CC BY
86
УДК 22.00.08
Третьякова Татьяна Олеговна
Tretyakova Tatyana
ОРГАНИЗАЦИОННАЯ УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ СТРУКТУРА НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ И В ОРГАНАХ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ
ADMINISTRATION STRUCTURE AT PUBLIC SERVICE AND JUDICIAL AUTHORITY
Статья посвящена проблеме управления культурой государственного аппарата. Даны характеристики организационной культуры. Констатируется управленческая культура - это составляющая часть организационной культуры, которая зависит от норм поведения и ценностных ориентиров работников той или иной организации
This article is about the problem of culture management of State machinery. There is a characteristic of organization culture. It is determined that management culture is a constituent part of organization culture and it depends on norms of behaviour and value guiding lines of officials of this or that organization
Ключевые слова: организационная культура, управ- Key words: organization culture, management organization, ленческая культура, государственная служба, государ- public office, state government, professional activity, judicial ственное управление, профессиональная деятель- branch ность, судебная власть
Сложный этап становления российской государственности требует профессионального анализа, научного и практического осмысления проблем управления в структурах публичной власти. В настоящее время происходит преобразование всей государственной системы. В соответствии с ним должна меняться и система управления. Сложившиеся стереотипы управления, недостаточная методологическая разработка новых региональных структур приводят фактически к потере управляемости. Созданные системы пока не выполняют возложенные на них функции управления экономическими и социальными процессами.
По мнению К.О. Магомедова: «Одной из особенностей начавшегося в 90-е гг. переходного периода социальных и экономических
трансформаций российского общества стало снижение уровня организационной культуры государственной службы, связанное, с одной стороны, с неизбежными потерями при переходе из одного состояния всей системы государственной власти и управления в другое, существенно обновленное, в том числе и в кадровом отношении, с другой - с невозможностью за короткое время создать эффективные институциональные формы социальной организации государственной службы». В современный период развития российского общества остро стоит проблема управления культурой госаппарата, которая напрямую связана со стабильностью экономической, социально-политической, социокультурной ситуацией в стране. Факторами нестабильности выступают низкая правовая культура госслужа-
щих, отсутствие нравственной культуры, слабо развитая административная этика. Эффективное решение проблем, связанных с управленческой культурой на современном этапе, можно обеспечить путем управления формированием культуры госаппарата, опираясь на положительный отечественный и зарубежный опыт решения подобных проблем. Переход от командно-административной системы управления к рыночным механизмам управления экономикой представляет собой сложный и ответственный этап в развитии страны и общества. При этом происходит смена приоритетов, существенные структурные сдвиги, кризисные явления в экономике и социальной сфере. Все это требует переосмысления подходов к формированию новой управленческой культуры госаппарата.
Диагностика организационной культуры находит свое применение в развитии практики управления человеческими ресурсами, позволяет руководителям и управленцам любого уровня анализировать существующее положение дел и прогнозировать успешность и эффективность работы персонала своей организации. В процессе проведенного нами исследования было выявлено, что существующие направления организационной культуры при единстве предмета имеют относительно самостоятельные объекты, инструментарий анализа.
С учетом рассмотренных в научной литературе подходов, моделей, типов и взглядов на организационную культуру отметим, что цели для ее изучения различны. Среди них можно выделить выявление доминирующей организационной культуры на внутриорганиза-ционные процессы, исследование социальноэкономического пространства конкретной организации. Каждый из типов и моделей организационной культуры характеризуется набором определенных методов управления. Нами обоснована объективная необходимость изучения и развития организационной культуры на основе методов управления персоналом. Административные, экономические, социологические и психологические методы являются
способами воздействия на персонал для достижения целей организации. В то же время методы управления персоналом являются и проявлениями культуры. Следовательно, они будут индикаторами обратного влияния, т.е. формирования культуры организации. Полагаем, необходимо уточнение определения организационной культуры с учетом новых категорий: организационная культура - это сложная, нелинейная, открытая, самоорганизующаяся система, обеспечивающая мотивацию персонала и регулирование деятельности организации с учетом норм, ценностей, правил и методов управления, разделяемых и применяемых большинством работников, и являющаяся фактором эффективной работы персонала организации.
