CC BY
226
Медведева Ю.А.
Тенденции и факторы развития обратной связи в современной системе
государственного управления
Развитие обратной связи - непрерывный процесс, сопровождающий становление и развитие государственного управления на протяжении всей его истории. В предмет пристального внимания проблема обратной связи и ее эффективной организации попала лишь в середине XX в. Различные ее аспекты затронуты в работах классиков и неоклассиков экономической науки. Впервые роль обратной связи в процессах эволюции макроэкономических систем показал Д. Норт. Проблемы взаимодействия предпринимательства и государственной власти - важнейшей составляющей обратной связи в государственном регулировании экономики - рассматриваются и российскими учеными: Г.В. Атаманчуком, Ф.И. Шамхаловым, Ю.М. Осиповым, А.В. Сорокиным и др.
Несмотря на то, что обратная связь считается признаком зрелости и атрибутом государственного управления развитых стран мира, она играет значительную роль и в государствах переходного типа.
Во-первых, в условиях, когда институты государственного управления претерпевают глубокие изменения, обратная связь способна в определенной мере компенсировать неразвитость прямого управляющего воздействия. Тогда основная задача государственной власти состоит в консолидации общества, недопущении потери управляемости. Представляется в полной мере обоснованным укрепление централизации, усиление прямого управляющего воздействия на начальном этапе переходного периода. Решение проблемы развития обратной связи приобретает все большую значимость по мере политической и экономической стабилизации общества.
Во-вторых, согласно доминирующему в современном экономическом анализе институциональному подходу, источник экономического роста находится в предпринимательской среде. Экономика «революционизируется изнутри благодаря новому предпринимательству, т.е. благодаря внедрению в существующую на каждый данный момент времени промышленную структуру новых товаров, новых методов производства или новых коммерческих возможностей...» [1, с. 68]. Государственные институты могут катализировать, направлять, блокировать экономический рост, но не являться его источником. Поэтому обратная связь способна нести важную функцию выбора наиболее эффективных методов и инструментов государственного регулирования в условиях трансформации формальных институтов.
В этой связи особую актуальность приобретает решение теоретически и практически значимых задач:
(1) изучения процессов становления и реализации обратной связи в системе государственного управления;
(2) выявления факторов, влияющих на соотношение прямая/обратная связь;
(3) выбора и развития адекватных условиям переходной экономики наиболее действенных, эффективных форм организации обратной связи.
Современные тенденции развития обратной связи в системе государственного управления. Новейшей истории государственного управления известны различные примеры того, как реализуется обратная связь в современном обществе. Наибольший интерес представляют обратные связи, возникающие в экономической сфере. Отражая управляющее воздействие, они обеспечивают эффективность государственного регулирования экономики. Среди наиболее важных
тенденций, характеризующих роль обратной связи в современной системе государственного регулирования экономики, необходимо отметить:
(1) усиление процессов децентрализации и деконцентрации государственной власти;
(2) изменение организационной структуры государственного управления;
(3) участие населения и предпринимателей в принятии важнейших макроэкономических решений;
(4) развитие институтов корпоративизма и лоббирования;
(5) усиление и институциональное оформление системы мониторинга и оценки в государственном управлении.
Децентрализация и деконцентрация управления. Процессы децентрализации и деконцентрации управления сопровождаются развитием субъектных обратных связей -особого их вида. Возникая в самой системе государственного управления, они одновременно обеспечивают ее гибкость и устойчивость. Современный этап развития регионального управления характеризуется возникновением уникальных форм субъектной обратной связи. В Италии, например, функционируют «совещания», статус которых закреплен официально. Они включают чиновников центральной и региональной администрации, постоянно взаимодействующих на консультативной основе [2].
Изменение структуры государственного управления. Одна из примечательных тенденций изменения организационной структуры государственного управления -стирание ее границ. Наряду с государственными организациями и учреждениями в структуру госаппарата стали входить частные структуры и общественные группы. В ряде стран ЕС повышается роль «функциональных автономий» - парагосударственных организаций, обладающих специфической формой самоуправления и тесно взаимодействующих с властями в решении местных проблем. К ним относятся торговые палаты, университеты, межмуниципальные предприятия сферы услуг, объединения предприятий [2].
