов власти. В условиях гражданского общества представитель муниципалитета, специалист, реализующий программы благоустройства и развития, в идеальной модели открыт для взаимодействия с населением. Общественность делегирует своих представителей для лоббирования своих предложений и идей формирования экспертных групп, участия в слушаниях и встречах, для обсуждения перспектив градостроительства или развития инфраструктуры территорий. Такое слияние энергий еще не произошло в повседневных практиках муниципального управления (рисунок 2).
Рисунок 2. Социальный потенциал общественного корпуса
Подтвердились также расхождения в приоритетных целях управления. Среди наиболее важных отраслей оказались наука и экология. Это вполне соответствует индикативным задачам, определенным государственной политикой инновационного и технологического прорыва. Однако при сопоставлении «требующих в первую очередь усилий» или «возможности оставить на достигнутом уровне» (в ряду - промышленность, сельское хозяйство, банковская сфера, бизнес) обойденными вниманием оказались бизнес и банковская сфера. Это объясняется сохранением стереотипов восприятия предпринимателей и банкиров, сформировавшихся в 90-е годы, в период мгновенного расслоения по уровню доходов россиян. Индекс децильности при допустимом 6-кратном пороге социальной напряженности сегодня сохраняется на 17-кратном, а в отдельных случаях - и более. Из этого следует, что в со-
знании практиков-управленцев сохраняется недооценка социальной миссии бизнеса в реализации реформ местного самоуправления. Такие практики, как социальное предпринимательство, в России пока только начинают формироваться. Важным направлением является разработка методов стимулирования социальных инициатив и их законодательное регулирование. Общественная реакция на социальное предпринимательство более чем осторожная. А ведь история России славна немалым числом не только имен, но и династий благотворителей и меценатов.
Заслуживает внимания мнение экспертов о реалистичности согласования интересов общественных групп и задач органов муниципального управления. Подавляющее большинство опрошенных респондентов сходятся в том, что прийти к консенсусу при формировании бюдже-
тов нереально. Очевидно, что согласование разнополярных потребностей под силу только высококомпетентным экспертам. Последствия неправильных решений могут повлечь серьезные экономические и социальные издержки. Однако методология социального участия при оценке альтернатив и обосновании проектов может пробудить социальный интерес и повысить активы доверия к органам муниципального управления. Большинство респондентов указали, что обсуждение местных бюджетов будет способствовать экономической грамотности населения. А ведь именно она и является базой чувства хозяина своей территории или субъекта.
Разобщенность населения, бегство в ниши повседневности, фетишизм ценностей общества потребления и исчерпанный ресурс интереса к партийным движениям в последние годы - это та социальная реальность, в состязании с которой любые законодательные регуляторы будут работать вхолостую. Наиболее тревожная тенденция из имеющихся - это социальная аномия молодежи. Этот капитал можно и нужно вернуть через институты социализации и профессионализации. Формирование и сохранение ценностных основ мировоззрения гражданина-созидателя своей Родины позволят реанимировать утраченную идентичность.
Специфической тенденцией является кадровая проблема для реформирования деятельности органов муниципального управления. Проведенное исследование позволило выделить этот фактор как наиболее выраженный в ряду других (рисунок 3).
Вопрос анкеты: После внедрения ФЗ РФ - № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» что изменилось:
120-
о
Рисунок 3. Факторы социального участия
Как видно из рисунка 3, среди произошедших изменений респонденты отражают появление большей самостоятельности в деятельности органов муниципального управления. Однако дефицит кадров и устаревший стиль управления диктуют необходимость дальнейшего реформирования по этим направлениям. На местах это не всегда реалистично, привлечь квалифицированные кадры трудно, кроме того, их необходимо системно оснащать новыми знаниями и подходами к решению задач инновационного развития. Для этого важно развивать системы управления знаниями, в которых заложены механизмы стимулирования непрерывного образования и самообразования не только в рамках рабочей среды, но и в свободное время. В мировом опыте применяются такие регуляторы профессионального развития, как оплата Интернет-ресурсов, телевизионных, мобильных и телефонных услуг, компенсация стоимости литературы для самоподготовки и т.д.
