CC BY
179
Основные направления государственной политики в области дальнейшей реабилитации населения и территорий, пострадавших вследствие аварии на Чернобыльской АЭС
д.т.н. Владимиров В.А.
Авария на Чернобыльской АЭС привела к радиоактивному загрязнению огромных территорий Российской Федерации, облучению населения, проживающего на этих территориях, и специалистов, принимавших участие в ликвидации аварии и ее последствий (далее - ликвидаторов), обусловила серьезные радиологические, радиоэкологические, медицинские, демографические и социальнопсихологические последствия, оказала сильное негативное воздействие на весь ход социально-экономического развития пострадавших территорий. Она затронула судьбы многих миллионов людей, проживающих на загрязненных территориях, стала общенародным бедствием.
Достаточно сказать, что в России общая площадь радиоактивно загрязненных территорий только с плотностью загрязнения выше 1 Ки/км2 по цезию-137 достигала почти 60 тыс.км , на которых оказалось 7608 населенных пунктов, где проживало около 3 млн.человек.
За прошедшие 15 лет после аварии государством проделана большая работа по радиационной, медицинской и социальной защите населения и ликвидаторов, реабилитации населения и территорий, пострадавших вследствие аварии, в том числе было принято и реализовано несколько федеральных целевых программ социальной и радиационной реабилитации населения и территорий.
В результате проведенной работы:
выявлена радиационная обстановка, уточнены экологические, медикодемографические, экономические и социальные характеристики затронутых радиационной катастрофой территорий и контингентов населения, дающие возможность надежного прогнозирования ситуации на пострадавших территориях;
осуществлены мероприятия по защите населения, включая переселение жителей с наиболее загрязненных территорий, меры в области сельского и лесного хозяйств, санитарной защиты, дезактивации и благоустройства населенных пунктов, что позволило обеспечить существенное снижение доз облучения населения, проживающего на территориях, загрязненных вследствие аварии;
выполнены работы по экономической и экологической реабилитации территорий, пострадавших вследствие аварии, что позволило возвратить в сельскохозяйственный оборот десятки тысяч га земель, возобновить на этих территориях экономическую деятельность;
приняты меры по улучшению медицинского обслуживания населения и ликвидаторов, оказанию специализированной медицинской помощи, социальной защите затронутых радиационной катастрофой граждан, строительству жилья для пострадавших, что обеспечило выявление заболеваний на более ранней стадии, сокращение сроков стационарного лечения, повышение эффективности лечения, снижение количества летальных исходов, улучшить социально-психологическую обстановку среди населения и ликвидаторов.
Проведенные работы, а также частичный естественный распад радионуклидов и их заглубление в почву под действием природно-климатических процессов за прошедшие годы привели к улучшению радиологической, радиоэкологической, медицинской и социально-психологической обстановки на территориях, пострадавших вследствие аварии. Вместе с тем, проблема преодоления последствий
аварии продолжает носить долговременный характер, что обусловливается большим периодом полураспада радионуклидов стронция-90 и цезия-137, определяющих загрязнение пострадавших территорий, и требует для своего решения продолжения осуществления необходимых мер.
Безусловно, что дальнейшие работы в области преодоления последствий аварии на Чернобыльской АЭС должны учитывать достигнутые результаты, а также новые подходы к реабилитации населения и территорий, разработанные с учетом опыта, накопленного в ходе проведенных работ в этой области, т.е. необходимо формирование новой государственной политики в области дальнейшего преодоления последствий аварии на Чернобыльской АЭС на определенный период.
Исследования, проведенные Центром стратегических исследований гражданской защиты МЧС России совместно с научными учреждениями Минздрава России (ГНЦ РФ - ИБФ), Минобороны России (ЦФТИ), Росгидромета (ИГКЭ), Российской академии наук (ИБРАЭ), Российской академии медицинских наук (МРНЦ), Российской сельскохозяйственной академии (ВНИИ СХРАЭ), показывают, что целью этой политики на период до 2010 года должно стать дальнейшее снижение негативных медицинских, социальных и психологических последствий радиационной катастрофы на население и ликвидаторов до возможно низкого уровня, экологическая и экономическая реабилитация пострадавших территорий, возвращение части радиоактивно загрязненных территорий к нормальным условиям жизнедеятельности.
