CC BY
59
9. Киселев А.Г. Региональная управленческая информация в государственном управлении: социологический анализ, опыт, проблемы. М., 2003.
10. Поливанов Е.Д. Статьи по общему языкознанию. М., 1968.
11. Диброва Е.И. Коммуникативно-когнитивная модель текстопорождения // Семантика языковых единиц: доклады V междунар. конф. М., 1996. Т. 2. С. 133-139.
12. Россия на рубеже эпох: Послание Президента России Бориса Ельцина Федеральному Собранию РФ, 1999 г. ИКЬ: http://www.inteIros.ru/
13. Полный текст Послания Д. Медведева Федеральному Собранию // Финмаркет. 05.11. 2008. 16:34. Главные новости.
14. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина // Рос. газ. Федер. вып. 2007. 27 апр.
T.N. Klyuchnikova
The Social Dimension of Public
Administration Bodies’ Activity
The results of sociological research on the problem of “Social rationalization of public administration bodies' activity” are presented. The indicators - social responsibility, social activity of citizens -that allow to reflect the character of the interaction and to define the directions of social construction are identified.
Key words and word-combinations: the reform of local government, social rationalization, social responsibility, social activity of citizens.
Представлены результаты социологического исследования по проблеме «Социальная рационализация деятельности органов государственного и муниципального управления». Выделены индикаторы - социальная ответственность, социальная активность граждан, - которые позволяют отразить характер взаимодействия и выявить направления социального строительства.
Ключевые слова и словосочетания: реформа местного самоуправления, социальная рационализация, социальная ответственность, социальная активность граждан.
УДК 361.354:351/354 ББК 60.561.1+67.401
Т.Н. Ключникова
СОЦИАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
I I оиск наиболее эффективных механизмов взаимодействия уровней управления в нашей стране, в отличие от ряда европейских государств, где история публичной власти складывалась в иных условиях, сохраняет свою актуальность.
В советский период отечественное публичное управление строилось на принципах «вертикального» взаимодействия. Нередким явлением было дублирование функций, а лишенные самостоятельности органы управления на местах не имели стимулов для порождения инноваций и экономического развития территорий. Сегодня субъектам Федерации и муниципалитетам передана значительная часть полномочий, что должно способствовать росту эффективности на региональном и местном уровнях.
10 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
В условиях имеющегося в Российской Федерации природно-климатического, географического, социально-экономического многообразия самостоятельность органов управления выступает важным ресурсом развития территорий страны. Предполагалось, что она позволит рациональнее расходовать средства, учитывая местные и региональные особенности. Однако, как показывает практика, за прошедшие годы не произошло сколь-нибудь значимого прорыва в соответствующем направлении. В большинстве регионов сохранились прежние следы вертикального, понуждающего стиля отношений между уровнями регионального и муниципального управления, а также отстающий от задач модернизации экономики образ мышления, в котором «службистская» позиция управленцев преобладает.
Важной и до сих пор не реализованной задачей остается включение гражданского участия, служащего основным фактором социального потенциала государственной и муниципальной власти [1]. Формы такого участия в деятельности органов публичного управления еще не наработаны, механизмы включения общественности в принятие решений минимальны, а методы стимулирования жителей отсутствуют [2]. С другой стороны, преобразование практик управления в России в целом декларируется в терминах демократизации и гражданского участия.
В связи с изложенным представляется необходимым обратить внимание на социальное измерение эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления,
В июле 2009 г. нами проведено социологическое исследование «Социальная рационализация деятельности органов государственного и муниципального управления». Используемый метод - анкетный опрос экспертов (n = 375), являющихся специалистами и руководителями органов государственного и муниципального управления Орловской и Брянской областей. Структура анкеты отражала оценку социального и инновационного потенциала деятельности органов государственного и муниципального управления. Для муниципальной сферы был предложен отдельный блок вопросов, характеризующий факторы ее реформирования в связи с реализацией действующего Федерального закона от 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах деятельности органов местного самоуправления».
