CC BY
107
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
УДК 336.02 ББК 65.01
Гираев В. К. - кандидат экономических наук, старший научный сотрудник НИИ Управления, экономики, политики и социологии, Дагестанский государственный университет народного хозяйства Giraev V. K. - Candidate of Economic Sciences, senior researcher the Research Institute of Management, Economics, Politics and Sociology of the Dagestan State University of The National Economy.
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПРИРОДА НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
SOCIAL AND ECONOMIC NATURE OF TAX POLICY
Налоговую политику следует рассматривать не просто как экономическую дефиницию, а как общественно-социальную. Методологическими критериями налоговой политики выступают критерии фискальной достаточности, экономической эффективности и социальной справедливости. Функции налогов следует рассматривать в комплексном единстве и не зависят от социально-экономической ситуации в стране. Из этого сделан важный вывод о необходимости четкого разграничения объективного существования налогов с присущими им функциями и процесса их использования государством в проведении налоговой политики.
Ключевые слова: политика, налоги, функции налогов, налоговые инструменты, формы налоговой политики, методы налоговой политики, цели налоговой политики, налоговый механизм, налоговая стратегия, налоговая тактика.
Tax policy should be viewed not just as an economic definition, but as a social and social one. Methodological criteria of fiscal policy are the criteria of fiscal sufficiency, economic efficiency and social justice. The functions of taxes should be viewed in an integrated unity and do not depend on the socioeconomic situation in the country. From this an important conclusion was drawn on the need for a clear delineation of the objective existence of taxes with their inherent functions and the process by which they are used by the state in implementing tax policy.
Keywords: politics, taxes, tax functions, tax instruments, forms of tax policy, tax policy methods, tax policy objectives, tax mechanism, tax strategy, tax tactics.
Налогообложение - один из главных институтов государства, а отношения в сфере налогообложения, закрепленные в правовых актах государства, определяются политикой в сфере налогообложения, или налоговой политикой. С ее помощью государство формирует задачи, определяет мероприятия и мобилизует средства для более эффективного выполнения государством своих функций. Налоговая политика -деятельность уполномоченных органов государственной власти и управления, реализуемая через комплекс мероприятий в сфере налогов и
сборов как фискальных инструментов и регулирующих рычагов. То есть, налоговую политику следует рассматривать как совокупность организационных, экономических и правовых мероприятий, направленных на оптимальное сочетание частных и общественных интересов в экономической, социальной и других сферах взаимодействия.
Социально-экономическое содержание налоговой политики - это не догма, а перманентный процесс. Этот тезис иллюстрирует и разнообразие научных подходов к определению самой сущности налоговой политики.
Так, по мнению И.А. Майбурова: «Налоговая политика - это составная часть социально- экономической политики государства, ориентированная на формирование такой налоговой системы, которая будет стимулировать накопление и рациональное использование национального богатства страны, способствовать гармонизации интересов экономики и общества и тем самым обеспечивать социально-экономический прогресс общества [8, с. 72]. В.Г. Пансков определяет налоговую политику как «совокупность экономических, финансовых и правовых мер государства по формированию налоговой системы страны в целях обеспечения финансовых потребностей государства, отдельных социальных групп общества, а также развития экономики страны за счет перераспределения финансовых ресурсов» [9, с. 81].
М.В. Карп предлагает такое определение: «Налоговая политика является составной частью общей финансовой политики государства на среднесрочную и долгосрочную перспективу и включает в себя такие понятия, как концепция государственной деятельности в области налогообложения, налоговый механизм, а также управление налоговой системой страны» [6, с. 477].
Недостатком таких определений является то, что авторы трактуют налоговую политику через механизм ее реализации, и практически не упоминают о правовой регламентации и организации самого процесса налогообложения.
Такой же недостаток, по нашему мнению, содержит и определение В.Н. Едронова, Н.Н. Мамыкина: «Налоговая политика представляет собой комплекс экономических, организационных и правовых мер по регулированию налоговых отношений» [4, с. 38].
Приведенные определения налоговой политики, в сущности, близки и вытекают из определения государственной политики в целом. Государственная политика (от греческого «politika» - государственные и общественные дела), может характеризоваться «как сфера деятельности, связанная с отношениями между социальными группами, суть которой в определении форм, задач, которые входят в компетенцию государства» [7, с.15].
