CC BY
103
«НАСЛЕДИЕ» ВУРСА
H.A. Гартман, С.С. Смирнов
СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ЛИЦ, ПОСТРАДАВШИХ ОТ РАДИАЦИОННОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ (на материалах Челябинской области)
В последние десятилетия на ряде территорий Уральского региона вследствие деятельности предприятий атомной промышленности резко обострилась радиаци-онно-экологическая обстановка. Однако в открытой печати эта проблема освещена чрезвычайно слабо.
Важным вкладом в изучение состояния проблемы социального развития в условиях радиоактивного загрязнения стало исследование в рамках государственной программы «Социальная и радиационная реабилитация населения и территорий Уральского региона, пострадавших вследствие деятельности производственного объединения "Маяк", на период до 2000 года», проведенное коллективом ученых под руководством В.Н.Козлова1. Основное внимание в нем уделено вопросам управления здоровьем и социально-психологическому состоянию населения. К сожалению, проблемы собственно социальной реабилитации пострадавшего населения, роли и места учреждений и служб социальной защиты в осуществлении реабилитационных мер в данной работе практически не затронуты.
На сегодня наиболее полным историческим исследованием, в котором поднимается проблема социальной защиты пострадавшего населения Южного Урала, является монография В.С.Толстикова2. Наряду с вопросами чисто технического, технологического, медицинского, радиоэкологического характера автор много внимания уделил социально-экологическим проблемам населения, в том числе его социально-экономической и психологической характеристикам, медико-демографическим процессам в его среде, а гакже Государственной программе по радиационной реабилитации Уральского региона и ее реализации. Тем не менее последние проблемы скорее обозначены, чем глубоко изучены. В частности, в книге совсем не затрагивается практическая деятельность учреждений социальной защиты по оказанию помощи пострадавшим
Численность пострадавших от аварий на ПО «Маяк» и в результате сбросов радиоактивных отходов в Течу до настоящего времени точно не установлена. В печати публикуются самые противоречивые цифры. По данным В.С .Толстикова, в результате радиационных инцидентов, имевших место на Урале в 1949-1956,1957, 1967 гг., загрязнению подверглась территория пятнадцати районов и пяти городов, на которой проживают 650 тыс человек. Из них в Челябинской области расположены шесть районов (143 тыс. человек) и г. Касли (32,4 тыс. человек)3. На момент аварий в Челябинской области насчитывалось 287 населенных пунктов, подвергшихся радиоактивному загрязнению, с 222, 2 тыс. жителей, к 1992 г. их осталось 171, жителей в них 203,1 тыс. Всего было полностью переселено 42 и частично - 3 населенных пункта (соответственно 4762 и 106 дворов с населением 16258 человек)4 Близкие к приведенным выше цифры даны в отчете Института промышленной экологии Уральского отделения РАН, производившего оценку ущерба народному хозяйству в результате радиационных инцидентов на Южном Урале5.
С другой стороны, официальные данные службы социальной защиты населения Челябинской области в отношении численности пострадавшего населения на порядок отличаются от приведенных выше. На 1 января 1999 г. в области числилось граждан, пострадавших в результате радиационного воздействия химкомбината
«Маяк», - 26610 человек, при аварии на Чернобыльской АЭС - 5071, в результате ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне - 32, и лиц из подразделений особого риска - 380 человек. Всего, таким образом, 32093 человека, включая и тех, кто не является жертвой южно-уральских инцидентов. Все они относятся к категории льготников6. Распределено это население неравномерно. Особенно много его в Кунашакском районе, г. Озерске, Красноармейском районе, в Челябинске. Например, в Озерске - 8606 человек, в Челябинске - 4,6 тыс7.
Следует отметить, что на учете в органах социальной защиты состоят не все жертвы радиационного воздействия, а в основном неработающие пенсионеры, инвалиды и дети. На 1.01.99 г. из 26610 пострадавших в результате деятельности ПО «Маяк» таковых было 15409 человек, или 48% от общего числа признанных пострадавшими. Причем в результате проведенной органами социальной защиты населения целенаправленной работы по сравнению с 1 января 1998 г. численность лиц, вставших на учет в ЦСП, увеличилась на 700 человек.