Ставилась задача определить социальное содержание преобразований в деятельности органов государственного и муниципального управления и выделить социальные индикаторы, отражающие общероссийские тенденции процессов, обеспечивающих реализацию модернизационного курса и демократических преобразований. Для этого выявлялась готовность кадров управления к изменениям, их отношение к административной реформе, даваемая экспертами оценка имеющегося социального потенциала. Выяснялось отношение практиков-управленцев к формам гражданского участия, эффективности и целесообразности этого участия.
Обработка базы полученных данных проводилась с помощью пакета Statistic SPSS 17.0 (статистическая погрешность не более 4%). Осуществлялся корреляционный и факторный анализ полученных данных. Эмпирические показатели позволили выделить ряд тенденций в оценках экспертов.
В результате исследования выяснилось, что диалог участников и взаимодействие на различных уровнях управления нарушены из-за недостаточности информационно-аналитического сопровождения принятия решений, низкой со-
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 1 1
циальной включенности общественного корпуса, сохраняющейся модели отношений и вертикального стиля взаимоотношений в профессиональной среде, отсутствия необходимых для инновационного управления компетенций.
Z-анализ позволил выделить факторы, блокирующие эффективную реализацию управленческих задач: механизмы согласования решений, консервативные методы деятельности, ограниченность методов стимулирования кадров к преобразующему поведению. Инновационный потенциал практик государственного и муниципального управления сдерживается вертикальным стилем межуров-невого взаимодействия и отсутствием нормативных регуляторов инновационного поведения в профессиональной среде. В вопросах финансирования преобладают архаичные методы давления вышестоящих управленческих структур на нижестоящие, отсутствуют элементы гражданского участия.
Респонденты единодушно указывают на недостаточность созидательной инициативы жителей, которые к тому же избыточно критичны по отношению к местной власти. Это общероссийская тенденция, заслуживающая социологической интерпретации. Отмечено, что в условиях растущей трудовой миграции происходит отчуждение граждан от проблем покинутого места постоянного проживания.
Эмпирически проверено гипотетическое предположение о связности таких аспектов профессионального поведения государственных и муниципальных служащих, как открытость инновациям и социальная направленность, в повседневной деятельности. Переменными открытости инновациям были: поддержка бизнеса, стремление к обновлению профессиональных знаний, инициативность при порождении новых идей или предложений. Социальная направленность включала такие характеристики когнитивного и поведенческого аспектов управленцев, как положительная оценка целесообразности модернизации деятельности органов государственного и муниципального управления, продуктивности гражданского участия, готовность к взаимодействию с общественными и политическими сообществами.
Полученные эмпирические данные позволили выделить корреляционные зависимости инновационного поведения и социальной направленности специалистов в практиках повседневной профессиональной деятельности. Зафиксированы положительные корреляционные связи уровня открытости и стремления к профессиональному развитию и отрицательные связи между инновационным поведением и ориентацией на регламенты деятельности. Эти аспекты заслуживают внимания, поскольку важны для корректировки дальнейших преобразований систем управления на местах.
Выделились несколько групп управленцев по уровню инновационного поведения. В данном проблемном блоке фильтром можно считать вопросы о стремлении вносить идеи и предложения в профессиональной среде и потребность в обновлении знаний - эти два фактора тесно связаны между собой. Выявлено, что системное профессиональное развитие чаще всего способствует инновационному стилю поведения и преобразованию сферы деятельности. Получены данные о связанности инновационного стиля поведения с открытостью - через вопросы, предполагавшие оценку управленцами целесообразности общественного контроля за деятельностью органов управления.