Как уже отмечалось ранее, управленческая деятельность определяется многосторонней деятельностью человека по преобразованию общества и самого себя и выражается в необходимости управления своим развитием. Говоря об организационно-структурной системе общества, в которой в наличии имеются определенные профессиональные связи, традиции, идеи, стереотипы, различные приёмы, применяемые для достижения целей, исследователи затрагивают профессиональную (корпоративную) культуру. Профессиональная культура дает представление об организационно-структурной системе как об едином целом, об определенных аспектах жизнедеятельности этой системы, даже таких, которые скрыты от логического анализа, и все же вместе с тем оказывают не менее существенное воздействие на субъект и объект управления, чем те, которые могут быть определены логикой и обусловлены административно-бюрократическими методами. Говоря о государственном управлении, мы подразумеваем его как некую систему, функционирующую через интеллектуальную и практическую деятельность людей, работающих в государственном аппарате. Управленческая культура как раз и является той самой составляющей указанной системы, которая определяет её целостность и
организованность, она олицетворяет собой субъективный фактор системы управления, подразумевающий влияние субъективного на объективные процессы. Управленческая культура отражает способность государственных служащих оперативно и эффективно реагировать на изменения внешней среды, происходящие во всех сферах общественной деятельности с целью обеспечения мобильности управления, с одной стороны, и его устойчивости - с другой. С одной стороны, управленческая культура подразумевает установки и принципы такой социальной структуры, как управленческий аппарат; с другой стороны, охватывает все общество в целом, ибо любая группа оказывается системой, в которой наличествуют как субъект, так объект управления. Именно это определяет важность вопроса формирования и развития управленческой культуры на современном этапе.
Термин «управленческая культура» не закреплён в словарях, имеется множество близких по смыслу терминов, обозначающих, однако, различные понятия. Наряду с термином «управленческая культура» в литературе также часто используются термины «организационная культура», «корпоративная культура», «профессиональная культура управления», «профессионально-нравственная культура труда», «культура менеджмента», их можно встретить на страницах экономической, социологической, политической, культурологической литературы.
В связи с этим возникает необходимость разграничения некоторых понятий и терминов, их обозначающих. Определения организационной культуры разбиваются на четыре группы. Первое из определений гласит, что «организационная культура - это разделяемая членами организации система оценок и представлений ... набор разделяемых ценностей, образцов поведения, символов, установок и принятых способов целедостижения...».
Второе понимает под организационной культурой «совокупность базовых представлений, которые данная группа изобрела, обнару-
жила или достигла каким-либо другим способом в результате попыток адаптироваться к внешней среде или решать задачи, связанные с обеспечением внутренней интеграции». Третье рассматривает организационную культуру как «набор поддерживаемых всеми членами организации установок, ценностей, представлений, которые направляют поведение членов данной организации». Четвертое определяет ее как «разделяемые членами организации философию, ценности, нормы, которые связывают организацию в единое целое, то есть целостную систему, существующую для придания смысла результату и процессу деятельности, создания форм взаимодействия и его осуществления, постоянно создаваемую и воссоздаваемую через это взаимодействие». При этом определения не затрагивают госаппарат и культуру управления госаппарата, отдавая предпочтение организационной культуре предприятий.
Термину «корпоративная культура» даются следующие определения, так же разбитые на четыре подхода: согласно первому, организационная культура - это «философия и идеология управления, предположения, ценностные ориентации, верования, ожидания, расположения и нормы, лежащие в основе отношений и взаимодействий как внутри организации, так и за ее пределами».
Второе гласит, что это «специфическая, характерная для данной организации система связей, взаимодействий и отношений, осуществляющихся в рамках конкретной предпринимательской деятельности, способы постановки и ведения дела».
Третье понимает под организационной культурой систему «материальных и духовных ценностей, проявлений, взаимодействующих между собой, присущих данной корпорации, отражающих ее индивидуальность и восприятие себя и других в социальной и вещественной среде» и проявляющуюся «в поведении, взаимодействии, восприятии себя и окружающей среды».
Четвертое определяет ее как «набор
наиболее важных предположений, принимаемых членами организации и получающих выражение в заявляемых ею ценностных ориентациях, передаваемых индивидам через (символические) средства духовного и материального внутриорганизационного окружения и задающих людям ориентиры их поведения и действий».
