CC BY
73
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ: РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
ВОЗРАСТАЕТ
Т.В.ГРИЦЮК,
кандидат экономических наук, доцент Государственный университет управления
Для выяснения сущности и рационализации государственного управления необходимо понимание государства как субъекта управления, так как процесс государственного управления — это реализация специфических функций государства посредством управляющих воздействий на общество государственного аппарата.
Специфику государственного управления обусловливают характер и объем охватываемых этим управлением общественных явлений. В политическом аспекте смысл государственного воздействия заключается в решении общих дел, мобилизации общества на достижение общественно значимых целей, удовлетворение потребностей общества в целом, а не только отдельных граждан и социальных групп.
Государство, будучи сложным (по элементному составу и связям) и многогранным (по функциям) общественным явлением, придает государственному управлению свойство системности. Без этого свойства государственное управление не может состояться. В нем за-
миллионы граждан. Только системность государственного управления может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность и эффективность.
Системный подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, в частности:
• управляющая система — государство как определяющий субъект управления;
• управляемая система — общество в целом и его компоненты, подверженные государственному воздействию как объекты управления;
• система взаимодействия — различные институты государства и общества, реализующие различные связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.
В упрощенном виде система государственного управления1 представлена на рис. 1.
Т. 1. / Под ред. Козбаненко В.А. М.: Статус, 2002.
Рис. 1. Модель системы государственного управления
Обратимся к схеме и проанализируем специфику управляющей системы в сопоставлении с общесистемными признаками. Поскольку важнейший системообразующий фактор — взаимодействие системы с окружающей внешней средой, то управление связано с восприятием множества сигналов, поступающих из быстроменяющейся социально-экономической среды.
Однако недостаточно просто констатировать взаимодействие системы государственного управления и ее обмен ресурсами с внешней, общественной средой. Методологически важно осмыслить: главной, конечной целью управляющей системы является не ее собственное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. В этом уникальность и особая значимость связей госуправления с обществом. Внешняя среда системы госуправления — это те силы, факторы экономической, политической, правовой, культурной и духовной сфер многообразной жизнедеятельности общества, которые оказывают непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питают его ресурсами или блокируют управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества.
Система государственного управления предполагает наличие субъекта и объекта управления, управляющих и управляемых. Его сущность во многом проявляется в характере взаимоотношений субъекта и объекта управления. Именно от характера управляемых сфер общественной жизни в значительной степени зависят организационные структуры субъекта, его конкретные функции, характер и направленность этих функций, его взаимоотношения с другими субъектами управляющей системы.
Когда говорят о субъекте управления, имеется в виду то, что государство обладает специально созданным аппаратом, включающим систему органов, учреждений и организаций, которые призваны осуществлять реализацию широкого комплекса функций по управлению важнейшими сферами общественной жизни и отношений государства с остальным миром. Иными словами, в качестве субъекта управления выступают государственные органы, институты, организации и представляющие их или само государство в целом.
Под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие. Конкрет-
2 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997.
3 Петрушенко Л. А. Принцип обратной связи. М., 1967.
ное содержание понятия объекта государственного управления в литературе трактуется по-разному. Наиболее обоснованной представляется точка зрения, в соответствии с которой под объектом государственного управления понимаются общественные отношения2. Применительно к любому виду государственного управления системный характер объекта управления выражается в двух аспектах:
• общественные отношения, составляющие субъект управления определенного вида (видовой аспект), всегда объединены общими, интегрирующими свойствами, обусловливающими их целостность и относительную функциональную обособленность в рамках родового объекта управления;
• в структурном разрезе любое общественное отношение само по себе также представляет собой определенную систему элементов — субъекты отношений, созидательно-волевые связи между ними, поведение (действия, поступки) субъектов, материальные и нематериальные объекты, на которые направлено это поведение.
Состояние и свойства системы управления зависят от свойств ее элементов, от характера их взаимодействия как по вертикали, так и по горизонтали. Здесь на первом месте стоит характер взаимосвязи государства и конкретных субъектов государственного управления с управляемыми объектами или конкретными сферами общества. Процесс управления считается состоявшимся при передаче команды со стороны субъекта и ее принятии объектом. В противном случае процесс управления считается несостоявшимся.
Система государственного управления поддерживает постоянные связи с обществом и подвергается трансформациям в соответствии с изменяющимися интересами и потребностями общества. В этом плане общество и система государственного управления находятся в постоянных прямых и обратных связях друг с другом. Если прямые связи осуществляются главным образом субъектом управления, то обратные связи в виде элементов сотрудничества, взаимодействия, инициатив идут в основном снизу, со стороны объектов управления.
Как отмечал Л.А. Петрушенко, суть обратной связи состоит в том, что «любое отклонение системы управления от заданного состояния является источником возникновения в системе нового движения, всегда направленного таким образом, чтобы поддержать систему в заданном состоянии»3.
Здесь недопустим какой-либо перекос в ту или иную сторону, поскольку концентрирование внимания всецело на прямых связях чревато опасностью перерождения системы управления в бюрократизм и авторитаризм.