12 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
Ответы показали, что группе респондентов-новаторов противопоставлены респонденты-консерваторы, которые показали низкий уровень потребности обновления собственных профессиональных знаний, дали низкую оценку целесообразности своего взаимодействия с общественными и политическими сообществами. В их ответах эффективность деятельности органов государственного и муниципального управления определяется прежде всего выполнением регламентов, тогда как группа «новаторов» выделила для себя наиболее важными такие ориентиры в профессиональной деятельности, как доверие населения и качество жизни людей.
Характерными тенденциями взаимодействия органов власти с общественным корпусом стали: низкий уровень гражданского участия, дистанция органов управления, дефицит каналов коммуникации, недостаточность механизмов участия граждан в местном самоуправлении. Социальная направленность нашла свое отражение в когнитивных компонентах и проявляется в приоритетах социальных индикативных целей - качестве жизни, продолжительности жизни, здоровье, формировании рынка труда, а также в признании важности социальных приоритетов, но одновременно и в нежелании допустить вмешательства общественности в дела управления.
В оценках респондентов общими для государственного и муниципального уровня определились факторы, блокирующие преобразования в управленческой деятельности: кадровый дефицит, вертикальный стиль взаимодействия, отставание нормативно-правового и аналитического сопровождения. Специфическими для сферы муниципального управления стали трудности процессов согласования решений, межбюджетные отношения, иждивенческая позиция общественности. Положительная динамика процессов преобразования отразилась в выраженной социальной направленности, готовности к открытости и гласности в деятельности управленцев.
Выраженные тенденции структурного взаимодействия и организационной культуры, кадровых технологий и информационно-аналитического сопровождения свидетельствуют о сохранении архаичных моделей вертикального управления и о воспроизводстве организационной культуры, характерной для стабильных экономических условий (по М. Веберу). Эти модели расходятся с модернизационным курсом и нуждаются в обновлении, что подтверждают ответы на вопрос анкеты: какими факторами зачастую блокируется реализация эффективных решений на местном уровне (таблица).
Факторы блокирования реализации реформы, %
Вариант ответа Доля ответивших
Механизм согласования инициатив на разных уровнях 45,3
Ограниченность экономической инфраструктуры региона 21,3
Отсутствие опыта работы в новых условиях 18,7
Сложность и многообразие задач 12,5
Другое 2,1
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 13
Функциональный анализ позволил выделить особую проблему информационно-аналитического сопровождения процесса принятия решений. Установлено, что оценка объекта управления носит субъективный характер, нет четкости в определении состояния направлений деятельности, что нашло отражение в противоречивом восприятии одного и того же направления деятельности: например, руководители-респонденты оценивают уровень доходов населения как высокий, а специалисты - как низкий. Такие же рассогласования имеются в оценках объектов труда между региональным и муниципальным уровнями управления. Подчеркнем, что при необходимости согласовывать межбюджетные отношения разница в оценках является фактором дисфункции управления.
Высокая ориентация на регламенты, отчетность, контроль отражает специфику деятельности органов государственного и муниципального управления. Сложность и разнонаправленность задач, большое количество видов отчетности приводят к формированию формализованного мышления. Профессионалы с большим стажем имеют сравнительно более выраженную ориентацию на формальный стиль служебного поведения.
Выделенные проблемы кадрового менеджмента по сохранению устаревших механизмов ротации, управления карьерой, методов стимулирования обозначились в невостребованности креативного поведения, отсутствии партисипатив-ных механизмов принятия решений. Существующие формы профессионального развития недостаточно продуктивны, так как не увязаны с методами управления карьерой и инновационным поведением.
Свою актуальность сохраняет задача поиска приемов и средств повышения инновационной активности персонала. Эмпирические данные показывают, что в этом отношении эффективно сочетание материальных стимулов с устным поощрением. Там, где происходит перевес в сторону устных поощрений, инновационный потенциал снижается. Социальные инновации не являются индикативной целью деятельности органов муниципального управления. Отсутствуют социальные институты, выполняющие функции кооптации гражданского корпуса и политического участия. Инновационные методы прямого волеизъявления не находят достаточного отражения в СМИ. Эти факторы значимо влияют на процессы развития гражданского общества.