При этом государственная политика Российской Федерации в области дальнейшего преодоления последствий данной радиационной катастрофы, вполне очевидно, должна формироваться и реализовываться на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов «О радиационной безопасности населения» и «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», других федеральных законов и нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы защиты и реабилитации населения и территорий при радиационных авариях и катастрофах, Норм радиационной безопасности - НРБ-99, Концепции радиационной, медицинской и социальной защиты и реабилитации населения, подвергшегося аварийному облучению (1996 г.), общепринятых норм и принципов международного права в этой области.
Причем формирование и реализация государственной политики в рассматриваемой области должны учитывать следующие основные принципы и критерии, обоснованные действующими нормативными актами и опытом проведенных уже работ:
1. Охрана здоровья пострадавших граждан, обеспечение благоприятных экологических условий жизни и трудовой деятельности населения на пострадавших территориях является приоритетным направлением государственной политики в области преодоления последствий радиационных катастроф.
Это определено ст.7, 41 и 42 Конституции Российской Федерации, из которых следует, что при возникновении чрезвычайной ситуации главной задачей является защита населения.
Этот принцип провозглашает право каждого человека на защиту государством его жизни и здоровья при чрезвычайных ситуациях различного характера, не взирая на возможные экономические и материальные потери, связанные с проведением в первую очередь мероприятий по спасению людей.
2. Преодоление последствий Чернобыльской катастрофы является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусматривающим обоюдную ответственность и оптимальное сочетание федеральных и местных объемов финансирования реабилитационных мероприятий.
Это определено ст.72 (п.Ж и З) Конституции Российской Федерации.
В соответствии с этим принципом государственная политика Российской Федерации в области преодоления последствий катастрофы должна проводиться посредством целенаправленной и скоординированной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан в соответствии с их правами, полномочиями и обязанностями в этой сфере.
3. Планирование и реализация мероприятий по преодолению последствий Чернобыльской катастрофы, определение их объема и содержания осуществляется с учетом уровня социально-экономических последствий катастрофы, необходимой достаточности и эффективного использования финансовых ресурсов.
Учитывая экономические трудности, переживаемые страной, этот принцип не требует особых комментариев.
4. Медицинской защите и реабилитации подлежат граждане, включенные в Национальный радиационно-эпидемиологический регистр.
Именно эти категории граждан требуют медицинского контроля с целью выявления заболеваний на ранней стадии, своевременного оказания профилактической, лечебной и реабилитационной медицинской помощи, о чем ниже будет сказано более подробно.
5. Основными критериями для принятия решений о необходимости мероприятий по преодолению последствий Чернобыльской катастрофы являются средняя годовая эффективная доза облучения населения, а для территорий, где она ниже установленных норм, - накопленная доза облучения населения.
Это обусловлено тем, что в конечном итоге радиационное воздействие на человека зависит от полученной им дозы облучения, а плотность радиоактивного загрязнения территории, использующаяся в настоящее время в качестве этого критерия, не имеет постоянного соотношения с мощностью дозы, которое изменяется в зависимости от характера радиоактивного излучения, степени заглубления радиоактивных веществ и других причин.
6. Критериями для организации мероприятий в агропромышленном комплексе и радиационного контроля продовольственного сырья и пищевых продуктов являются нормативы Гигиенических требований к качеству и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов.
Правомочность данных критериев обосновывается тем, что нормативы современных Гигиенических требований к качеству и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов (СанПиН 2.3.2.560-96) разрабатываются, исходя из дозовых нагрузок, исключающих вмешательство при осуществлении национальной и международной торговли.
7. На территориях, где средняя годовая эффективная доза облучения населения менее установленных норм, планируются и осуществляются мероприятия по социально-психологической реабилитации населения и, при необходимости, по радиационному контролю за загрязнением продовольственного сырья и пищевых продуктов.
Это связано с тем, что последствия Чернобыльской катастрофы в сочетании с происходящими в стране экономическими и социальными изменениями, привели к снижению адаптации населения к сложившимся условиям и массовым
психическим реакциям. Сокращение же средств, выделяемых на агропромышленные мероприятия по снижению радиоактивной загрязненности, производимой сельскохозяйственной продукции на пострадавших территориях, в ряде случаев увеличивает процент определенных видов этой продукции с загрязненностью выше допустимых норм, что требует организации радиационного контроля.
Изложенные подходы к дальнейшему преодолению последствий Чернобыльской катастрофы согласуются с международными взглядами на данную проблему.