Социальная защита граждан, подвергшихся радиационным воздействиям, регламентируется Федеральными законами: «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», принятым в июне 1992г.(Закон РФ №3061-1 от 18.06.92г.), «О социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» (Закон РФ №4995-1 от 20.05.93г.), «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» (Закон РФ от 19.08.95 г.). Постановлением Верховного Совета РФ «О распространении действия Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", на граждан подразделений особого риска», а также рядом других нормативных актов.
В результате был выделен целый перечень лиц, имеющих право на различные льготы: получившие или перенесшие лучевую болезнь разных степеней, ставшие и не ставшие инвалидами, участники ликвидации последствий катастроф ранних и более поздних периодов работ, граждане, эвакуированные из зоны отчуждения и выехавшие из нее добровольно с правом на отселение, дети и подростки, включая родившихся после радиоактивного облучения кого-либо из родителей и др. Таким образом, точное знание численности пострадавших имеет важное значение для реализации этого законодательства в полном объеме.
Из сказанного выше следует, что далеко не все, кто подвергся радиационному воздействию, попали под Защиту данного законодательства. Вместе с тем исследования показывают, что население пострадавших территорий находится не в равных экологических, социально-экономических, психологических условиях с населением «чистых» территорий. Исходя из этого, в 1993 г. по инициативе администраций Челябинской, Свердловской и Курганской областей была принята «Государственная программа РФ по радиационной реабилитации Уральского региона и мерах по оказанию помощи пострадавшему населению на период до 1995 г.» (М.,1993), призванная компенсировать нанесенный ущерб. Ее главной целевой установкой явилась ликвидация отставания данных территорий в социально-экономическом развитии. Но, хотя две трети выделенных для ее реализации средств направлялось на финансирование непроизводственной сферы, даже здесь результат оказался плачевным: объем жилищного строительства выполнен лишь на 10%, школьного строительства на - 5,7%, ввод дошкольных детских учреждений - на 6,7%, общий объем капиталовложений освоен на 6,6%8.
Если характеризовать последствия социально-экономического кризиса, в котором уже не один год находится Россия, то на загрязненных территориях его разрушительные последствия проявляются более заметно: средняя зарплата там ниже, уровень безработицы выше, демографический спад происходит быстрее и т.д. Об
этом наглядно свидетельствуют результаты анализа социально-экономического развития этих территорий, проведенного в 1995 г. Челябинским филиалом Института экономики УрО РАН. В частности, покупательная способность населения там вдвое ниже, чем в среднем по области, а платных услуг население получает втрое меньше9.
Все это способствует росту числа лиц, попадающих в трудные жизненные ситуации, в отношении которых в соответствии с Законом "Об основах социального обслуживания в РФ" и другими нормативными актами органы социальной защиты населения области обязаны осуществлять меры по социальной реабилитации и оказывать другие виды помощи и поддержки.
Возложенная на органы социальной защиты обязанность по выявлению, постановке на учет, документальному оформлению льгот и изысканию средств для их реализации вызвала дополнительные трудности и увеличение нагрузки на работников служб. Главная трудность первоначально заключалась в несовершенстве законодательства и отсутствии опыта у работников ДСП, на которых и была возложена обязанность по обслуживанию данной категории граждан.
В мае 1994 г. после образования Федерального казначейства Министерства финансов РФ по Челябинской области вышло совместное постановление ГУСЗНЧО и главы администрации области «О порядке финансирования пострадавших на ПО "Маяк"», было заключено соглашение о финансировании реабилитационных программ через центры социальной помощи (ЦСП). Работа велась на голом энтузиазме. Только в июне 1995 г. пришло официальное указание, передавшее финансирование казначейству.
По указанию Минфина, с 1 июля 1995 г., кроме обслуживания лиц, пострадавших на ПО "Маяк", через органы социальной защиты стала проводиться работа с пострадавшими в Чернобыльской аварии, Семипалатинских испытаниях, в подразделениях особого риска и с категорией «лучевиков». Несовершенство и противоречивость законодательства в отношении последней категории льготников вызвали множество проблем в практической деятельности. Тогда же началось и финансирование из федерального бюджета расходов на льготы и компенсации.