Корпоративная культура рассматривается несколько шире. Однако по-прежнему отдается предпочтение исследованию культуры предприятий, не касаясь сферы госуправле-ния. Термины «профессиональная (корпоративная) культура» и «профессиональная культура управления», или «профессиональноуправленческая культура» иногда применяются как в отношении управленческой культуры госаппарата, так и в отношении культуры менеджмента предприятий, т.е. в широком смысле.
С одной стороны, управленческая культура является составляющей частью организационной культуры, так как среди норм поведения и ценностных ориентиров работников той или иной организации непременно присутствуют представления и установки на проведение в жизнь определенных методов управления, некие ориентиры в управлении, моральные и материальные. Обозначая управленческую культуру госаппарата как часть общей системы государственного управления, мы относим управленческую культуру преимущественно к системам субъект-объектной направленности, т.е. определяем ее как культуру отношений, осуществляемых большей частью от субъекта власти к ее объекту. Организационная же культура охватывает весь спектр отношений организации.
В гл. 9 «Организационная культура государственной службы как объект социологического исследования» книги «Социология государственной службы» К.О. Магомедов отмечает: «С социологической точки зрения, организационная культура государственной службы представляет собой определенный уровень оптимального сочетания профессионализма, исполнительности, дисциплины, ответственно-
сти и нравственности государственных служащих, проявляющийся в их организационном поведении в системе государственных отношений при обеспечении полномочий государственных органов в соответствии с действующим законодательством.
Организационную культуру государственной службы рассматривают в качестве системного социокультурного образования как организационные отношения в системе государственной службы и организационного поведения государственных служащих, влияния организационной культуры государственной службы на эффективность процесса прохождения службы, а также как проблему управления организационной культурой государственной службы».
Учеными кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации в 1999 г. проведено социологическое исследование, посвященное изучению проблем становления и развития новой организационной культуры государственной службы в России. Результаты социологического исследования подтвердили наличие неоднозначности в понимании и толковании организационной культуры государственными служащими, восприятии и выделении ими ее важных особенностей и функционального предназначения в деятельности государственных органов власти и управления. Анализ материалов социологического исследования показал, что в качестве характерных черт организационной культуры государственной службы как организационного, социальноправового и социально-политического института могут быть определены упорядочение, согласованность и направленность ее деятельности.
По степени важности организационных ценностей и принципов в современной государственной службе России выделяются:
а) профессиональная компетентность государственных служащих;
б) наличие правовой основы деятельности органа власти;
в) гласность в осуществлении деятельности органа власти;
г) стабильность положения организации и социальная защищенность государственных служащих.
Для детального социологического анализа организационной культуры государственной службы необходимо рассматривать две ее основные подсистемы: «культура административного органа» и «культура деятельности».
Негативным фактором в становлении организационной культуры государственной службы Российской Федерации является то, что подавляющее большинство государственных служащих при выполнении своих должностных обязанностей руководствуются прямыми указаниями непосредственного руководителя и только частично должностными инструкциями и другими нормативными документами.
Организационная культура государственной службы представляет собой профессиональную и нравственную основу влияния государственной службы на политику посредством служебного консультирования, административного нормирования и служебной самостоятельности. Она определяет отношение государственных служащих к ответственности за свои действия и контролю своей деятельности со стороны общества и государства.
Однако сказать однозначно, что культура управления - часть организационной культуры, мы не можем. Являясь частью организационной культуры, культура управления имеет совершенно отличные от последней корни формирования, в особенности это касается госуправления. Если организационные культуры мы можем без ограничений поставить во множественном числе, то с управленческой культурой возникают некоторые трудности. Организационные культуры разных предприятий могут быть различны. Превалирующие в различных организациях нормы и ценности, образцы поведения и примеры нравственности варьируются от одного предприятия к другому. Они могут быть очень похожи и, напротив, абсолютно различны. Это зависит от рода дея-
тельности, подбора коллектива (национальный состав, профессионализм, возраст и т.д.), местонахождения организации и других факторов. Управленческая культура здесь также присутствует как фактор в виде методов осуществления руководства, ценностей и стандартов конкретного состава управленцев. Однако в плане формирования и развития управленческая культура - это более широкое понятие, выходящее за рамки отдельного предприятия, отрасли или страны. Управленческая культура формируется на более высокой ступени, и, как уже отмечалось, это напрямую касается управленческого аппарата страны, где формирование методов управления идет сверху вниз, и проблемы управленческой культуры местного самоуправления есть отражение проблем управленческой культуры федеральной власти. Вопрос о включении управленческой культуры в структуру организационной стоит лишь в рамках конкретного учреждения, когда организационная культура влияет на формирование управленческой. Если же мы берем последнюю в масштабах отрасли, страны и мирового сообщества, то здесь уже речь идет об обратном влиянии. В данном случае управленческая культура в определенной степени начинает формировать отдельные культуры как организационные, так и общенародные.