Оценка респондентами повседневных практик показала недостаточную оценку важности информационного ресурса, низкую востребованность глобальных и корпоративных информационных сред. Это указывает на разрывы когнитивных и инструментальных механизмов преобразующей деятельности. Не реализуются системы управления знаниями [3; 4].
Положительная динамика инновационного потенциала нашла свое отражение в приоритетных позициях экоантропоцентризма, развития человеческого капитала, признания главенствующей позиции науки как наиболее значимой отрасли. Инновационные стили поведения, выделенные с помощью факторного анализа, подтвердили связь методов профессионального саморазвития, социальной направленности и готовности к партнерскому взаимодействию с частным сектором экономики. Значимая часть респондентов предпочитают корректный
14 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
стиль взаимодействия по вертикали и горизонтали управленческих звеньев и считают, что внесение идей и предложений - «это не мой уровень». Лишь
11 % указали на то, что они часто влияют на принимаемые решения (рисунок).
Принятие решений
Сфера деятельности ~ государственный служащий
да, несомненно да, случается
нет, чаща всего на них трудно повлиять
Оценка инновационного поведения
Реализация практик зарубежного опыта использования социальных технологий гражданского участия в местном самоуправлении не обеспечивает продуктивность социального потенциала [5]. Факторами дисфункций в этом являются: отсутствие механизмов кооптации социальных практик участия, разрозненность интересов общественных и политических сообществ, бессистемность программ развития гражданского общества. Преодоление этих тенденций возможно через программно-целевое формирование методов развития государственно-общественных отношений с учетом социально-демографической специфики и экономических условий субъектов и территорий.
Анализ потенциала гражданского участия показал, что остается невостребованным ресурс междисциплинарного научного сопровождения социальных отношений в условиях глобальных и локальных изменений. Фундаментальные и прикладные разработки, отражающие трансформацию механизмов социального участия, преобразование условий управления в свете парадигмы горизонтального взаимодействия в менеджменте, недостаточно широко реализуются в отечественных практиках [6].
Выделенные в эмпирической части настоящего исследования механизмы социального и инновационного потенциала в управлении позволили подтвердить значимость основного принципа позитивизма - зависимости уровней научного развития и зрелости общественных отношений. В практиках современного управления это отразилось в новаторском стиле поведения отдельных групп управленцев, отличающемся открытостью к профессиональному саморазвитию, рыночным формам хозяйствования, большей социальной направленностью.
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 15
Вторичный анализ эмпирических данных ведущих отечественных социологических центров и научных групп, а также проведенное автором исследование позволили выделить социальные составляющие дисфункций управления. Их преодоление видится возможным через разработку и внедрение социально-технологических методов развития инновационного поведения в практиках управления.
Высокий уровень образования, научно-технический прогресс обеспечили переход к демократизации государственно-общественных отношений. Специфика отечественного опыта управления сохраняет патерналистские модели вертикального взаимодействия, что не отвечает заявленным целям [7].
Таким образом, основными результатами настоящего исследования можно назвать две проблемы современного этапа модернизации сферы управления: незрелость форм гражданского участия и медленное обновление кадрового менеджмента.
Выделенные тенденции снижения социальной активности граждан связаны с трансформацией социальных процессов. Причинами таких изменений являются макрофакторы глобализации и мезофакторы, связанные с различиями в уровне доходов и трудовой миграцией в малых городах.
Г ражданские инициативы на уровне проектной и программной деятельности не реализуются. Это связано с ограниченностью опыта и недостаточной осведомленностью населения о новой роли общественного корпуса в преобразовании институтов управления. Освещение лучших отечественных практик общественного участия сегодня ограничивается сюжетами о благоустройстве территорий и участии в избирательных кампаниях.
В числе действенных регуляторов социального участия можно назвать СМИ. Их ресурс, по данным настоящего исследования, подтвердил свою продуктивность. Важным аспектом стимулирования социальной активности является просветительская составляющая.