Обратные связи в той или иной форме и степени характерны как для субъектов, так и для объектов управления. Этот факт получил особенно подробную разработку в системной теории. Необходимо отметить тот факт, что в отечественной и зарубежной научной литературе нет какого-либо единого мнения относительно характера связей между субъектами и объектами государственного управления4.
Система государственного управления, соответствующая обществу, должным образом реагирующая на происходящие в нем изменения, может быть определена как рациональная. Развивающееся общество формирует свои потребности как социальный заказ системе управления. Потребности трансформируются в интересы (то есть потребности, осознанные и адресованные какому-либо субъекту, способному их удовлетворять); интересы в свою очередь принимают форму требований, которые можно представить как своего рода импульс на входе управляющей системы.
Требования по содержанию5 могут быть следующими:
• распределительные — относительно ресурсов: природных, денежно-финансовых, людских и т.п.; заработной платы; рабочего времени; условий получения образования, медицинской помощи, разного рода услуг;
• регулировочные — контроль за рынком, производителями, безопасностью;
• коммуникативные — предоставление информации, возможностей демонстраций и т.п. Поскольку представления различных групп
населения о справедливом распределении ресурсов не совпадают, требования могут накапливаться, перегружать, дестабилизировать систему управления.
На уровне входа для управляющей системы необходима также и поддержка со стороны общества, «ресурсная подпитка» для реализации требований. Поддержка возможна материальная и нематериальная, она является формой выражения лояльности, благожелательности к власти, режи-
4 Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М.: Экономика, 2003.
5 Чиркин В.Е. Государственное управление. М.: ЮРИСТЪ, 2001.
му и означает усиление управляющей системы. В случае если требования перегружают управляющую систему, а поддержка, возможности общества, ресурсное обеспечение недостаточны, то неизбежны кризисные ситуации в управлении, ибо политика и управление — искусство возможного.
Главным результатом функционирования системы государственного управления, создающим эффект на выходе системы, являются управленческие решения и действия. При этом чрезвычайно важно, чтобы:
• управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия, иначе систему управления и в целом государство трудно назвать правовым;
• управляющая система стабильно функционировала как открытая система по принципу «вход — выход», когда каждому сигналу, поступающему на вход системы, соответствует отклик, выходной сигнал. Конечно, степень открытости может быть различной, она зависит от объективных и субъективных факторов;
• существовала адекватность управления возможностям и запросам общества — одна из закономерностей системы государственного управления.
Таким образом, управляющая система (как управляемая, так и система взаимодействия) — это постоянно изменяющаяся, функционирующая, динамичная система, включенная в общественно-политический процесс. Система государственного управления, где существуют не только прямые, но и обратные связи, а механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворение требований людей, характеризуется как демократическая.
Законы и принципы современного государственного управления. В процессе исторической эволюции накоплен огромный и разносторонний опыт эффективного решения общественных задач, который и нашел отражение в теории управления. Однако приходится констатировать следующий факт: люди пока еще недостаточно хорошо знают общие законы и принципы управления, не умеют ими пользоваться в своей практической деятельности. Это во многом является причиной тех социальных аномалий, потрясений, которые стоят на пути достижения устойчивого развития различных государств мира, и России в особенности.
Именно в XX веке в окружающей нас среде произошли коренные качественные изменения, которые не имеют прецедентов в мировой истории.
Передача опыта от одного поколения к другому только через традиции и обеспечение преемственности поколений через прошлый опыт была кардинальным образом изменена научно-технической и информационной революциями, которые, в свою очередь, преопределили трансформацию объекта управления — общественные отношения и соответствующие им процессы.
Во-первых, общественные процессы перестали быть одновременными, линейными и приобрели иное качество — интегральность. Поэтому решающим фактором общественного развития стал человеческий фактор, который и обеспечивает системное развитие и рациональное использование всех других — экономических, организационно-технических, политических. Общество, таким образом, обретает духовно-нравственные, социальные, а не только технико-экономические ориентиры.
Во-вторых, изменения жизни (объекты управления) потребовали коренных изменений в субъекте управления. Это привело к управленческой революции. Суть ее состоит в том, что воздействие субъекта управления на объект стало не столько традиционным, механическим, рутинным, сколько инновационным, интеллектуальным, направленным на проектирование такой ситуации, аналогов которой в прошлом не существовало.
Российское общество, его политическая элита в который раз берутся за новые задачи построения общественно-экономической формации, освоения рыночного пространства, покорения научно-технического прогресса и т.д., но каждый раз не находят верных решений во многом потому, что не могут овладеть современной наукой и искусством управления. А сегодня только этот ресурс — управленческий — позволяет правильно использовать все остальные (природные, климатические, человеческие и др.). Без его реализации нет возможности занять достойное место в современной цивилизации, обеспечить высокое качество жизни своим гражданам, защитить достоинство и безопасность каждого.
Поэтому важно рассмотреть законы, принципы и методы государственного управления в принципиально иной среде (социально-политической, экономической, экологической и информационной и т.п.), которая определяет специфику их проявле-
6 Иванов В. #., Иванов A.B., Доронин А.О. Управленческая парадигма XXI века. Том 1. М.: МГИУ, 2002.
