CC BY
314
УДК 351:303.4 DOI 10.12737/2815
Получено 13.11.2013 Одобрено 22.11.2013 Опубликовано 17.03.2014
Глазунова Н.И.
д-р ист. наук, проф., Государственный университет управления, г. Москва
e-mail: ms.glazunova@mail.ru
Методологические основы изучения современного государственного управления
Аннотация
В статье обоснована своевременность создания научной школы государственного управления и политики, обозначены важнейшие направления и проблематика исследования государственного управления, методологические подходы, аргументирована целесообразность всестороннего и глубокого анализа государственного управления как системы, сущности ее как политико-административного явления.
Ключевые слова:
государственное управление, система, государственно-политическое управление, государственно-административное управление, политика и администрирование, публичное управление, управление изменениями.
Glazunova N.I.
Doctor of Sciences (History), Professor, State University of Management, Moscow
e-mail: ms.glazunova@mail.ru
Methodological Basics for Modern Public Administration Studying
Abstract
Urgency of and the need for maintaining the Public Administration and State Policy school of thought are substantiated; the most important directions and issues of research in the public administration field are outlined; rationale for deep and comprehensive analysis of public administration process as a system as well as its essence as a distinct political and administrative phenomenon are given.
Keywords:
public administration, system, public and political administration, state and administrative management, politics and administration, public management, change management.
Об актуальности создания новой научной школы
Когда в середине 1990-х гг. в стране созрел замысел создания новой формации государственного управления взамен исчерпавшей себя административно-командной практики [1], стало понятно значение институциализации новой отрасли управленческого знания и подготовки профессиональных кадров государственной службы . Тогда в нашем учебном заведении — уникальном и единственном в своем роде Институте управления — была открыта специальность и создана первая в высшей профессиональной школе России кафедра государственного управления, выпускающая молодых специалистов . Во весь рост встала задача развивать теорию государственного управления, найти для нее специфическую нишу в системе социального и гуманитарного знания [2].
Создать новую область знания — значит обеспечить условия для консолидации интеллектуального
сообщества, в определенной мере автономного от уже имеющихся по соседству научных школ и сообществ, способных поглотить и ассимилировать новый «сгусток» исследовательской активности . Сегодня мы имеем такую ситуацию, когда государственное управление как отрасль знания живет не самостоятельно, а «снимает угол» в квартирах политической науки, экономики, социологии, юриспруденции . Актуальным является «конструирование» государственного управления как области науки. Для этого необходимо выстроить ее собственную когнитивную структуру, оформить свой понятийный аппарат и профессиональный язык, определить критерии отбора значимых фактов, позволяющих обосновать современную парадигму государственного управления и государственной политики, освоить собственный арсенал познавательных инструментов и методов, создать внутреннюю систему коммуникации
Дело это многотрудное и предстает как результат деятельности коллективной и творческой, приращения управленческих знаний за счет включения в исследовательское поле молодых мыслителей . Дело это архиважное, ибо на науку государственного управления есть мощный «социальный запрос» . Право же, никто не отверг конституционную установку на развитие России как социального государства, но в реальной жизни идея всеобщего блага и согласия вытеснена неолиберальными концептами, в «приватизированном» государстве публичное управление утратило характер социального, обернувшись разновидностью корпоративного . Однако далеко не все граждане России могут и хотят превратиться в клиентов, т е не получателей, а покупателей государственных услуг. В гражданском обществе накапливается энергия недоверия к власти, органам и лицам в государственном и муниципальном управлении . Этот потенциал протеста, явный и латентный, может привести к кризису гораздо большей разрушительной силы, чем экономический кризис
Иными словами, общество нуждается в государственном управлении, основанном на достоверных социальных знаниях, а не на методах проб и ошибок, абстрактных экономических законах, нуждается в квалифицированных профессионалах, имеющих специальную подготовку и необходимо-обоснованный уровень правовой, политической и гражданской культуры . Действия управленцев-личностей, которые при этом руководствуются самыми разными целями, должны быть строго скоординированы, и такую координацию может обеспечить только наука
Наука государственного управления призвана выполнять три функции: познавательную, практическую и идеологическую При этом идеологическая функция означает не обслуживание власти, а обеспечение научным знанием о потребностях и возможностях управления всех систем публичной сферы, идеологической мысли и практики, в том числе в моменты идеологического хаоса, обострения идеологической борьбы Поэтому, хотя в идеологической борьбе разные социальные и политические кластеры могут находиться по разные стороны баррикад соответственно их политическим и ценностным установкам, задача госуправленцев как научных работников — рационализировать конфликт, поднимать на возможно более высокий уровень знания все противоборствующие стороны В этом смысле развитая наука государственного управления будет не классовым, партийным, корпоративным, а национальным достоянием
О методологических подходах к исследованию государственного управления
Ряд важных методологических работ, необходимых для подготовки кадров и в порядке развития теории государственного управления, был опубликован в формате учебно-методического сопровождения образовательных программ, реализации ГОС по специальности «Государственное и муниципальное управление» в начале 2000-х гг. В них, в частности, обоснованы важнейшие методологические подходы к анализу и реформированию существующего управления публичной сферой на различных уровнях власти
Системный подход обоснован как основополагающий научно-познавательный и эмпирический метод, принцип изучения и модернизации государственного управления [7, 8, 9, 10].