Понятие «политика» имеет отношение ко всем сферам деятельности институтов власти. Определяя основные направления политики, органы государственной власти осуществляют функции, для реализации которых она и создана.
Налоговую политику в России разрабатывает Министерство финансов РФ. Документ под названием «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» Минфин России составил впервые[10]. Ранее три проекта представлялись по отдельности, но в
марте 2017 года Государственная Дума Российской Федерации потребовала составить единый документ, чтобы увидеть полную картину минфиновских планов. В соответствии с ним, в Бюджетный кодекс Российской Федерации была внесена поправка в ст. 165 о едином документе.
В соответствии с Проектом основной целью государственной экономической политики выступает расширение потенциала сбалансированного развития страны. Экономическая политика должна быть направлена на решение следующих задач:
- обеспечение стабильности и предсказуемости экономических и финансовых условий;
- устранение структурных дисбалансов и препятствий для развития экономики.
При этом подчеркивается, что основополагающим принципом любых возможных реформ и мер по настройке налоговой системы будет принцип фискальной нейтральности - то есть неповышение налоговой нагрузки для добросовестных налогоплательщиков.
Налоговая политика, как экономическое понятие и набор конкретных инструментов уполномоченных органов имеет конкретные практические цели. Как известно, любой налог, помимо фискального и регулирующего действа, имеет еще побочные, внешние для фиска, социальные последствия. Поэтому налоговую политику следует рассматривать не просто как экономическую дефиницию, а как общественно-социальную. Общественная цена налогов измеряется передачей части личного благосостояния всему населению государства через бюджет. Эволюция финансовой науки об общественном характере налоговой политики неразрывно связана с теоретической концепцией государственных благ, содержание которой должно быть пересмотрено в условиях глобализации. Дело в том, что в современных условиях возрастает роль налогов как социальных регуляторов распределения общественных благ. На эти вопросы и указывает российский ученый И. В. Караваева: «Современной экономической теории еще предстоят поиски баланса социальной и фискальной функций налоговой политики в условиях быстро меняющейся современной экономики» [5, с.30].
Социальный характер налоговой политики проявляется через механизм ее реализации. По нашему мнению, уже в самой сущности налоговой политики заложены социальные признаки причинно-следственных связей. Распределительная и регулирующая функции налога обеспечивают регулирование стоимостных пропорций распределения и перераспределения части валового внутреннего продукта. С одной стороны, через действо собственно налоговой политики благосостояние конкретных плательщиков ухудшается (уплата налога всегда сокращает реальные доходы субъектов государства). Но, с другой стороны, налоговые поступления - это источник финансирования общественных благ, величина которых заметно улучшает благосостояние граждан.
Экономическая теория не выработала единый оценочный критерий, сочетающей в себе справедливость и эффективность. Это невозможно в принципе. Исходя из этого, как считают ученые, в сфере неопределенных ситуаций, все решения будут взаимоисключающими (рис. 1).
Рисунок 1. Выбор между справедливостью и эффективностью.
Существует множество препятствий для достижения предела благосостояния при проведении определенной налоговой политики как со стороны рынка ("провалы рынка"), так и со стороны государства ("провалы государства"). Поэтому государство, как правило, делает выбор не среди эффектов оптимальных состояний, находящихся уже на достигнутом обществом пределе благосостояния, а среди эффектов неэффективных состояний. И в этом случае сфера возможных эффектов улучшений, которые не вызывают негативные перераспределительные эффекты, значительно расширяется (линия KL) (рис. 2).
Очевидно, что позитивные и негативные эффекты перераспределения могут возникать не только в результате сознательной налоговой политики, но и как неожиданные побочные эффекты ее действия. Поэтому формирование любой налоговой политики требует учета не только мгновенных выгод от нее, но и долгосрочных последствий. Пример со ставками акцизов на бензин является наглядным подтверждением проявления эффектов неэффективного состояния. То есть, предлагаемый вариант снижения ставок акцизов на бензин не приведет к снижению цен. Это и есть побочный эффект акцизов.
Рисунок 2. Кривая точек возможной (вероятной) полезности (предел благосостояния).
Налоговая политика непосредственно вытекает из целей и задач, определенных в финансово-экономической доктрине государства. Она, как и любая другая политика государства, имеет свое внутреннее содержание и внешнюю форму, которые характеризуются действиями государства по поводу определения пропорций распределения и перераспределения валового продукта, основных направлений налогового механизма.