7 Энциклопедия управленческих знаний. Современное социальное управление: Курс лекций / Под ред. В.Н. Иванова. М„ 2000.
ния и приоритетность использования в практике управления.
Одним из основополагающих законов управления является закон экономии времени, который характеризует эффективность управления, следовательно, достижение поставленной цели с учетом наименьших временных потерь, а также материальных, человеческих и финансовых ресурсов, что во многом зависит от скорости и адекватности реакции субъекта управления на объект управления.
К числу основополагающих законов государственного управления относится также закон приоритетности социальных целей. Как показал мировой, а также недавний российский опыт, не производство, не политика, не экономика в чистом виде сегодня являются целью развития общества и условием поддержания его равновесия и развития, а постоянное повышение качества жизни его членов, их благосостояния, улучшение социального самочувствия, непрерывное совершенствование образа жизни6.
Осознание этой закономерности в свое время привело цивилизованные страны к построению социального государства, социально ориентированного рынка, к социальному партнерству. Более того, выявление этой закономерной связи обусловило установление не только качественных, но и количественных характеристик в достижении социальной справедливости: стабильность в обществе не может допустить 10-кратную разницу в доходах самых богатых и самых бедных. По объективным причинам не более 10% населения могут проживать на пороге бедности. Это критическая отметка для большинства развитых стран. Иначе в обществе возникают застой, стагнация, нарастание кризисных явлений. В такой ситуации невозможно развитие, в том числе и экономическое7.
К числу универсальных законов государственного социально ориентированного управления относится приоритетность целей над средствами их достижения.
Цели управления должны быть духовными и нравственными. Если цели управления безнравственные, бездуховные, несут людям зло, разрушают основную ценность — человеческую жизнь, игнорируют смысл человеческого общежития — гуманизм, тогда управленческое воздействие бессмысленно, ущербно. В управлении общественными делами обязательно включаются такие регуляторы общественной жизни, как культура, традиции, нормы морали, идеология, общественное сознание, его научность и целостность.
Только соблюдение необходимых пропорций между экономическими, политическими, правовыми санкциями в обществе и духовно-нравствен-ными регуляторами позволяет преодолеть состояние неорганизованности в обществе, обеспечить целостность социальной системы, ее сохранение и развитие.
Очень важно признать как неоспоримый факт, что управление, будучи субъективной деятельностью разных субъектов управления (государственный орган, общественный институт, отдельный институт), несет на себе печать этой субъективности в виде общей и управленческой культуры (ее наличия или отсутствия), специфики традиций и исторического опыта, установок, позиций, той или иной личности, являющейся лидером и т.п. Поэтому, чем выше уровень управления, на котором расположен субъект управления, отдельный лидер, тем больше простор для проявления как позитивной, так и негативной субъективности*.
Характер субъективности в управлении во многом зависит от выбора, обоснования генеральной стратегии цели общества. Закон доминирования глобальной цели в развитии социально-экономической системы является основополагающим для государственного социально ориентированного управления. Суть его состоит в том, что каждая составляющая система состоит из ряда подсистем: экономической, политической, технической, организационной, социальной, духовно-культурной (таблица). В своем единстве они составляют целостный организм, но поддержание целостности возможно только при доминировании генеральной цели над целями каждой подсистемы. Сегодня стало очевидным, что в системе управления необходимо более обстоятельное изучение законов обще-
8 Афонин Ю.А., Иванов В.Н., Мельников С.Б. и др. Россия: объединяющая идея, путь выхода из кризиса, улучшение жизни каждого. Москва — Самара, 1997.
ственного развития в органическом единстве с законами биологического мира, социального и технического. Исследование интегрального характера этих закономерностей во многом дело будущего, но уже сегодня можно сказать, что достижение гармоничного развития социальной и природной среды — одна из важнейших задач государственного управления, которая пока далека от решения.
Следующим принципом управления является принцип адекватной оценки имеющейся ситуации как в объекте управления, так и в субъекте. Факты внешнего и внутреннего воздействия являются предметом тщательного анализа на основе сбора и переработки необходимой информации и получения прогнозных оценок. Ситуационный подход невозможен без широкого применения научных методов управления, противостоящих «методу проб и ошибок». Значимость реализации этого принципа для России особенно велика.
Следующим принципом управления является принцип соотносительности теории управления и ее практики. Он предполагает, что любые идеи, концепции, выдвигаемые на определенном этапе управления, должны, во-первых, отвечать на те вопросы, которые поставлены самой жизнью, во-вто-рых, каждая из них должна быть проверена практикой, которая или доказывает продуктивность той или иной стратегии, или отвергает ее в процессе управленческой деятельности.
Важным принципом управления является принцип единоначалия в принятии решений и коллегиальности при их обсуждении. Практика управления показала, что чем полнее учитываются разные мнения на стадии принятия решения, тем более оптимальным оно является, тем быстрее реализуется.