Учитывая эти принципы и критерии, можно предложить в качестве основных направлений государственной политики в области дальнейшего преодоления последствий Чернобыльской катастрофы принять следующие:
совершенствование законодательной и нормативной правовой базы, регламентирующей проблемы преодоления последствий катастрофы;
охрана здоровья и медицинская реабилитация граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы;
социально-психологическая реабилитация граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы;
снижение дозовых нагрузок на население, экологическая реабилитация загрязненных территорий;
социально-экономическая реабилитация загрязненных территорий; системно-аналитическое и информационное обеспечение государственной политики;
международное сотрудничество в области преодоления последствий катастрофы.
Предлагаемые основные направления государственной политики в области дальнейшего преодоления последствий Чернобыльской катастрофы хорошо согласуются с мерами защиты, определенными Концепцией радиационной, медицинской, социальной защиты и реабилитации населения Российской Федерации, подвергшегося аварийному облучению (1996 г.), разработанной Российским национальным комитетом по радиационной защите (РНКРЗ) и рекомендованной Правительством Российской Федерации к использованию при разработке нормативных и правовых актов и федеральных целевых программ, в которой компенсацию возможного ухудшения состояния физического и психического здоровья, а также социального благополучия населения, подвергшегося облучению, предусматривается обеспечивать путем осуществления мер по правовой защите, медицинской защите и реабилитации, радиационной защите, психологической защите и социально-экономической защите.
В качестве некоторых основных конкретных мероприятий, предлагаемых к осуществлению по каждому из перечисленных выше направлений государственной политики в области дальнейшего преодоления последствий Чернобыльской катастрофы, можно рассмотреть следующие.
Совершенствование законодательной и нормативной правовой базы, регламентирующей проблемы преодоления последствий катастрофы.
Следует отметить, что к моменту аварии на Чернобыльской АЭС практически отсутствовали правовые нормы, гарантирующие социальную защиту населения, пострадавшего от радиационного воздействия. Существововавшие в то время нормы радиационной безопасности (НРБ-76), устанавливали лишь дозовые ограничения и критерии принятия решений по защитным мероприятиям.
Вместе с тем проведение защитных и реабилитационных мероприятий, оказание помощи пострадавшим, включая выплаты компенсаций и предоставле-
ние льгот, потребовалось и началось практически сразу после аварии, для чего были изданы специальные постановления союзного и российского правительств. В частности были приняты решения о проведении дезактивационных работ, возмещении материального ущерба населению, трудоустройстве и обеспечении жильем эвакуированных граждан и другие, т.е. формирование законодательной базы для решения проблем, связанных с радиационным загрязнением территорий и социальной защитой населения, пострадавшего в результате радиационного воздействия, по существу началось только после Чернобыльской катастрофы.
Лишь в 1991 году был подготовлен и принят Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (далее - Чернобыльский закон), действующий и ныне. В 1992 и в 1995 годах в него были внесены изменения и дополнения, связанные, в частности, с уточнением категорий пострадавших и предоставляемых им льгот и компенсаций.
Этот закон стал первым законодательным актом в России, определяющим меру и степень социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному облучению. Впоследствии он стал основой для принятия федеральных законов »О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» (1993 г.) и «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» (1995 г.). Однако, учитывая условия подготовки и принятия Чернобыльского закона, ему присущ ряд серьезных недостатков.
Хорошо известно, что подготовка и принятие Чернобыльского закона совпало с началом принципиального изменения политической ситуации в СССР, когда с чернобыльской темы была снята секретность и она сразу же была чрезмерно политизирована. Популизм властей в данном случае перевесил рекомендации отечественных специалистов и международных экспертов, и в закон в качестве критерия отнесения населенных пунктов к зонам радиоактивного загрязнения вошла величина плотности загрязнения почвы цезием-137 свыше 1 Ки/км . Ее появление не было оправданным с точки зрения ущерба здоровью и обусловило многократное расширение зон проведения противоаварийных мероприятий. В экономическом плане это означало неоправданные материальные потери и финансовые расходы, в социальном и социально-психологическом - рост страха и озабоченности среди вновь вовлеченного в аварию населения. Признание государством спустя 5-6 лет после аварии права на льготы и компенсации было эквивалентно признанию нанесенного ущерба.
Упрощенно был решен вопрос и о социальных гарантиях участникам работ по ликвидации последствий аварии. Статус ликвидатора получал каждый, кто провел в 30-километровой зоне вокруг Чернобыльской АЭС хотя бы один день до 1990 года. Очевидное упрощение критерия вылилось в значительный экономический ущерб государству и привело к развитию целого ряда негативных социальных процессов среди ликвидаторов.