В этом как раз и заключается социально-экономическая сущность налоговой политики, которая предполагает и ознакомление с такими
важными составляющими данной дефиниции, как цель налоговой политики, формы налоговой политики, методы налоговой политики и инструменты налоговой политики.
Налоговая политика - это не самоцель государства путем фиска обеспечить себя финансовыми ресурсами. А потому, в зависимости от социально-экономической доктрины государства, то есть от цели, которую ставит государство на данном этапе развития экономики, от состояния самой экономики, используются разные формы реализации налоговой политики.
Схематично их можно представить следующим образом (рис.3).
Рисунок 3. Формы налоговой политики
Политика максимальных налогов. Такая политика характеризуется тем, что государство устанавливает высокие налоговые ставки, сокращает налоговые льготы и зачастую вводит новые налоги с целью максимального увеличения суммы налоговых поступлений. В условиях, когда отсутствуют экономические, социальные и политические предпосылки для проведения политики максимальных налогов (экономический кризис, политические риски, чрезвычайное положение и т.д.) сразу же проявляются негативные последствия такой политики:
- сокращение доходов налогоплательщиков делает невозможным экономический рост и снижает объемы инвестиций в экономике;
- постепенное снижение экономической мотивации налогоплательщиков и, как следствие, сокращение бизнеса, закрытие производств и рост случаев уклонения от уплаты налогов;
- увеличение доли теневой экономики, основой которой является выкачивание финансовых ресурсов из национальной экономики и вывод их за рубеж - в оффшоры, иностранные банки и т.д.
Политика экономического развития. Государство, устанавливая минимальную налоговую нагрузку, больше внимания уделяет экономическим интересам налогоплательщиков. Уменьшая налоговую нагрузку на бизнес, государство стимулирует частную инициативу налогоплательщиков и мотивирует на расширенное воспроизводство. Основная цель такой политики - за счет улучшения налогового климата обеспечение экономического роста через стимулирование инвестиционной активности. Но при проведении такой политики выявляются и недостатки:
- снижение объемов налоговых поступлений неминуемо приводит к недофинансированию сферы образования, здравоохранения, науки, культуры, ряда социально значимых программ;
- существенно сокращается сфера общественных благ, то есть тех благ, которые опосредованно оплачиваются за счет бюджетных источников;
- ограничивается влияние государства на регулирование процессов потребления, на занятость и сокращается социальная защита малообеспеченных слоев населения.
В силу указанных факторов такая политика по своей экономической значимости и общественно-социальным последствиям оправдана только в условиях стагнации экономики как средство государственного регулирования.
Политика разумных налогов. Суть такой политики заключается в установлении компромисса между двумя вышеупомянутыми формами и характеризуется максимальным обеспечением фискальных интересов государства и сбалансированным уровнем налоговой нагрузки. Такая политика требует высокой фискальной техники и налоговой культуры налогоплательщиков с одновременным системным контролем государства за всеми процессами налогообложения.
Цель налоговой политики, как в целом экономической и финансовой, меняется с изменением социально-экономических условий. На определенном этапе экономического развития она формируется под воздействием целого ряда факторов, основными из которых выступают экономическая и социальная ситуации в стране, состояние экономики, социальной сферы, деловой климат и т.д. Проводя сравнительный анализ основных направлений налоговой политики с экономическими условиями, складывающимися в стране, невольно приходим к противоположным выводам: нарушен принцип фискальной нейтральности (пример-акцизы на бензин), принимаемые экономические решения не способствуют расширению сбалансированного развития страны (погашение за счет бюджета кредитов кампаний, попавших под санкции). Для современной России цели налоговой политики в значительной степени должны быть увязаны со стратегическими задачами развития экономики, возможностями участия государства в международном разделении труда с учетом процессов глобализации капитала и вызовами современности.
При разработке целей налоговой политики следует исходить из объективных функций налогов, то есть выражения их сущностных свойств, общественного назначения как инструмента перераспределения национального дохода. При формировании приоритетов налоговой политики важное значение имеет и учет последствий санкционной политики западных держав, в силу чего необходимо задействовать не только кредитные и бюджетные инструменты, но и активно использовать налоговые инструменты. Другими словами, в качестве инструмента поддержки крупного отечественного бизнеса, попавшего в санкционный список США и стран Евросоюза, вместо бюджетной и кредитной поддержки, можно было предложить им механизм льготного налогообложения.