Огромное значение в современной пратике управления, как показал мировой опыт, приобрел принцип адекватной мотивации к труду и жизни в целом. Можно сказать, что будут побеждать те ци-
Таблица
Общество как сложная социальная система и его генеральная цель: поддержание целостности и создание условий для прогрессивного развития
Подсистема Главная цель
Экономическая Экономический рост, повышение производительности труда, снижение издержек производства на основе наукоемких технологий, достижение высокого качества и надежности производства и услуг
Социальная Обеспечение высокого качества жизни людей
Политическая Поддержание средствами политического регулирования сбалансированного и целостного развития общества, обеспечение национальной безопасности граждан
Духовная Развитие духовной сферы, науки, культуры, образования, творческого потенциала каждой личности
вилизации и те системы управления, которые обеспечат своим гражданам лучшую мотивацию к труду и к жизни в целом. Соблюдение этого принципа, например, позволило Японии совершить прорыв в число самых развитых и передовых стран мира9.
Одним из важных принципов управления сегодня является оптимизация управления и повышение его эффективности. Совершенствование системы управления не самоцель, а средство повышения ее надежности и более высокого управленческого результата. Это зависит от многих факторов: от восприимчивости информации (внешней и внутренней), от степени открытости системы, от качества используемых методов, оптимальности структуры управления и т.п.
Решение этих вопросов неразрывно связано с реализацией такого принципа управления, как централизация и децентрализация управления. С одной стороны, централизация имеет огромные преимущества при решении стратегических задач, реализации крупных проектов и программ, концентрации ресурсов на главных направлениях. С другой стороны, неизбежно подавляется инициатива исполнителей, снижается их творческая энергия. В использовании этого принципа главное — нахождение меры в соотношении централизации и децентрализации. Конечно, в некоторых экстремальных ситауциях централизация в управлении совер-
9 Волгин H.A. Секрет «японского чуда». Или пять великих японских систем // Муниципальный мир. 2000, № 6. С. 78-82.
10 Иванов В.Н., Иванов A.B., Доронин А.О. Управленческая парадигма XXI века. Том 1. М.: МГИУ, 2002.
11 Элементы системы государственного управления приведены в соответствии с трактовкой Н.И. Глазуновой /См. подробнее Глазунова Н. И. Система государственного управления. М.: ЮНИТИ, 2002.
шенно необходима (война, пожар, стихийные бедствия, социально-экономические кризисы и т.п.), в других — творческих, интеллектуальных, долго-срочно-спокойных — необходима мудрость многих, разные подходы, толерантность (терпимость) оценок, многообразие мнений и сил.
Децентрализация освобождает от ненужной опеки, стимулирует самостоятельность в принятии решений по частным вопросам, не требующим жесткой регламентации. В целом децентрализация способствует более полному использованию творческого потенциала всех субъектов управления, принятию оптимальных решений в конкретных условиях.
Основополагающим и объединяющим принципом управления является принцип постановки целей, его значение в XXI веке будет возрастать. Четко поставленная цель служит основным ориентиром, который позволяет оценивать достигнутые результаты, концентрировать усилия на важных направлениях, стимулировать участвующих к достижению определенного результата. Любой субъект управления не подчиняется обстоятельствам, не «плывет по течению», а имеет ясные цели и стремится к их достижению10.
Наряду с вышеперечисленными существуют и другие принципы управления, которые в большей мере отражены в научной литературе и менее значимы в контексте теории государственного управления.
Структура системы государственного управления. Сущностные элементы структуры системы государственного управления, то есть те подсистемы (компоненты)11, без которых государственное управление состояться не может, можно представить в виде следующей схемы (рис. 2).
Рис. 2. Сущностные элементы системы государственного управления
Институциональная подсистема — важнейший элемент системы государственного управления, так как невозможно оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно правомочен это делать.
Специфика институтов государственной власти и управления состоит в том, что они всегда узаконены, организационно упорядочены, структурированы, их статус, функциональная деятельность и правомочия регламентированы соответствующими нормативными актами:
• институты государственной политической власти федерального уровня, создаваемые на основе Конституции РФ: институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ; судебные органы: Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, институт прокуратуры РФ;
• институты государственной политической власти регионального уровня, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов Российской Федерации, — это представительные законодательные органы субъектов РФ и администрация субъектов РФ: президенты, мэры, губернаторы;
• институты местной политической власти, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ, — это представительные органы (собрания районных уполномоченных) и органы управления муниципального образования (муниципального самоуправления);
• органы государственного административного управления, создаваемые на основе законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и администрации соответствующего уровня и обеспечивающие деятельность институтов власти — это госаппарат: Администрация Президента РФ и институт его полномочных представителей, аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, министерства и иные органы федеральной исполнительной власти, аппараты судов, Генеральная прокуратура и ее аппарат. На региональном уровне — органы управления субъектов РФ, а также подразделения федеральных органов власти, их территориальные управления. На местном уровне — аппарат муниципальной службы, обеспечивающий органы местного (муниципального) управления. Нормативно-правовая подсистема может быть
определена как фундаментальная основа, на которой строится и без чего не может функциониро-
вать система государственного управления. Нор-мативно-правовая подсистема имеет собственные элементы, важнейшими из которых являются: совокупность норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности государственных органов власти и управления (правовые нормы и требования на уровне «входа» в систему), а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду, правового регулирования управленческого процесса (на уровне «выхода» из системы).