По данным Российского государственного медико-дозиметрического регистра только ликвидаторы 1986-1987 годов относятся к группе повышенного риска, однако по закону, начиная с 1991 года, все ликвидаторы обеспечиваются за счет федерального бюджета значительными материальными компенсациями ущерба здоровью. В условиях экономического кризиса льготы и компенсации, предоставляемые ликвидаторам в случае утери работоспособности, оказались настолько привлекательными, что спровоцировали быстрый рост показателей инвалидности
среди ликвидаторов (по данным на апрель 1997 года - в 3,7 раза выше, чем для всего населения). Вместе с тем в большинстве случаев, как показывают проведенные исследования, эта инвалидность связана с теми заболеваниями, которые не могли быть индуцированы непосредственно радиацией. Социально-зависимый характер всплеска инвалидности и заболеваемости у ликвидаторов подтверждает и анализ показателей смертности, которые в когорте ликвидаторов не превышают уровней для контрольных групп населения.
Аналогично обстоят дела с льготами и компенсациями для населения, проживающего на радиоактивно загрязненных территориях. Низкий уровень обоснованности произведенных затрат, якобы связанных с возмещением полученного ущерба, хорошо виден при сопоставлении фактических выплат льгот, предоставления компенсаций и выполнения других мероприятий, с коллективной дозой облучения, т.е. объективной оценкой нанесенного населению вреда здоровью: удельные фактические затраты, произведенные в 1993-1995 годах, на 1 чел-Зв по Липецкой и Пензенской областям, включающим зоны только с льготным социально-экономическим статусом, выше, чем по наиболее пострадавшим Брянской и Тульской областям, в состав которых, кроме зоны льготного статуса, входят также зоны отселения и проживания с правом на отселение. Аналогичный результат получен и при расчете удельных затрат за 1997 год - затраты на 1 чел-Зв по зоне с льготным социально-экономическим статусом превышают затраты по зонам отселения и проживания с правом на отселение соответственно в 3,2 и 2,3 раза.
Следует отметить, что масштаб удельных затрат в связи с дозами облучения превосходит все возможные пределы, которые может себе позволить даже самая богатая страна в мире. Действительно, если предлагаемое методическими рекомендациями РНКРЗ значение цены риска (с учетом мирового опыта) составляет 10000 $/чел-Зв, то практически ежегодные затраты на выплату компенсаций и предоставление льгот на территориях, пострадавших вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, превышают 35000 $/чел-Зв.
Выплата льгот и компенсаций, слабо обоснованных с точки зрения целей радиационной безопасности, на деле компенсировала необоснованное ограничение привычной жизнедеятельности на слабозагрязненных территориях. Иными словами, выплата льгот и компенсаций способствовала реализации целей программы в плане поддержания жизненного уровня населения, однако одновременно способствовала закреплению иждивенческих настроений и сдерживала инициативность населения по поиску средств адаптации к экономическому кризису.
Хотелось бы подчеркнуть, что некоторые нормы социальной защиты, предусмотренные Чернобыльским законом, в условиях реализуемой рыночной модели экономики, либо перестали сегодня действовать в полной мере, либо приобретают уродливый характер. К таким нормам следует отнести, прежде всего, так называемые натуральные льготы, а именно льготы по бесплатному приобретению лекарств, проезду на транспорте, санаторно-курортному лечению, обеспечению легковыми автомобилями; по оплате квартирных и коммунальных услуг, за пользование телефоном и т.п.
Нормативные акты России в своих подходах к решению проблемы социальной защиты граждан, пострадавших в результате радиационных катастроф, существенно отличаются от законодательства постиндустриальных стран, столкнувшихся с аналогичными проблемами. Это обусловлено как историческими причинами, так и различной степенью развития элементов рыночных отношений.