В 1995 г. лицам, пострадавшим на ПО «Маяк», было выплачено льгот и компенсаций через федеральное казначейство на сумму 8,3 млрд р., фактические же расходы, согласно отчетам, составили 16,2 млрд р.; таким образом, возникла задолженность федерального бюджета почти в 50% отвыплаченных на местах сумм10.
Похожая ситуация сложилась и с финансированием льгот «чернобыльцам»: область истратила на них 2,8 млрд р., а из федерального бюджета возмещено только 1,5 млрд р. Однако от выплаты льгот прямым финансированием, как это делалось в областях, непосредственно пострадавших от чернобыльской аварии, федеральный центр уклонялся. Приходилось сначала тратить средства областного бюджета, затем хлопотать о возвращении этих денег, что происходило не сразу и не в полном объеме. Задолженность федерального бюджета нарастала. В конечном итоге это вело к задержкам и неисполнению предусмотренных законодательством реабилитационных мер.
В конце ноября 1995 г. был принят Закон «О дополнениях и изменениях по Чернобылю», устранявший это "недоразумение", но в начале февраля 1996 г. появилась информация, что Президент обращается в Конституционный суд, т.е. фактически отзывает свою подпись под документом", хотя выплаты через казначейство из местного бюджета уже начались. В конце концов закон вступил в силу, но сам факт попытки его заблокировать свидетельствует о стремлении федеральных властей переложить возможно большую часть расходов по социальной защите населения на местные бюджеты.
На областном уровне также зачастую издавались нормативные документы, не согласованные с финансовыми органами. В надежде получить из федерального бюджета дополнительные средства глава областной администрации издавал несог-
ласованные с финансовыми органами постановления о дополнительных льготах пострадавшим. На это, в частности, жаловался на одном из заседаний Коллегии ГУСЗНЧО заместитель начальника Казначейства по Челябинской области В.А. Якун-цов12.
Все это наносило моральный ущерб центрам социальной помощи, на которые и выплескивалось в первую очередь недовольство населения необязательностью властей по отношению к выплате продекларированных льгот. 1996 г. как год щедрых предвыборных обещаний был в этом плане особенно показателен.
В сентябре 1995 г. в составе ГУСЗНЧО в качес гве самостоятельной структурной единицы был создан отдел социальной защиты граждан, подвергшихся радиационным воздействиям. В том же году сотрудниками отдела подготовлен проект постановления главы администрации области от 18.12.95 г. №587, в соответствии с которым была создана комиссия по спорным вопросам в связи с реализацией Закона РФ от 20.05.93 г. № 4995-1 о Маяке13. Только в 1995 г. отделом проведено 4 кустовых семинара и 7 семинаров в Челябинске по вопросам применения нормативно-законодательных материалов в практической деятельности. Была проделана кропотливая работа по созданию единого банка данных. Все это способствовало лучшей организации деятельности по социальной защите пострадавших.
В то же время недостаточное финансовое обеспечение по-прежнему оставалось главной преградой на пути к всеобъемлющей реабилитации пострадавших, предусмотренной вышеуказанным законодательством. В 1996 г. главной проблемой социальных служб стала ликвидация задолженности федерального бюджета за 1995 г. в размере 7,8 млрд р., а также введение опережающего авансирования этих выплат и внесение корректировки в законодательство, обещанные Президентом РФ во время посещения им Челябинска. Тем не менее долг перед льготниками по закону о Маяке за 9 месяцев 1996 г. возрос еще более и превысил 22 млрд р., а задолженность по финансированию их через ЦСП - 8 млрд р. Если на начало 1996 г. задолженность по ежемесячным выплатам составляла около 2 месяцев, то к 1997 г. - уже 6 месяцев14.
В 1996 г. с участием специалистов социальных служб области были внесены изменения в Закон «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и в Закон «О социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на ПО "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в р. Теча». Так, за рамками закона "О Маяке" оставалось большое количество пострадавших граждан (только в Челябинской области около 15 тыс.15). Принятый по инициативе ГУСЗНЧО 30.07.96 г. Закон № 99-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча"» снял лишь часть проблем социальной реабилитации облученного населения. В частности, появилась новая статья, предоставляющая льготы детям первого и второго поколений пострадавших граждан, но далеко не всем.