Сущностной частью коммуникативной подсистемы являются управленческие отношения, официальные (юридически урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и по вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами, то есть та сложная коммуникация в управлении — в статике и в динамике, без которой функционирование системы государственного управления невозможно представить.
Функционально-структурная подсистема включает государственные органы в своих управленческих функциях, различающиеся по предмету, способу, объему воздействия. Функционально-структурная система госуправления дает представление о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов и о многом другом, то есть картину предметно-деятельностного управляющего воздействия.
Функционально-структурный анализ позволяет:
• выявить набор функций, которые государственный орган правомочен осуществлять;
• установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции;
• насколько функциональные и структурные подразделения соответствуют друг другу;
• обнаружить и исключить дублирование функций в различных органах, несоответствие функциям внутреннего организационно-структурного строения органа, предложить методику организационных изменений. Профессионально-кадровая подсистема — никакие наилучшим образом обустроенные институты власти и управления, самые хорошие законы не обеспечат качество государственного управления, не сделают его эффективным, если не будет подготовленных кадров, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые
установки, достижения науки в практической функционально-управленческой деятельности. Такая постановка проблемы кадров управления определяется не только ролью государственного управления в развитии общества, но и спецификой содержания, характером управленческого труда.
Профессионально-культурная подсистема — это важная составляющая системы государственного управления, которая во многом определяет ее целостность и зрелость. От эффективности ее деятельности зависит способность госслужжащих реагировать адекватно на происходящие изменения в экономике, социальной и культурной сферах, при этом обеспечивать устойчивость в управлении, своего рода управленческую преемственность, не рвать оправдавшие себя традиции в управлении, учитывать положительный и негативный опыт предыдущих и осуществляемых ныне реформ.
Научно-техническая подсистема являются необходимым компонентом и одновременно условием достижения системой государственного управления целостности, организованности, включает комплексное систематизированное знание закономерностей управляющего воздействия на общество, освоение тех общественных источников и факторов, которые предопределяют современную сущность госуправления.
Взаимосвязь государственной власти и государственного управления. Управление государством как процесс и государственная политика при всей своей предопределенности объективными условиями развития экономики, научно-технического, информационного прогресса, социальных и политических отношений обладает очевидной самостоятельностью. Этот процесс имеет и собственную логику, закономерности, тенденции, в которых отражаются его природа, взаимосвязь внутренних элементов.
Опора на знание и правильное использование закономерностей государственного управления придают механизму управляющего воздействия целеустремленный и динамичный характер. Социальный механизм формирования и реализации госуправления может быть представлен через цепь взаимосвязанных общественных явлений:
12 Советское административное право / Под ред. проф. Васильева П.Т., 1976.
Советское административное право / Под. ред. Манохина В.М., 1977.
13 Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М.: ООО «Тесса», 2000.
14Раи, М. Власть в России и понятие власти // Власть, 1998, №4.
Потребности Интересы -> Цели -> Решения Действия Результаты
Научная проработка и современная техноло-гизация госуправления в каждом из звеньев указанной цепи позволяет избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать ему характер системно-опережающего отражения реальных общественных процессов.
Выделение государственного управления как особого социального института произошло вместе с возникновением разделения властей. До этого оно было слито с государственной властью, не обособлено от нее, а существующее в научной литературе отождествление государственной власти и государственного управления является отражением такой практики12.
Стереотип полного отождествления управления с властью как господством управляющего над управляемым, сведения управляющего воздействия к принуждению в различных его формах был доминирующим в политической культуре советских чиновников13.
В соответствии с трактовкой М. Раца «управление — тип творческой деятельности, важнейшими компонентами которой являются: анализ ситуации, целеполагание и целедостижение»14. Если не разграничить власть и управление, продолжает автор, возможны три ситуации:
• власть подменяет управление, которого просто нет;
• власть «склеивается» с управлением и тогда возникает «революционная» власть;
• управленческие и политические методы подменяют властные решения.
Нельзя не согласиться с тем, что игнорирование необходимости разграничения данных понятий фактически ведет к подмене управленческих решений властными действиями, представляющими собой чисто технологическую сторону государственного управления. Весьма актуален акцент на необходимости преодоления в подлинно демократическом обществе «всемогущества» государственной власти и «неисчерпаемости» ее инновационного потенциала.
Проблема не исчерпывается установлением различия между государственной властью и управлением, а скорее лишь обозначается. Ее суть в том, каковы функции государственной власти в системе управления и насколько они обеспечивают реализацию функций управленческой системы. «Власть — это та реальная сила, в том числе материальная,
которая обеспечивает принятие и претворение в жизнь государственных решений»'5.
Осуществление властью своих функций -■-принятие законов, поддержание порядка в обществе и контроля за конфликтами — составляет условие и важнейший аспект государственного управления. Без способности правящего субъекта мобилизовать свои ресурсы ради поставленной цели (функция власти) невозможно добиться исполнения любых программных проектов. Без сохранения властью данной общественной системы, что необходимо для нормального ее функционирования, бессмысленно говорить о переводе системы в новое состояние, соответствующее заданной субъектом управления цели. Действия последнего базируются на действии власти и являются его продолжением.