Без свойства системности государственное управление не может состояться В нем задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей, используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация . Госуправление состоит из массы управленческих решений и действий . Только системность госуправления может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность. Государственное управление именно как организованная целостность должно быть адекватно осмыслено управленцами
Закономерность системного подхода в полной мере подтверждена печальными результатами проводимых в России административных реформ На разных этапах реформ 1990-2000-х гг. силами различных государственных структур осуществлялись поочередно и разрозненно изменения то в институциональной подсистеме, то в структурно-функциональной, то в коммуникативной . Использовались стереотипы реформ как воздействие «сверху» без достаточной обоснованности, организованности, поддержки со стороны низового аппарата управления, научной и гражданской общественности
Изменения должны быть управляемыми, т. е . соответствовать закономерностям развития социальных систем, принципам и нормам управления, охватывать в комплексе и одновременно преобразования всех сущностных составляющих государственного управления: институты, нормы, функции, коммуникации, технологии, кадры управления, знания
об управлении, культуру управления Системный подход к анализу и построению новой формации госуправления позволит трансформировать нынешнюю суммативную систему (как совокупность госорганов и должностных лиц, разнообразных и дорогостоящих ресурсов, множество управленческих решений и действий — несогласованных, некоординированных), преодолеть эффект «черного ящика» и превратить госуправление в открытую и социально эффективную систему
Важнейшим методологическим подходом к построению и модернизации государственного управления является его осмысление как явления политико-административного [6].
Телеологический смысл политики (как функциональной деятельности по согласованию интересов, достижению социального компромисса, поиску «общего блага» и реализации комплекса мер по его достижению) определяет ее неразрывную связь с государственной (политической) властью и государственным управлением как властеосуществле-нием. Можно сказать, государственно-политическое управление — это реализация публичной власти в ее современной трехуровневой модели, государственно-административное управление — реализация исполнительной власти в ее современной модели многоуровневой субординационной вертикали государственных и муниципальных органов
Политика и администрирование — это две неразрывно связанные функциональные составляющие единого процесса государственного управления Политику как сферу реализации социальных интересов через принятие общезначимых государственных решений, и администрирование, как сферу реализации социальных интересов через принятие административных актов во исполнение политических, нельзя «разводить», противопоставлять, воспринимать дихотомией
Госслужащие, реализующие политический курс, не могут выполнять лишь чисто технические функции, они так или иначе связаны с политикой . Администраторы — это не буквальные исполнители принятых законов, у них есть своя — правоприменительная — политика, они имеют достаточную свободу действий по интерпретации законов, которым они подчиняются, решая вопросы о том, когда, как и в какой мере их реализовывать Сущностная «связанность» политиков и администраторов подтверждается реальностью их взаимоотношений, которые зачастую перерастают в «союз», сращение политической и административной «элиты» В российском обществе еще предстоит создание реально
действующей системы общественного, гражданского контроля деятельности госаппарата, его политико-административной элиты, истеблишмента
В резюме к вопросу о соотношении политики и администрирования в государственном управлении отметим: принципиально важно верховенство права (закона), решений над политическими действиями, политики над администрацией, властью на местах Руководящие посты в управлении должны быть у политиков Вместе с тем государственное управление как административно-правовой процесс, деятельность не может утратить собственный политический характер, осуществляя связь («мост») между различными слоями общества, реализуя, координируя различные интересы, в том числе и свои собственные . Здравый смысл на стороне и не «сращения» политики и администрирования, и не на пути дихотомии, противопоставления, а рационального сочетания, «накладывания» политической и административной деятельности, отношений на матрицу подконтрольности праву и демократическим институтам