Участие населения и предпринимателей в принятии важнейших
макроэкономических решений. Наличие разветвленной сети аналитических
учреждений, представляющих интересы органов законодательной и исполнительной власти, деловых кругов и различных слоев общества, которые участвуют в выработке позиций в отношении макроэкономических решений, затрагивающих их интересы, позволяет осуществлять всестороннее, многоуровневое аналитическое сопровождение и учет интересов всех сторон в выработке государственной политики. В США
макроэкономические решения обосновываются Административно-бюджетным
управлением (далее АБУ) при Президенте США Обоснование макроэкономического решения, адресованное широкой общественности, рассчитано на рядового гражданина, которого интересует не механизм реализации решения, а его конкретные результаты, его сопровождающие. В обоснованиях первичная информация практически отсутствует. На практике в обосновании дается не содержание законопроекта, а оценка последствий его принятия для рядового гражданина. Не только Административнобюджетное управление, но и Исследовательская служба Конгресса США (далее ИСК) представляет обоснование различного рода макроэкономических государственных решений перед общественностью. В отличие от АБУ, Исследовательская служба анализирует не только бюджет, а практически неограниченный круг различных макроэкономических проблем [3].
В Японии при Правительстве действует на постоянной основе Консультационное совещание по вопросам малого и среднего бизнеса, куда входят сами предприниматели. «План модернизации» отраслей разрабатывается на основе предложений предприятий, входящих в них организаций. В «требующих особо срочного усовершенствования
структуры» отраслях (в 1991 г. их насчитывалось 43) кооперативы промышленных и торговых предприятий самостоятельно разрабатывают «план усовершенствования отраслевой структуры» и представляют соответствующему Министру на утверждение [4, с. 32].
Усиление и институциональное оформление системы мониторинга в государственном управлении. Под мониторингом понимается систематическая деятельность, связанная со сбором и анализом информации и направленная на наблюдение за развитием исследуемого объекта с целью его оценки, а также оценки его соответствия желаемым результатам. Широко распространен мониторинг социальноэкономических показателей. Он проводится органами государственного управления, его результаты используются:
(1) для оценки последствий принятых органами государственного управления решений и разработки новых;
(2) для оценки эффективности работы госаппарата.
Следует отметить, что в разных странах по мере ускорения и углубления административных реформ получает распространение и мониторинг самих органов госуправления. Эти тенденции характерны и для стран СНГ. Так, в России законодательно закреплен финансовый мониторинг (исполнения и расходования средств местных бюджетов), в Украине - мониторинг результатов деятельности Автономной Республики Крым, областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций. Такая деятельность инициируется, как правило, государственными органами. Значительно меньшее распространение получает мониторинг, проводимый негосударственными организациями (правозащитными, некоммерческими и общественными). Между тем, во-первых, различны цели субъектов внутреннего и внешнего мониторинга (См.: Таблица 1), во-вторых, именно внешний мониторинг отличается более высокой степенью объективности.
Таблица 1. Цели и этапы мониторинга государственных органов управления
Субъект мониторинга Государственные органы Негосударственные организации
Основные цели 1.Оценка состояния системы управления теми процессами и явлениями, которые находятся в компетенции соответствующих органов власти; 2.Оценка расходования бюджетных финансовых средств и других материальных ресурсов соответствующими органами власти; 3. Оценка компетентности руководства органов власти, их соответствия занимаемым должностям; 4.Контроль выполнения и корректировка планов или программ с целью обеспечения исполнения решений, принятых вышестоящими органами власти, прав и свобод граждан, соблюдения законности и т. п. 5. Предупреждение и устранение негативных последствий деятельности соответствующих органов власти; 6. Разработка рекомендаций законодательного и иного характера, направленных на улучшение деятельности соответствующих органов власти, государственного или муниципального управления. 1. Системное описание деятельности органов власти, выбранных в качестве объектов для мониторинга. 2. Разработка методики оценки деятельности органов власти и применение этой методики для получения такой оценки и свободного распространения полученной в ходе проведения мониторинга информации. При этом оценивание деятельности органов власти, как правило, проводится в соответствии с приоритетами и интересах достаточно крупных социальных групп; 3.Контроль выполнения планов или программ соответствующими органами власти с целью обеспечения прав и свобод граждан, приоритетов и интересов тех или иных социальных групп, соблюдения законности и т. п. 4.Разработка на основании результатов проведённого мониторинга рекомендаций законодательного и иного характера, направленных на улучшение деятельности соответствующих органов власти, государственного или муниципального управления.