Различие воздействия на общество между властью и управлением, по оценке М. Раца, является источником противоречия между ними16. По своему существу, это противоречие между социальным (общественным) содержанием управления и его государственной формой (способом) осуществления. Одновременно это и противоречие реализации функции власти в системе управления.
Отметим некоторые из этих противоречий, вытекающие из различий специфических систем деятельности субъектов государственной власти и управления, различающиеся способами, процедурами и результатами деятельности.
Первое противоречие можно охарактеризовать следующим образом. Управление включающее, прежде всего, выбор субъектом целей и вариантов действий, — творческий процесс, основанный на новациях и риске, что задается интересом управляемого объекта. Власть же определяет обязательные нормы, в рамках которых действия управляющего субъекта признаются легитимными, оправданными государством, и принуждает управляемых к исполнению его целей. Правовая норма (закон) ограничивает выбор, поиск и прочие элементы активности необходимостью ее реализации. Выбор в рамках закона составляет суть данного противоречия между управляющим действием и властью.
Второе противоречие заключается в следующем. Принятие решения, мобилизация ресурсов для его осуществления и достижение поставленной цели обеспечиваются властью всеми средствами,
15 Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М.: ООО «Тесса», 2000.
16 Раи, М. Власть в России и понятие власти // Власть. 1998. № 4.
которыми она располагает. Специфические средства воздействия государственного управления на управляемых весьма разнообразны: организационные, экономические, социальные, информационные, материальное и моральное стимулирование, влияние авторитета руководящего субъекта, мобилизующий характер программных целей и т.д., легитимное принуждение (прямое или косвенное, реальное или возможное), с одной стороны, и добровольно осознанная необходимость и потребность действовать в соответствии с намеченной управляющим субъектом целью — таково данное противоречие в системе реализации государством своей основной функции.
Нельзя не отметить третьего противоречия в функционировании институтов власти и управления: между законом заданными правилами действия субъектов властных институтов и выбором вариантов и средств деятельности персоналий в рамках общих установок институтов системы управления.
Возникает вопрос, возможно ли сочетание отмеченных противоречивых аспектов и способов действий в единой системе государственного управления? Представляется, что это не только возможно, но и необходимо, ибо на таком сочетании основывается сама эта система.
Каждая разновидность государственной власти имеет свое особое назначение, цель, реализуемые через конкретизацию в задачах, функциях, структурах, конкретных должностях. В теоретическом плане такая позиция опирается на классические определения формы правления государства, которая структурно представляет состав, порядок образования и распределения компетенции между высшими органами государственной власти как ее разновидностью.
Государственная власть в полном объеме оказывает практическое, деятельное воздействие на объект управления именно в форме государственного управления, которое обращено «вовнутрь» общества, народа и в этом смысле является управлением, а особый состав субъектов управления (преимущественно органы государства) делают его государственным управлением. Таким образом, с научно-правовой точки зрения государственное управление — это юридически оформленная деятельность по организации конкретного, системного взаимодействия всех ветвей государственной власти, направленная на осуществление конкретных практических воздействий на объекты управления государственной власти в соответствии с ее социальным назначением.
С этой точки зрения взаимосвязь государственной власти и государственного управления может быть определена как система правовых отношений между различными ветвями государственной власти, посредством которых осуществляется практическое, конкретное воздействие на различные сферы жизни общества и индивида, создающее необходимые предпосылки для осуществления принадлежащих им прав, свобод и исполнения правовых обязанностей, преемственного перевода всей общественной системы в состояния, постоянно обеспечивающие их развитие и осуществление17.
В контексте теории государственного управления государственное управление рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, то есть как реализация государственной власти во всех ее формах и методах18.
Все элементы системы государственной власти тесно связаны с государственным управлением, выступающим как ее конкретное проявление. Государственное управление возникает как реализация одной из разновидностей учредительной государственной власти, осуществляется в соответствии с нормами, установленными законодательной властью. Эффективность всей системы государственного управления во многом зависит от состояния контрольной власти.
Вместе с тем государственное управление, непосредственно соприкасаясь с потребностями общества и его составных частей, может активно воздействовать на каждую из разновидностей государственной власти, выявляя нерешенные проблемы и тем самым, задавая парадигмы их деятельности. Таким образом, в государственном управлении как в общем канале практического воздействия государственной власти на развитие общества проявляются особенности всех разновидностей государственной власти: учреждение подвидов управления; нормотворчество — принятие законов, постановлений правительства, приказов, инструкций министерств и ведомств; исполнение законов и контроль за осуществлением решений властей.
Взаимодействие государственной власти и го-
" Козбаненко В.А. Государственное управление. Т. 1. М.: Статут, 2002.
18 Чиркин В.Е. Государственное управление. М.: ЮРИСТЬ, 2001.
19 Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М.: ООО «Тесса», 2000.
20Козбаненко В.А. Государственное управление. Т. 1. М.: Статут, 2002.