Исходя из понимания государственного управления как сложного системного явления, подчеркнем необходимость меж- и наддисциплинарного подхода к изучению феномена. Теория государственного управления опирается на достижения всех наук, изучающих человека, общество, различные сферы жизнедеятельности и общественных отношений: политологии, экономики, социологии, психологии, праксеологии и др . Некоторые обществоведы рассматривают ее как прикладную часть социологии: научная школа академика Г В . Осипова [4, 5]. Подчеркнем все же: социология занимается обществом вообще, а не конкретным обществом в конкретной политической и экономической ситуации Разработанные социологами программы создания системы социальных индикаторов на основе применения математических методов, выявленные ими закономерные связи между латентными величинами и параметрами, превращение параметров в индикаторы и показатели, обоснование критериев оценки состояния подсистем общества с помощью выбранных индикаторов [3, с . 290] — эти достижения социологической науки используются как матрица в ходе принятия государственных решений, но сама лаборатория функционирования институтов власти и разработки политических и административно-правовых решений — это сфера, предмет изучения науки государственного управления
Таким образом, мало сказать, что новая научная школа, исследующая углубленно (предметно) про-
цессы, отношения, деятельность, технологии в сфере государственно-политического и государственно-административного управления на различных уровнях власти — это перекресток с другими научными трассами Статус государственного управления, а значит, и исследования на этом поле имеют особую специфическую нишу Государственные деятели, если они профессионалы, должны уметь пользоваться данными экспертов соседствующих научных интересов, но не забывать об особой ответственности за принятые решения, влияющие на жизнь и деятельность людей . Механизм политической (в том числе конституционно-правовой) и административной ответственности институтов и персона-лиев в системе госуправления относится к числу малоизученных вопросов (по сути, «белых пятен») в тематике публичного (государственного и муниципального) управления
О направлениях научного поиска
Государственное управление — сложный системный феномен Руководствуясь данной методологической посылкой, заметим, что образующие его подсистемы в приближенном рассмотрении предстают как самостоятельные сложные целостности и закономерно выступают в качестве объектов исследования, определяют направления поиска
Институциональный анализ предполагает вычленение субъектов управления, изучение условий демократизации государственного управления, приобретения им характеристик публичного управления Поскольку ни один институт власти не отождествляет собой государство как субъект управления, то конституционно установленное единство государственной власти может обеспечить совокупность всех органов государственной власти и управления, их публично управляющих воздействий, слияние всех процессов публичного служения в целостную систему государственного управления и государственной службы При этом все общественные институты, граждане могут быть не только в роли объектов управления, но и выступать субъектами, автономными единицами в отношениях с органами власти и управления . Можно сказать, публичное управление в телеологическом смысле — это управление обществом вместе с обществом . Как долг перед обществом можно оценивать исследовательскую работу по обоснованию механизмов воплощения данного проекта Особый смысл на этом векторе исследований имеет задача теоретического обоснования и законодательного оформления принципов организации и функционирования публичной
власти, нарушение которых неотвратимо влечет ответственность
Предметный анализ позволяет выделить следующие компоненты в институциональной подсистеме государственного управления:
а) институты выборной (политической) государственной (публичной) власти — президент, парламент (депутаты), носители «первичного» (от народа) мандата;
б) институты исполнительной власти, которые учреждаются структурно и в персональном составе политиками, участвуют в разработке бюджетов, законов, правотворческой политике, реализуют правоприменительную политику (политико-административная власть), обеспечивают решение индивидуальных дел граждан, их права, интересы, правопорядок, т е осуществляют государственно-административное управление — носители «вторичного» мандата;
в) институты политического опосредования — общественные объединения, которые воздействуют на власть (оказывают поддержку либо давление), участвуют (не осуществляют!) во власти или в оппозиции к ней, опосредуют, представляют интересы различных социальных групп, граждан, контролируют власть: партии, политические ассоциации, клубы, СМИ, профсоюзы, другие институты гражданского общества