Безусловно, управленческая культура частных предприятий и управленческая культура госаппарата различны. Но эти различия номинальны, так как касаются только различий в роде деятельности и подходов в управлении. При этом у каждого управленца одна конечная цель - организация работы коллектива таким образом, чтобы достичь эффективности выполнения поставленных задач с наименьшими потерями и наилучшими результатами. Это обусловливает проникновение различных типов управленческой культуры, их обмен опытом и тенденции к формированию в дальнейшем единой управленческой культуры.
Здесь же следует отметить насколько близки становятся понятия «организационная
культура» и «управленческая культура» применительно к госаппарату, исходя из того, что суть деятельности последнего - управление. В нашей работе мы рассматриваем непосредственно госаппарат, поэтому термин «управленческая культура» будет употребляться в узком смысле, как управленческая культура госаппарата. Таким образом, мы определим управленческую культуру как совокупность ценностных ориентаций, принципов и установок управленца в отношении своей профессиональной деятельности, являющуюся духовной направляющей деятельности управленцев.
Судебная власть еще со времен Ш.Л. Монтескье традиционно считается одной из ветвей государственной власти. Обычно (в т.ч. в действующей российской конституции, Уставе Санкт-Петербурга) она называется третьей, уступая пальму первенства законодательной и исполнительной. Однако, например, Л. Фридмэн открывает свой знаменитый учебник по американскому праву именно рассказом о судебной власти. Более того, в литературе можно встретить вполне обоснованные утверждения об исторической первичности суда по сравнению с законодательной и исполнительной ветвями государственной власти.
1. Магомедов, К.О. Социология государственной службы {Текст] / К.О. Магомедов. - М., 2007. - С. 114-115.
2. Романов, П.В. Социология менеджмента и организаций [Текст] / П.В. Романов. - Ростов н/Д: Феникс, 2004. - С. 53-55.
3. Кравченко, А.И. Социология управления [Текст] / А.И. Кравченко, И.О. Тюрина. - М.: Академический Проект; Трикста, 2004. - С. 87-91.
Коротко об авторе___________________________________
Третьякова Т.О., аспирантка, Читинский государственный университет (ЧитГУ)
8-914-464-7047
Научные интересы: социология управления, государственная служба
Практическая реализация принципов самостоятельности судебной власти и независимости судей является общепризнанным критерием правового государства и демократического политико-правового режима. Б.Н. Топор-нин пишет по этому поводу: «Уровень правосудия давно уже стал фирменным знаком, лакмусовой бумажкой демократии и законности». Основными задачами суда (осуществляемыми, прежде всего, посредством отправления правосудия путем как уголовного, гражданского и административного, так и конституционного судопроизводства) называются «защита права», «утверждение законности и справедливости». Другими словами, суд разрешает споры о праве, восстанавливая нарушенные субъективные права, способствуя, таким образом, установлению правопорядка в обществе, торжеству справедливости. Таким образом, суд выполняет важнейшую общесоциальную задачу, а именно разрешение общественного конфликта в любой из его возможных форм.
Специфика судебной власти, по сравнению с «политическими властями» - законодательной и исполнительной - заключается в ее постоянстве и нейтральности.
__________________________________Литература
4. Гпазунова, Н.И. Система государственного управления [Текст] / Н.И. Глазунова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - С. 39.
5. Монтескье Ш.Л. О духе законов [Текст] / ШЛ. Монтескье. - М., 1975.
6. Фридмэн Л. Введение в американское право [Текст] /Л. Фридмэн. - М., 1993. - С. 152.
7. Топорнин Б.Н. Европейское право [Текст] /Б.Н. Топорнин. - М., 2000. - С. 93.
__________________________Briefly about author
Tretyakova T., graduate, Chita State University (ChSU)
Scientific interests: sociology of management, public office