В настоящее время развитие механизмов стимулирования качества управленческого труда заложено в ряд программ реформирования деятельности органов государственного и муниципального управления. К числу таких программных документов относится Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 606 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Документ содержит значительное число увязанных показателей регионального развития, среди которых - уровень жизни, сфера здравоохранения, уровень доходов, уровеньудовлетворения населения качеством предоставляемых услуг и другие. В субъектах формируются условия для «электронного документооборота» и предоставления электронных услуг населению. Так, В.В. Огнева знакомит с результатами исследования удовлетворенности граждан услугами населению. По оценкам жителей, высокие оценки получили услуги учреждений культуры, ЗАГС, службы занятости, образования, низкий рейтинг отмечен в отраслях ЖКХ и медицинских учреждениях4.
Опрос (Ключникова, 2009) показал, что специалисты считают уровень доверия населения релевантным показателем эффективности деятельности (таблица 3).
Таблица 3 Оценка показателей эффективности деятельности
Вопрос анкеты: Сегодня активно разрабатываются показатели эффективности деятельности органов ГМУ Будут ли, по Вашему мнению, их отражать:
показатели качества жизни населения 65,6
рост экономических показателей 35,2
индекс доверия граждан 47,7
выполнение регламентов работы 21,1
Как видно из таблицы 3, первое ранговое место в ряду показателей эффективности деятельности, по оценкам специалистов, заняли показатели качества жизни населения, второе - индекс доверия граждан, третье - рост экономических показателей и четвертое - выполнение регламентов работы. Такая тенденция свидетельствует также о значительных изменениях в восприятии приоритетов, еще свежи в памяти ориентиры на валовые показатели результатов деятельности. Они и сегодня сохраняют свою актуальность как стратегические индикаторы, однако ориентация специалистов на показатели качества жизни и индекс доверия - важный индикатор перехода на социальные цели как основные регуляторы управленческого труда.
Таким образом, исследование позволило выделить ряд тенденций, отражающих специфику механизмов включения общественного потенциала в реформы местного самоуправления. В целях преобразования существующих практик видится важной реализация следующих направлений деятельности в обеспечении социального участия как фактора инсти-туциализации гражданского общества:
- обеспечение 1Т-платформы для повышения качества аналитического сопровождения процессов управления;
- формирование нормативно-правового сопровождения процессов взаимодействия общественного корпуса с органами муниципального управления;
среднерусский вестник общественных наук
55
- внедрение электронного формата коммуникаций граждан и органов муниципального управления;
- развитие просветительной составляющей через СМИ о новых путях и возможностях хозяйствования и управления территориями;
- определение миссии бизнеса и банковского сектора в развитии промышленной и социальной сферы;
- использование трибуны встреч с гражданами как социальной технологии формирования механизмов диалога и социального участия.
1 Акимкин Е.М. Категориальный аппарат исследования проблем социального участия на муниципальном уровне. Социология управления: стратегия, процедуры и результаты исследований / Редколлегия: А.В. Тихонов (отв. ред.) и др. М.: «Канон+» РООИ «Реабилитация», 2010. 607 с. Газиева И.А. Социологический анализ эффективности реформирования системы местного самоуправления // Федерализм. № 4. 2008. С. 85-95. Докторович А.Б. Социальный потенциал: социальные взаимодействия и отношения // Вестник МУ. Сер. 18 Социология и политология. № 4. 2008. С. 3546. Заборова Е.Н. Город на грани веков. Екате-
ринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2007. 272 с. Мерзляков А.А. Диагностическое исследование проблемы социального участия. Социология управления: стратегия, процедуры и результаты исследований / Редколлегия: А.В. Тихонов (отв. ред.) и др. М.: «Канон+» РООИ «Реабилитация». 2010. 607 с. Халий И.А. Институты гражданского общества в современной России. К методологии изучения // Россия реформирующаяся. Ежегодник / Отв. ред. М.К. Горшков. Вып. 6. М.: Институт социологии РАН, 2007. С. 265-280. [Электронный ресурс] URL: http://www.isras.ru/files/FMe/ ezhegodnik/2007/ Instituti%20gragdanskogo%20obschestva.pdf/ /(дата обращения: 4.01.2010)
2 Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. М.: Норма, 2008. 144 с.
3 Докторович А.Б. Социальный потенциал: социальные взаимодействия и отношения // Вестник МУ. Сер. 18. Социология и политология. 2008. № 4. С. 35-46.
4 Огнева В.В. Доступность и качество государственных услуг в регионе: состояние и пути повышения эффективности. Результаты социологического опроса, проведенного Региональным отделением Российской политологической ассоциации в марте-апреле 2009 года, [Электронный ресурс] URL:http://www.oryol.ru/ material.php?id=17198 (дата обращения 23 февраля 2010 г.)