Исходя из перечня основных функций налогов определим цели налоговой политики (см. табл.1).
О важности финансовой цели свидетельствует тот факт, что за анализируемый период 2013-2017 гг. удельный вес налоговых поступлений в структуре доходов консолидированного бюджета РФ увеличился с 46,3% до 56,6%, а доля основных бюджетообразующих
налогов в доходной части консолидированного бюджета РФ увеличился с 37,3% до 43,1% (см. табл.2).
Таблица 1.
Соотношение функций налогов и целей налоговой политики.
№ Функции налогов Цели налоговой политики
1 Фискальная Обеспечение государства финансовыми ресурсами для выполнения конституционных функций органами власти
2 Распределительная Перераспределение финансовых ресурсов из производственной в социальную сферу, финансирование общенациональных инфраструктурных и социальных программ
3 Регулирующая Уменьшение неравенства в доходах населения и социальная защита, воздействие на уровень цен, а, следовательно, и на уровень потребления
4 Стимулирующая Установление системы налоговых ставок и льгот, налоговых вычетов, налоговых кредитов, финансовых санкций, реструктуризация налоговой задолженности.
Источник: [составлена автором]
Таблица 2
Сведения об исполнении консолидированного бюджета РФ и государственных внебюджетных фондов за 2013-2017 гг. (млрд. руб.).
№ п/п Показатель 2013 2014 2015 2016 2017*
1 Доходы, всего 24 442,7 26 766,1 26 922,0 28 181,5 30 640,0
1.1. Нефтегазовые доходы 6 534,0 7 433,8 5 862,7 4 844,0 5 971,9
1.2. Ненефтегазовые доходы 17 908,6 19 332,3 21 059,4 23 337,5 24 668,1
1.2.1 НДС 3 539,0 3 931,7 4 234,0 4 571,3 5 137,6
1.2.2 Акцизы 1 015,8 1 072,2 1 068,4 1 356,0 1 521,3
1.2.3 Налог на прибыль 2 071,9 2 375,3 2 599,0 2 770,3 3 290,1
1.2.4 Налог на доходы физических лиц 2 499,1 2 702,6 2 807,8 3 018,5 3 252,3
1.2.5 Ввозные пошлины 683,8 652,5 565,2 563,9 588,5
1.2.6 Страховые взносы на обязательное социальное страхование 4 694,2 5 035,7 5 636,3 6 326,0 6 523,9
1.2.7 Прочие 3 404,9 3 562,2 4 148,8 4 731,5 4 354,4
Источник: [https://www.mmfm.ru/ru/statistics/subbud/# ]. (Дата обращения 22 мая 2018 г.).
Как видно из таблицы 2, положительная динамика наблюдается как в абсолютном выражении, так и по удельным весам: НДС увеличился с 14,5% до 16,8%, налог на прибыль - с 8,5% до 10,7%, акцизы - с 4,2% до 4,9%, НДФЛ - с 10,2% до 10,6%. Эти закономерности свидетельствуют об эффективной реализации финансовой цели налоговой политики.
2. Экономическая цель. Достижение гибкого экономического развития страны, регионов, муниципальных образований, отдельных субъектов хозяйственной деятельности. Регулирование экономики -проявление распределительной, регулирующей и стимулирующей функций налогов через использование налоговых режимов для накоплений и инвестиций, соотношения прямых и косвенных налогов, определение крайних пределов налоговых изъятий для отдельных отраслей и сфер деятельности.
3. Социальная цель. Сглаживание неравенства в уровнях доходов населения, которое возникает в процессе рыночных отношений. Данная цель налоговой политики непосредственно связана с социальной функцией налогов и проявляется через прогрессивное налогообложение, установление пределов налоговых изъятий для отдельных слоев и классов населения, соотношение прямых и косвенных налогов.
Отметим, что цели налоговой политики не являются некой константой, не подлежащей пересмотру. Они формируются под действием целого ряда факторов, важнейшими из которых являются экономическая и социальная ситуации в стране и регионах, взаимоотношения бизнеса и власти, расклад социально-политических сил в обществе.