В связи с этим при непосредственном участии социальных служб области был подготовлен и направлен в Государственную Думу РФ новый законопроект, который вносил принципиальное изменение в критерии, дающие основание для применения законодательных норм к гражданину. Основным критерием становилось накопление эффективной дозы облучения. Это изменение отвечало интересам населения, постоянно проживающего на загрязненных территориях, и должно было расширить круг лиц, имеющих право на льготы, Прежде всего оно касалось жителей населенных пунктов Русская Теча, Бродокалмак, Нижне-Петропавловское16.
26 ноября 1998 г. Президентом РФ был подписан и введен в действие со 2.12.98 г. Закон РФ «О социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» в новой редакции, в котором учтены многие из пред ложений авторов законопроекта, но, к сожалению, не все.
В 1997 г. исполнилось 40 лет со дня аварии на ПО "Маяк". К этой дате отделом социальной защиты граждан, подвергшихся радиационным воздействиям, был подготовлен проект распоряжения губернатора области от 19.09.97 г. № 773-р о выделении из областного бюджета 120 млн р. для оказания единовременной материальной помощи больным лучевой болезнью и инвалидам в связи с радиационным воздействием, а также их семьям. В результате реализации этого постановления помощь из средств области получили 422 человека на сумму 3 105,7 млн р.17
Но в целом финансирование льгот из федерального бюджета продолжало ухудшаться. По данным Управления федерального казначейства, задолженность по финансированию льгот пострадавшим к концу 1997 г. возросла до 51,6 млрд р., а задолженность по финансированию указанных выплат через ДСП с учетом санаторно-курортного лечения составила около 31 млрд р.18 Со второй половины 1997 г задолженность по компенсации на продукты питания достигла четырех месяцев. При этом основная сумма средств 1998 г. поступила в декабре и только к 1.01.99 г. произведены выплаты компенсаций с учетом погашения денежной задолженности за 1997 г. и в целом за 1998 г., но, разумеется, без учета инфляции, вызванной событиями 17 августа 1998 г. Таким образом, на протяжении 5 летглавной проблемой по реализации указанных законов остается проблема финансирования расходов для выплаты компенсаций и предоставления льгот.
В основном по этой причине в 1998 г. было утверждено новое постановление главы администрации области «О порядке предоставления компенсаций и льгот гражданам, подвергшимся воздействию радиации» от 28.08.98 г. №450, которым в настоящее время руководствуются органы исполнительной власти и местного самоуправления на территории области. В соответствии с ним непосредственно через ДСП городов и районов области производится выплата по 10 видам денежных компенсаций. Расходы на выплаты в 1998 г. составили 152064,1 тыср , из них через ДСП выплачено населению 107139,2 тыс р., или 70,4% общего объема финансирования расходов за счет федерального бюджета на эти цели Данные табл. 1 свидетельствуют, что, несмотря на «прописанность» в законах и иных нормативных актах перечня и объемов льгот и компенсаций, предоставляемых лицам, подвергшимся радиационному воздействию, вследствие плохого финансирования по отношению к ним осуществляется принцип адресности, существенно ущемляющий их законные права.
Табчица 1
Социальная помощь лицам, подвергшимся радиационному воздействию, оказанная в 1998 г. органами социальной защиты населения Челябинской области"
№ п/п Категории пострадавших Состоит на учете Из них остро нуждающиеся Получили помощь Кол-во раз На сумму Р
1 Вследствие аварии на ЧАЭС 2715 545 2149 13022 7669653
2 Ог деятельности ПО "Маяк" 19562 1092 17489 77614 74992602
3 При ядерных испытаниях на Семипалатинском полигоне 27 10 18 83 30890
4 Из подразделений особого риска 274 51 254 2539 2512898
Всего 22578 1698 19910 93258 85206043
Из 22578 состоящих на учете помощь получили 19910 человек (88,2%), в среднем по 4,3 тыс. р. на человека. Вместе с тем этот показатель значительно выше среднего показателя по всем категориям нуждающегося в социальной помощи населения области. Так, из 1,17 млн. состоящих на учете граждан помощь получили только 574,9 тыс. (49,1%), а затраты на нее составили 226 р. на человека, то есть почти в 20 раз меньше.