Развитие институтов корпоративизма и лоббирования. Лоббирование -специфическая форма взаимодействия между частным сектором и органами государственной власти, официального закрепления присутствия предпринимательства в системе органов государственного управления. Широкое распространение и общественное признание институт лоббирования принял в ХХ в. Так, в США, Канаде приняты специальные законы о лоббизме; в Австрии, Германии действуют правила регистрации юридических и физических лиц, влияющих на законодательный процесс [5].
Важную роль в лоббировании играют заинтересованные группы. Как показывает практика, обратная связь, субъектом которой является группа - наиболее эффективная ее форма. Заинтересованная группа выполняет ряд важнейших функций, среди которых согласование интересов, требований группы и представлении их в государственные органы. Примечательно, что образование заинтересованных групп характерно не только для высшего, но и местного, регионального уровня.
Обобщение тенденций развития государственного управления позволяет констатировать: во-первых, для современного этапа развития макроэкономических систем характерны тенденции усиления роли обратной связи в управляющей системе. Эти процессы находится в прямо пропорциональной зависимости от развития государственности, зрелости гражданского общества. Во-вторых, растут и усложняются формы обратной связи. Преимущественное значение приобретают корпоративные (коллективные) ее формы. В-третьих, происходит эксплицитное оформление обратной связи. В-четвертых, механизм обратной связи становится важнейшим фактором устойчивого развития макросистем.
Формы обратной связи. В научной литературе выделяются некоторые подходы к классификации обратной связи. Например, Г.В. Атаманчук, известный российский специалист в сфере государственного управления, выделяет важнейшее основание разделения обратной связи - место их становления и реализации. Объектные обратные связи возникают в результате взаимодействия объекта и субъекта управления, субъектные - в результате взаимодействия низших уровней структуры государственного управления с вышестоящими [6]. Роль обратной связи в системе управления в качестве классификационного признака выделяется С.П. Капицой, С.П. Курдюмовым, С.Ф. Серегиной [7-8]. В соответствии с данным признаком выделяют отрицательную либо положительную обратную связь. Помимо указанных критериев, по мнению автора, классификация обратной связи, может включать следующие основания: сферу реализации; форму организации.
Классификационные основания обратной связи обобщены на Рисунке 1.
На основании данных признаков дадим краткую характеристику форм обратной связи.
1. Сфера реализации (приложения). Многообразие обратных связей определяется неоднородностью объекта управления, который включает политическую, экономическую, социальную и духовную сферы.
2. Функция, которую несет обратная связь в системе управления. Отрицательная обратная связь сигнализирует о возникающих отклонениях в управляемой подсистеме и позволяет сохранить динамическое равновесие системы. Восстановление полного исходного равновесия возможно только в искусственных технических системах, в реальной экономике может говорить лишь о тенденции к возврату первоначального состояния. Положительная обратная связь обеспечивает качественное изменение системы, переход ее из одной стадии эволюции в другую. Флуктуации, приводящие к неустойчивости экономической системы, берут начало на микроуровне. В периоды устойчивого развития они в основном компенсируются с помощью механизма
отрицательных обратных связей. Значительные изменения внешней среды, вызывающие неустойчивость микросистем и их взаимодействие между собой приводят к возникновению положительной обратной связи, которая способна инициировать изменения макроструктуры [8].
Рисунок 1. Классификация обратной связи
3. По источнику возникновения выделяют субъектные (инициированные самим субъектом управления) и объектные (инициированные объектом управления) связи. «Объектные обратные связи отражают уровень, глубину, адекватность восприятия управляемыми объектами управляющих воздействий.» [6, с. 147]. Существование субъектной обратной связи обусловлено многогранностью, сложностью, иерархическим характером субъекта управления. Пример последней демонстрируют отношения местных органов управления с центральными.
4. Наличие разнообразных форм организации обратной связи требует классификации ее на виды: индивидуальную и коллективную, явную и неявную, простую и сложную, активную и пассивную. Как правило, явная обратная связь характеризуется четким формальным оформлением, общеизвестностью и доступностью. К такой связи относят участие населения в законодательном процессе (выборах, референдумах). Примером явной сложной связи является участие в законодательном процессе населения США и предпринимателей Японии (см. выше). Активная обратная связь преобладает, когда ей отводится значительная роль в системе государственного управления. Так, мониторинг и оценка эффективности государственных органов управления является примером активной обратной связи, мониторинг последствий принимаемых макроэкономических решений органами госуправления - пример пассивной обратной связи.