сударственного управления осуществляется через право, закон, нормативную юридическую систему. Во взаимодействии государственной власти и государственного управления право, закон и нормативная юридическая деятельность играют свою особую роль. Традиционное рассмотрение проблемы соотношения государственной власти, права и государственного управления основано на отождествлении права и закона19. Суть его выражается в определении права как системы юридических норм, рассматриваемых в качестве государственного регулятора общественных отношений. В этом случае государственная власть создает право по своему усмотрению, использует его как одно из средств воздействия на поведение людей.
Такое соотношение права, закона государственной власти и государственного управления характерно для неразвитых состояний названных явлений20. В развитой системе государственной власти и государственного управления права и свободы человека определяют смысл и содержание деятельности органов государственной власти, государственного управления и местного самоуправления. Это положение включено в текст Конституции Российской Федерации, конституций многих современных государств. Оно означает, что само внутреннее устройство, организация деятельности всех органов власти и управления должны быть подчинены решению задачи закрепления и осуществления прав и свобод человека и всемерного содействия этому. В данной ситуации право выступает в качестве самостоятельной ценности, не отождествляемой с законом, представляющим собой одну из форм внешнего выражения юридических норм нормотворческой деятельности государства. Сам закон, положенный в основу деятельности государственной власти и управления, подлежит оценке с точки зрения его соответствия праву. Следовательно, такой же оценке должна быть подвергнута деятельность органов государственной власти, выполняющих функции государственного управления.
Через государственное управление государственная власть, вбирающая в себя социальные качества, как бы возвращается к обществу и индивиду со своей продукцией, своими услугами в виде механизмов обеспечения прав и свобод человека, исполнения им своих обязанностей. Государственное управление не только обеспечивает связь государственной власти с обществом и индивидом, но и служит важным каналом обратной связи — от общества к органам государственной власти.
Таким образом, во взаимосвязях государственной власти и государственного управления, собственно право и его осуществление являются исходной основой и конечной целью организации и функционирования государственной власти и государственного управления.
В свою очередь, закон является основным, главным способом внешней публичной фиксации, нормативного закрепления права, создающим возможность четкого определения его конкретного содержания, а следовательно и дальнейшей защиты. Одновременно он выступает результатом нор-мотворческой деятельности государственной власти, нормативной основой государственного управления.
Эффективность взаимосвязи государственной власти и государственного управления, по мнению В. Козбаненко, во многом зависит от соответствия закона праву, от воплощенности права во всей нормативной юридической системе данного государства.
Институциональные основы государственного управления. На определенном этапе развития общества для сохранения его целостности и обеспечения координации совместных действий потребовалось создание специальных институтов для выполнения управленческих функций в обществе и согласования интересов различных социальных групп.
Государственный институт как вид социального института — это структура, представляющая общую формализованную модель устойчивых общественных отношений. Два элемента института: структурная модель и совокупность коллективных представлений, по М. Дюверже, обеспечивают его стабильность и способность быть орудием социального контроля, в том числе административно-государственного и политического.
Огромное значение государственных институтов в том, что при помощи передачи полномочий (прямой или через выборный орган) воля политического организма (государства) сосредоточивается в одном учреждении, деятельная мощь которого служит реализации любой полезной общественной цели. Государственный институт, по оценке П. Зеркина, это наилучший, открытый политическим мышлением людей, способ агрегации и артикуляции интересов граждан, членов данного сообщества21.
пЗеркинД. Основы политологии. Ростов-на-Дону, 1997.
22 Венгеров А. Теория государства и права. М., 1998.
Вместе с тем передача (делегирование) властных полномочий институту как определенному человеческому коллективу, объединенному общей идеологией, корпоративными интересами и подчиненному авторитету и фиксированным нормам, таит в себе реальную возможность многих негативных превращений делегированной воли сообщества. В числе их трансформация государственного института в самостоятельную политическую, административную и нематериальную силу, узурпирующую делегированную государством власть.
Исторический опыт политического развития передовых стран в качестве контфакторов трансформации государственных институтов в самостоятельную, противоположную народу и государству силу выработал такое явление, как политическая демократия, то есть способ общественного контроля за властью и форму самоуправления государства22.
Рассмотрим механизм взаимодействия различных видов государственной власти, порожденный практикой государственного управления в современных общественных системах.
Одни государственные органы имеют собственно властные, решающие полномочия (например, парламент или министр). Многие органы и должностные лица, особенно если последние имеют дискреционные полномочия, то есть право принимать решения в пределах конституции и закона, — непосредственно занимаются государственным управлением. Другие органы и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, экономический и социальный совет во Франции, предусмотренный конституцией), третьи занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением (Счетная палата РФ). Органы подобного рода скорее участвуют в государственном управлении, но участие — тоже способ управления. Есть смешанные государственно-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также могут в какой-то мере выполнять управленческие задачи, например при принятии согласованного решения. Иногда некоторые функции государственных органов передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой целью им передаются и материальные сред-
ства, необходимые для выполнения таких функций.