Функционально-структурный анализ предполагает концентрацию внимания исследователей на классификации функций, дифференциации структурных подразделений, организационных механизмов в госорганах и всей системе управления в целом Значение данного направления научного поиска обусловлено тем, что для теории и практики государственного управления вопрос о функциях государственного аппарата и формах их реализации — один из наиболее фундаментальных и значимых Это объясняется, во-первых, тем, что в функциях проявляются сущность государства, его социальное назначение, исследование функций служит предпосылкой познания главного и определяющего в государстве . Во-вторых, именно функции государства определяют структуру государственного аппарата, способы, закономерности организации элементов государства как сложной системы
Исследование функций государства помогает реальной оценке его возможностей, способствует более глубокому пониманию механизма его взаимодействия с иными структурами общества в решении наиболее важных политических, экономических, социальных, экологических, культурных и других
задач Оптимальность его организации самым непосредственным образом зависит от того, насколько полно и четко выявлены органические (неотъемлемые) функции государства, определены формы реализации этих функций, способы освобождения органов управления от излишних, несвойственных функций . Результаты подобного функционально-структурного анализа помогут устранить нечеткость и разбухание внутренних структур госаппарата, дублирование в их деятельности, более предметно обосновать многообразие правового регулирования деятельности субъектов управления, создать целостную систему законодательных и иных нормативных актов, определяющих статусные, структурно-организационные и процессуальные элементы, в должной мере согласовать их между собой
Теория управления определяет целеполагание как важнейшую функцию государства, которую ему необходимо вернуть в полной мере как системообразующий элемент, исходный, определяющий признак любого управляющего воздействия Невозможно достичь успеха в развитии, если отсутствует понятый и принятый обществом «образ будущего» Управление в каждом отдельном случае должно быть целенаправленно
Целеполагание — процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения Здесь появляется как закономерность данного процесса «формула 5-ти П»: просчитать потребности объекта и возможности субъекта управления, предвидеть результаты управляющего воздействия, прогнозировать возможные способы достижения целей, чтобы найти оптимальный, программировать путь к заданным результатам, планировать действия, ресурсы Реализация данной формулы, квалифицированная аналитическая деятельность, как в целом проблема оптимального функционально-структурного построения госуправления на каждом этаже власти, — задача непростая и пока еще ждет вдумчивых исследователей
Коммуникативный анализ направлен на отношения в системе управления: официальные (юридически урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами, т. е . та сложная коммуникация в управлении — в статике и динамике — без которой функционирование системы государственного управления невозможно и представить В обширной проблематике данного направления важно концентри-
ровать внимание на аспекте социального взаимодействия (объект изучения) При этом стараться выявить те барьеры, препятствия, которые затрудняют взаимопонимание и сотрудничество участников управления, прохождение информации, а также осмыслить тенденции, технологии, меры, помогающие упорядочить коммуникативную подсистему (предмет изучения) Необходимо вспомнить и систематизировать знания смежных обществоведческих научных отраслей: социологии и психологии управления, административного права и этики управления, конфликтологии и др .
В качестве предмета углубленного анализа можно выделить политические компоненты в коммуникативной подсистеме государственного управления:
• политические отношения в системе власти («президент — парламент», «президент — правительство», «парламент — правительство») по поводу принятия бюджетов, законов, иных публично значимых решений, поступающих на исполнение в государственно-административную систему;
• политические методы в управлении — убеждение, согласование, компромисс, поиск консенсуса, а не командно-приказные, запретительные (без которых в администрировании законов, конечно, не обойтись, но допустить их доминирующими в отношениях «власть — общество — гражданин» нельзя)
Интересно раскрыть структуру и особенности управленческих отношений в системе исполнительной власти, доминирующие тенденции их развития в современных условиях .