Развитию гражданского общества может способствовать применение комплексных мер стимулирования социального потенциала: метод просвещения лидеров местных сообществ в рамках дополнительного профессионального образования, метод волонтерских движений общественного участия, метод соревнований гражданских инициатив и проектов, стимулирование руководителей муниципальных органов управления за эффективное сотрудничество с местными сообществами.
Для решения кадровых проблем видится возможным использование социальных технологий, способствующих реализации инновационного потенциала в процессах преобразования сферы управления. Стимулами могут стать такие методы, как управление инновациями, управление знаниями, управление карьерой, социальное предпринимательство, социальный маркетинг, информационно-аналитическое сопровождение, а также развитие правовой базы социального участия.
Система профессионального развития специалистов через управление карьерными процессами, включение форм саморазвития в критерии оценки при оплате труда, рейтинговых методик стимулирующих надбавок может также способствовать обогащению носителей компетенций в сфере экономики и управления.
16 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
Таким образом, полученные результаты настоящего исследования позволяют сделать следующие выводы:
- заданные цели модернизации системы государственного и муниципального управления нуждаются в обеспечении социальной базы как важного ресурса преобразований;
- социальными индикаторами преобразований являются гражданское участие в управлении территориями и открытость к изменениям, инновационный стиль мышления управленцев-практиков;
- факторами, блокирующими административные реформы, остаются низкий социальный потенциал гражданского участия и дефицит стимулов в деятельности органов государственного и муниципального управления к изменениям;
- технологии развития форм гражданского участия в деятельности органов государственного и муниципального управления нуждаются в совершенствовании нормативно-правой базы и экономическом стимулировании социальной активности жителей;
- методами стимулирования инновационного поведения практиков управления могут стать экономические регуляторы труда, выработка критериев карьерного развития, а также показатели инновационной продуктивности в аттестационных процедурах.
Выделенные в настоящем исследовании тенденции обосновывают необходимость дальнейшего совершенствования систем управления. Доказанный эмпирически механизм подтвердил связность факторов социальной направленности и открытости изменениям, что свидетельствует о возможной рационализации практик управления через коррекцию нормативных, правовых, экономических, организационных регуляторов труда.
Библиографический список
1. Горшков М..К. Десять лет без права на склероз. [Электронный ресурс] URL: http://www.rg.ru/ 2011/02/03/gorshkov-poln.html (дата обращения: 22.06.2011).
2. Халий И.А. Институты гражданского общества в современной России: к методологии изучения // Россия реформирующаяся: ежегодник / отв. ред. М.К. Горшков. М., 2007. Вып. 6. С. 265-280. URL: http://www.isras.ru/files/File/ezhegodnik/2007/Instituti%20gragdanskogo%20obschestva.pdf// (дата обращения: 04.01.2010).
3. «Smart city» search for allies. The Rulers of Burgos, Valencia, Logrono, Caceres and Vitoria De la Gazelle // La Informacion. 2011. 28 June. URL: http://www.lainformacion.com/ (application date: 28.06.2011).
4. Радославов P Демокрация по български // Дума. 2011. 24 Юни, брой 142. URL: http:// www.duma.bg/duma/node/16420 (дата обращения: 28.06.2011).
5. Akihiro Ishikawa. Modernization: westernization vs. nationalism - historical overview of the Japanese case // Development and society. 2002. Vol. 31, № 2. Р 281-288 [Electronic recourse] (дата обращения: 28.06.2011).
6. Merton Robert. Social Theory and Social Structure. Chapter 6: Social Structure and Anomie. Р. 292-295. URL: http://ssr1.uchicago.edu//PRELIMS/Theory/thmisc2.html (дата обращения: 05.06.2010).
7. Турасов В. Средний класс хочет сбежать. URL: http://news.rambler.ru/10433903/ (дата обращения: 12.07.2011).
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 17