Наконец, в современном мире созданы надго-сударстввнные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство принять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу входящим в его компетенцию и сферу его суверенитета. Такими органами, например, являются некоторые органы ЕС (комиссии, совет министров и т.д.). Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут распространяться на физических и юридических лиц государств-членов, или соответствующие нормы должны быть включены в собственное право таких государств. Например, правом принимать обязывающие решения наделены некоторые органы объединения России и Белоруссии, что предусмотрено договором 1999 г. о создании единого государства. Таким образом, некоторые межгосударственные организации или их органы могут участвовать во внутригосударственной управленческой деятельности.
Структура государственного аппарата того или иного государства, зависит, во-первых, от того или иного подхода к организации государственной власти (единство, разделение, субсидиарность), во-вторых, от политико-территориальной организации государства. Говоря о государственном аппарате, важно различать должностных лиц и органы, осуществляющие власть (например, парламент, правительство, судьи), и государственных служащих и органы, образующие обслуживающий аппарат (например, аппарат Правительства РФ, канцелярии судов).
Высшие органы государственной власти в лице главы государства и его аппарата, правительства, парламента и судебных органов в совокупности играют роль управляющей системы, составные компоненты которой связаны сложными функциональными отношениями. Они принимают решения общенационального значения, обязательные для исполнения как всеми без исключения звеньями государственного аппарата, так и гражданами. В то же время для современного демократического государства характерно разделение власти на три самостоятельные, но тесно взаимосвязанные ветви — исполнительную, законодательную и судебную. В этом качестве каждая из них выступает как самостоятельная подсистема в отношении общей управляющей системы.
Государственный аппарат — основное звено механизма государства, обеспечивающее повседневную
работу системы органов власти и управления по осуществлению практических мер, направленных на реализацию функций государства, который имеет структуру, соответствующую базовым функциям государства.
Структура госаппарата — это совокупность государственных органов власти и управления и государственных служащих, занятых в госорганах, наделенных властными полномочиями для реализации функций государственной власти всех видов — законодательной, исполнительной, судебной.
Госаппарат практически организует всю исполнительную работу, реализует принятые в обществе нормы и правила, принимает меры, обеспечивающие функционирование как всей системы государственных органов, так и самого государства.
На деятельность госаппарата в силу общественной природы его властной сущности оказывают влияние всевозможные факторы экономического, политического, социального, культурного, исторического и иного характера. Причем происходящие в нем функционально-структурные изменения с неизбежностью требуют его усовершенствования в целях адаптации к происходящим в обществе процессам, способности государственных служащих адекватного реагирования и влияния на них.
Содержание деятельности госаппарата, всех его подразделений составляет управленческая, организационная деятельность, которая проистекает в основном, в правовых формах — правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной. Правовые формы госаппарата имеют властный характер и реализуются в общеобязательных предписаниях, направленных определенным адресатам. В организационно-управленческой деятельности госаппарат стремится к наибольшей эффективности своей работы и в этой связи находится в постоянном поиске и внедрении новейших управленческих технологий, совершенных методов организации труда, ведет разработку рекомендаций по обмену и распространению опыта аппаратной работы.
Первичным системообразующим элементом государственного управляющего воздействия на общество является государственный орган. Государственный орган — это учрежденное в установленном порядке образование, выполняющее от имени государства одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным предназначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, которые составляют предмет
его ведения), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей, которые он должен реализовать и за пределы которых не должен выходить в своей деятельности).
Сущность государственного органа, его характер можно определить как целостную совокупность составляющих компонентов:
• политического — государственно-властный характер;
• социологического — предназначение решать общезначимые дела, задачи, ориентация на потребности и интересы социума;
• юридического — принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность;
• административно-управленческого — выполняет функции, стоящие перед государством на определенном участке руководства обществом в безусловном, императивном порядке, наделяется для этого необходимыми средствами. Государственные органы в целом представляют собой совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая
субъекты государственной власти, а также органы государственного управления, которые создаются как рабочий механизм представительной, исполнительной и судебной власти — государственный аппарат, обеспечивающий их лучшую организацию и функционирование.
Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления:
• выражает интересы определенной социальной общности — народа, класса, социальной группы и т.д.;
• является системно организованным, ему свойственны черты социальной системы;
• имеет присущие ему определенные, отражающие общесистемное разделение труда функции, но во всех случаях выполняет и управленческие функции;
• обладает собственной, юридически обоснованной организацией;
• занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата и принимает строго определенные виды решений.
(Продолжение следует)
МОСЭКСПО-МЕТАЛЛ
Телефоны: (095} 330-1983,330-G210,331-2666 Факс: (095) 331-4542, e-mail: [email protected]
ОД Металлы
Драгоценные
д
м
Максимальное извлечение Минимальные сроки Лучшие цены
8 лет на
рынке
Регистрационное удостоверение Центральной Государственной Инспекции Пробирного надзора № 22214 от 01 апреля 2002 г.
Мы принимаем на переработку и покупаем:
• устаревшую вычислительную технику, -электронный и электротехнический лом,
- отработанные катализаторы, промышленные отходы (шлаки, пыли, кеки и т.п.) содержащие драгоценные металлы,
- лом и отходы ювелирного производства, соли и кислоты драгоценных металлов.