Главной проблемой социальных служб области остается отсутствие средств на предоставление бесплатного санаторно-курортного лечения, без которого невозможна эффективная медико-социальная реабилитация пострадавших. В приведенной ниже таблице содержатся последние официальные сведения о положении дел в этой области.
Таблица 2
Предоставление санаторно-курортного лечения гражданам, подвергшимся радиационному воздействию, состоящим на учете в ЦСП Челябинской области
(на 01.01.99 г.)20
Показатели Подразделения особого риска ЧАЭС ПО "Маяк" Всего
Обратилось за путевкой 222 929 9623 10774
Заявлено путевок в казначейство 201 767 8941 9909
Выплачено денежных компенсаций 148 272 4975 5395
Выдано путевок 60 364 2538 2962
Количество граждан, имеющих право на с/к
путевку, в т ч .
БЛ 1 — 204 381 585
Л 1 — — 5068 5068
БЛ2 — 969 — 962
Э(ВД) — 22 5640 5662
Прочих 241 — — —
Всего 241 1195 11089 12277
Недополучили путевки 14 290 2110 2414
Примечание. Данные приведены без учета лиц, пострадавших от ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, которых состоит на учете 32 человека, из них получают льготы через ЦСП 12 человек.
Право на эту льготу в 1998 г. имели 12277 граждан. Осуществить его смогли 2962 (24,2%)против 1186, или 8,7% в 1997 г. Компенсацию за невыданные путевки получили 5395 челе чек (43,9%). 3917 (31,9%) человек не получили ни путевок, ни компенсации. Естественно, что полученных в виде компенсации сумм далеко не в полной мере хватает на самостоятельную организацию отдыха и лечения.
Таким образом, на протяжении всего времени официального существования категории населения, пострадавшего в результате радиоактивного воздействия, для служб социальной защиты области являются актуальными две основные задачи: выявление всех проживающих в области пострадавших (а в отношении лиц, пострадавших в результате деятельности ПО «Маяк», - проживающих и за ее пределами) и распросгранение на них предусмотренных законами льгот и компенсаций, а также обеспечение выполнения существующего законодательства в отношении этой категории населения в полном объеме.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Управление социальными процессами в условиях радиоактивного загрязнения / Под ред. В.Н.Козлова; Челяб. гос. ун-т. Челябинск, 1988.
2 Толстяков В.С. Социально-экологические последствия развития атомной промышленности на Урале (1945 - 1998 гг.). Челябинск, 1998.
3 См.: Толстиков В.С. Указ. соч. С. 232.
4 Там же. С. 233.
^ Архив института промышленной экологии УрО РАН. Отчет о НИР « Оценка ущерба народному хозяйству в результате радиационных инцидентов на Южном Урале». 1995. С. 5-7.
6 См.: Социальная защита населения: Информ. аналит. бюл. за 1998 г. / ГУСЗНЧО. Челябинск, 1999. С. 97.
7 Там же. С. 94.
8 См.: Управление социальными процессами. С. 25.
9 Архив Челябинского филиала Института экономики УрО РАН. Отчет о социально-экономическом развитии радиационно-загрязненных территорий Урала. 1995. С. 17; Проблемы экологии Южного Урала. 1997. № 2. С. 20.
Текущий архив ГУСЗНЧО. Оп.18. Д. 1258. Протокол №2 расшир. заседания Коллегии ГУСЗНЧО от 22 февр. 1996 г. Л. 59. "Там же. Л. 60.
12 Там же. Л. 61.
13 Там же. Л. 16.
14 Там же. Л. 39.
13 Там же. Д. 1341. Протокол №1 расшир. заседания Коллегии ГУСЗНЧО от 27 февр.
1997 г. Л. 17.
16 Там же. Л. 17.
11 Там же. Д. без нумерации. Протокол №2 заседания Коллегии ГУСЗНЧО от 9 апр.
1998 г. Л. 14.
18 Там же. Л. 15 - 16.
19 См.: Социальная защита населения. С. 60.
20 Там же. С. 97.