Если функции налогов являются выражением внутренней их сути и не зависят от социально-экономической ситуации в стране и ее национальных особенностей, то цели налоговой политики конкретизуются в определенный период времени и формируются с учетом достигнутого уровня экономических отношений и социально-экономической политики.
Цели налоговой политики определяют ее аспекты, или направления: финансовый, экономический, социальный. Отдельным аспектом следует рассматривать организационный, связанный с организацией и деятельностью налоговых служб.
Направления налоговой политики конкретизируются в ее задачах. Например, обеспечение государства финансовыми ресурсами требует решение вопроса повышения уровня налоговых поступлений. Организационный аспект требует совершенствования организационной структуры государственного налогового менеджмента и деятельности налоговых органов.
Цели, на достижение которых направлена налоговая политика, влияют на выбор методов ее осуществления, то есть способов практической реализации.
Конкретные цели, которых желает достичь государство, проводя налоговую политику, определяют выбор адекватных методов осуществления налоговой политики. Весь арсенал методов налоговой политики, которые выработала финансовая наука и практика, можно объединить и сгруппировать в такие обобщающие методы:
1. Понижение или повышение налоговой нагрузки на плательщиков.
2. Замена одних способов и форм налогообложения другими, введение новых или отмена существующих налогов.
3. Уменьшение или увеличение сферы влияния тех или других налогов, или системы налогообложения в целом.
4. Введение или отмена налоговых преференций.
5. Манипулирование прогрессивным и пропорциональным приемами налогообложения и введение дифференциальной системы налоговых ставок.
Любой метод реализации налоговой политики должен базироваться на определенных инструментах участия государства в регулировании социально-экономических процессов. Инструменты регулирования налоговой политики - это именно те рычаги, с помощью которых срабатывают методы налогообложения и достигаются определенные цели налоговой стратегии и тактики. К таким
инструментам целесообразно, по нашему мнению, отнести: налоговые ставки, налоговые преференции и льготы, налоговые стимулы и санкции, формирование налоговой базы, установление объектов и субъектов налогообложения.
Исследование социально-экономической природы налоговой политики наводят нас на прагматичный постулат, что налоговая политика как сегмент государственной экономической политики на конкретном этапе трансформируется в определенную систему налогообложения, которая и выступает практической формой реализации стратегии и тактики налоговой политики. Таким образом, налоговая политика, как составная часть финансово-экономической политики базируется на определенной социально-экономической доктрине и представляет собой деятельность государства в сфере введения, правовой регламентации и организации взимания налогов и иных обязательных платежей в централизованные денежные фонды государства. Она имеет специфическую сущность, стратегические и тактические цели, формы проведения и методы осуществления, а также присущий только ей инструментарий. Все это в единстве и составляет социально-экономическую природу налоговой политики.
Список литературы:
1.Богачев, С.В. Налогово-бюджетная политика крупных европейских городов. Финансы: теория и практика/Finance: Theory and Practice. 2016;20(6): 140-146.
2.Гираев, В.К. Налогово-долговые стратегии фискального регулирования транзитивной экономики. Финансы: теория и практика/Finance: Theory and Practice. 2018;22(1):92-103.
3.Гончаренко, Л. И., Малис, Н. И. Некоторые аспекты совершенствования налоговой политики России в кризисных экономических условиях // Казанский экономический вестник. 2015. № 1 (15). С. 5-11.
4. Едронова, В.Н., Мамыкина, Н.Н. Сущность и элементы налоговой политики // Финансы и кредит. 2005. № 5.
5. Караваева, И.В. Налоги как регуляторы социально-политических процессов: Монография. - М.: МАКС Пресс, 2013. -176 с.
6. Карп, М.В. Налоговый менеджмент: учебник для вузов. М., 2001.
7. Карасев, М.Н. Налоговая политика и правовое регулирование налогообложения в России. - М.: ООО «Вершина», 2004. - 224с.
8. Майбуров, И.А Налоги и налогообложение. - М.: ЮНИТИ, 2012. -558 с.
9. Пансков, В.Г. Налоги и налогообложение: теория и практика: учебник для вузов. - М.: Юрайт, 2011. -680 с.
10. Интернет-ресурс: Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов. Проект. https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=119695 Дата обращения: 22 мая 2018 г.