Культурологический анализ в научной школе государственного управления со всей очевидностью должен быть признан приоритетным направлением научного поиска . Предполагается глубокое изучение процесса подготовки, принятия и осуществления государственно-управленческих решений под углом зрения политической и профессиональной культуры . Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения, поведение субъектов политических и административно-правовых отношений
Культура управленцев как важная составляющая системы госуправления, во многом определяет ее целостность, зрелость . Это — субъективный фактор управления, определенное слияние интеллекта и действий, «материализация» сознания От этого фактора зависит способность госслужащих реагировать адекватно на происходящие изменения в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении, своего рода управленческую преемственность, не рвать
оправдавшие себя «нити», традиции в управлении, учитывать положительный и негативный опыт предыдущих и осуществляемых ныне реформ Культура управленцев как совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, исторического опыта и современных гуманистических ориентаций, реальное поведение их носителей — должна быть осмыслена не только с позиции системного анализа госуправления, но и как проблема общенационального значения
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что обозначенные направления и тематика — лишь ориентировочный абрис исследовательского поля государственного управления . Круг проблем здесь огромен . Для их решения нужно энергичное движение управленческой мысли . Предлагаемая публикация призвана помочь читателю определиться в выборе темы научного поиска, с тем чтобы внести свою лепту в развитие науки государственного управления, реализацию идей гуманизации труда гражданских служащих, демократизации отношений в системе власти
Литература
1. Порядок во власти — порядок в стране. Послание Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию РФ 6 марта 1997 г.
2. Глазунова Н.И. О специальности 06.10.00 «Государственное и муниципальное управление» и ее ближайших перспективах // Вестник университета. М.: ГУУ Серия «Государственное и муниципальное управление». 2000. № 1.
3. Кара-Мурза С.Г. Вступительное слово. В кн.: Академик Г.В. Осипов — патриарх социологии. М.: Наука, 2009.
4. Осипов Г.В. Социология и политика. М.: Наука, 1995.
5. Осипов Г.В., Кузнецов В.Н. Социология и государственность: достижения, проблемы, решения. М.: Вече, 2005.
6. Политико-административное управление: Учебник / Под общ. ред. В.С. Комаровского, Л.В. Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.
7. Система государственного управления: Учеб. пособие в 5 кн. М.: ГУУ, 2000.
8. Глазунова Н.И. Государственное управление как система: Монография. М.: ГУУ, 2001.
9. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.
10. Лобанов В.В. Основы государственной политики: Справочник. М.: ГУУ, 2008.
References
1. Poryadok vo vlasti — poryadok v strane. Poslanie Prezidenta Rossiyskoy Federatsii B.N. El'tsina Federal'nomu Sobraniyu RF 6 marta 1997g. [Order in government - order in the country . Message from the President of the Russian Federation Boris Yeltsin Federal Assembly March 6, 1997]. (in Russian)
2. Glazunova N.I. O spetsial'nosti 06.10.00 «Gosudarstven-noe i munitsipal'noe upravlenie» i ee blizhayshikh perspe-ktivakh [On the specialty 06.10.00 " State and municipal management " and its immediate prospects]. Vestnik uni-versiteta [Bulletin of the University]. Moscow, State University of Management, Series "State and municipal management". 2000, no. 1.
3. Kara-Murza S.G. Vstupitel'noe slovo [Foreword]. Aka-demik G.V. Osipov — patriarkh sotsiologii [Academician G.V. Osipov - Patriarch sociology]. Moscow, Nauka Publ., 2009.
4. Osipov G.V. Sotsiologiya ipolitika [Sociology and politics]. Moscow, Nauka Publ., 1995.
5. Osipov G.V., Kuznetsov V.N. Sotsiologiya i gosudarstven-nost': dostizheniya, problemy, resheniya [Sociology and statehood: achievements, problems and solutions]. Moscow, Veche Publ., 2005.
6. Komarovskogo V.S., Smorgunova L.V. Politiko-adminis-trativnoe upravlenie [Political and administrative management]. Moscow, RAGS Publ., 2004.
7. Sistema gosudarstvennogo upravleniya [System of government]. Moscow, State University of Management Publ., 2000.
8. Glazunova N.I. Gosudarstvennoe upravlenie kak sistema [Public administration as a system]. Moscow, State University of Management Publ., 2001.
9. Glazunova N.I. Sistema gosudarstvennogo upravleniya [System of government]. Moscow, YuNITI-DANA Publ., 2003.
10. Lobanov V.V. Osnovy gosudarstvennoy politiki [Principles of State Policy]. Moscow, State University of Management Publ., 2008.