Соотношение прямой и обратной связи. Преобладание прямых связей приводит к бюрократизации аппарата государственного управления, снижению гибкости его организационной структуры, эффективности принимаемых макроэкономических решений. В то же время, по справедливому замечанию Г.В. Атаманчука, «перекосы в сторону ... обратных связей (при наличии множества разноречивых источников) приведут к параличу, распаду управления.» [6, с. 146]. Таким образом, речь должна идти скорее не об абсолютном развитии обратной связи, а нахождении наиболее оптимального ее соотношения, сочетания с прямой (См.: Таблица 2).
Таблица 2. Преимущества и недостатки прямой и обратной связи в системе государственного ________________________________________управления _______________________________________
Вид связи Преимущества Недостатки
Л со т 0 1 Является неотъемлемым элементом любой системы управления, составляет суть управляющего воздействия В условиях кризиса позволяет сохранить целостность государства За ней могут скрываться частные (государственных служащих), а не общенациональные интересы Приводит к излишней централизации управления Лишает гибкости организационную структуру управления Эффективность государственного управляющего воздействия, как правило, ниже аналогичного негосударственного Гипертрофированное развитие приводит к существованию государственного аппарата не как производному по отношению к обществу, а как к самостоятельному, самодостаточному явлению
ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ Задает направление развитие прямой связи Обеспечивает участие населения и организаций в государственном управлении Способна в определенной мере компенсировать прямую Повышает эффективность принимаемых макроэкономических решений Придает гибкость организационной структуре Гипертрофированное ее развитие может привести к кризису управления
Соотношение прямая/обратная связь складывается под влиянием множества факторов, среди которых следует отметить: (1) форму государственного устройства; (2) действующий политический режим; (3) стиль государственного управления; (4) особенности организационной структуры государственного управления; (5) состояние административной реформы и др.
Направления развития обратной связи. Для развития механизма обратной связи, повышения эффективности государственного управления на этой основе, предстоит решить ряд задач:
1. Обеспечить политические и социально-экономические условия,
способствующие развитию управленческой активности, политической культуры населения как на высшем, так и на низшем (региональном) уровнях.
2. Обеспечить адекватное развитие системы местного самоуправления: структуру, формы взаимодействия с центральными органами власти, нормативно-правовое и финансовое обеспечение.
3. Создать соответствующую законодательную и нормативно-правовую базу для укрепления обратной связи в системе государственного управления. Соответствующие предпосылки, как правило, закреплены Высшим законом государств - Конституцией. В настоящее время в странах СНГ требуемые законодательные акты находятся на стадии разработки или рассмотрения. В Российской Федерации с 1994 г. обсуждается законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти», в Украине - «О лоббировании в Украине», «О правовом статусе групп, объединенных общими интересами (лоббистских групп) в Верховной Раде Украины», «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти».
4. Продолжить и углубить реформирование государственной службы. Требуют целенаправленных изменений профессиональная подготовка, критерии оценки работы и система стимулирования государственных служащих.
5. Сформировать механизм внешнего мониторинга в системе государственного управления.
6. Обеспечить государственную поддержку созданию и развитию структур, способных наиболее эффективно выполнять функции обратной связи.
Список литературы
[1] Шумпетер Й.А. Капитализм, Социализм и Демократия: пер. с англ. / Предисл. и общ. ред. В.С. Автономова. М.: Экономика, 1995.
[2] Авилова А. Реформа системы регионального управления в Италии // Проблемы теории и практики управления. 2002. № 6. С. 53-57.
[3] Кривов В.Д. Технология аналитического сопровождения макроэкономических решений и их обоснования перед общественностью // Актуальные проблемы российской экономики. Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2002. № 7 (163). С. 4 - 9.
[4] Государство и бизнес. Правительственная политика по отношению к средним и малым предприятиям и управление предприятиями в Японии. Выпуск I / Редакционный коллектив: Б.И. Конанов, В.А. Казак, В.Г. Гавриленко. Мн., 1993.
[5] Шамхалов Ф.И. Государство и экономика. Власть и бизнес. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО Издательство «Экономика», 2005.
[6] Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. 4-е изд., стер. М.: Омега-Л, 2006.
[7] Капица С.П., Курдюмов С.П., Малинецкий Г.Г. Синергетика и прогнозы будущего. М., 1997.
[8] Серегина С.Ф. Роль государства в экономике: Синергетический подход. М.: Издательство «Дело и Сервис», 2002.