Например, законодательство США и Японии по защите граждан, пострадавших от радиационных воздействий, базируется на следующих принципах:
основанием для предоставления компенсации является наличие конкретного вреда здоровью, при этом устанавливается жесткий порядок определения участия гражданина в событиях, которые могли нанести соответствующий вред (законом определены время, место и перечень работ или событий);
вред здоровью определяется путем установления жесткой связи заболевания с конкретным влиянием на пострадавшего условий события, в котором он принимал участие; перечень заболеваний по каждой группе воздействий указывается в законе;
при наличии вреда здоровью компенсации могут не назначаться в случае, если гражданин своими действиями мог вызвать у себя эти заболевания (например, злоупотребление алкоголем, курением и т.д.); законодательством устанавливаются соответствующие нормативы для таких действий; кроме этого, компенсации не назначаются, если вред здоровью наступил вследствие предыдущей профессиональной деятельности пострадавшего;
компенсации предоставляются только в денежной форме; не предоставляется налоговых льгот, льгот по оплате жилья, транспорта и т.п.;
не пострадавшим участникам событий, в результате которых было возможно возникновение вреда, законом предусматривается обеспечение регулярным бесплатным медицинским контролем за состоянием здоровья.
Очевидно, что построенная на таких принципах законодательная база социально более справедлива, чем действующий Чернобыльский закон России. Кроме того, перечисленные принципы обеспечивают более экономичную систему льгот и компенсаций, не
лежащую чрезмерным бременем на бюджете государства.
Невозможность продолжения компенсационной политики по отношению ко всем затронутым аварией на Чернобыльской АЭС территориям, на которых проживает сегодня около 2,7 млн.человек, и распространение этой политики на другие радиационные катастрофы, в настоящее время стала вполне очевидной.
В связи с этим РКНРЗ была разработана и в 1996 году утверждена «Концепция радиационной, медицинской, социальной защиты и реабилитации населения Российской Федерации, подвергшегося аварийному облучению», которая создала основу для внесения изменений в стратегию долговременных реабилитационных мероприятий, переработки базового Чернобыльского закона. Более того, учитывая, что два других упомянутых выше федеральных закона о социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию, определяют лишь порядок распространения действия Чернобыльского закона на граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие деятельности ПО «Маяк» и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, есть все основания вместо трех действующих законов разработать и принять единый Федеральный закон «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся радиационному воздействию вследствие деятельности ПО «Маяк», аварии на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», который бы с единых идеологических и методических позиций регламентировал дальнейшие мероприятия по реабилитации населения и территорий, пострадавших при радиационных катастрофах.
Было бы логичным, если будущий единый закон был распространен и на граждан из подразделений особого риска.
Основу будущего единого закона о социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию, могли бы составить следующие положения: основным критерием для принятия решений о необходимости мероприятий по преодолению последствий радиационных катастроф является средняя годовая эффективная доза облучения населения равная 1 мЗв и более. Эта доза, служащая для оценки безопасности по риску развития отдаленных стохастических эффектов при облучении всего тела человека, рекомендована МКРЗ, МАГАТЭ, закреплена Федеральным законом «О радиационной безопасности населения» и подтверждена Нормами радиационной безопасности - НРБ-99.
В обоснованиях к выбору предела ежегодного облучения в 1мЗв в год с возраста от 0 до 90 лет показано, что эта доза соответствует интенсивности радиационного риска - 10"4 в год и не превышает установившейся нормы риска в отраслях, несвязанных с ионизирующим излучением. Чтобы смягчить реакцию населения и общественности на введение дозового критерия для принятия решений о необходимости мероприятий по преодолению последствий радиационных катастроф, а также иметь время для дальнейшего совершенствования методик перехода от плотностей загрязнения к дозовым нагрузкам представляется целесообразным в новом федеральном законе предусмотреть для территорий, пострадавших вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, постепенный переход на этот критерий в течение 5 лет;
критерием для принятия решений о необходимости проведения мероприятий по преодолению последствий радиационных катастроф для территорий, где средняя годовая эффективная доза облучения менее 1мЗв, является накопленная доза облучения населения, проживающего на этих территориях, равная или более 70мЗв, т.е. доза, превышающая современный допустимый предел его облучения за жизнь;
необходимость перехода от предоставления льгот за причиненный и возможный ущерб здоровью граждан, пострадавших вследствие радиационных катастроф, к выплате ежемесячных компенсаций. Эта необходимость обусловлена следующим. Во-первых, как указывалось выше, некоторые нормы социальной защиты, предусмотренные Чернобыльским законом, в условиях рыночной экономики перестают действовать или приобретают уродливый характер. Во-вторых, предоставление льгот является скрытой формой компенсаций, не поддающихся учету и в сумме значительно превосходят требуемые реальные затраты. В-третьих, при предоставлении льгот теряется их адресность;
выплату компенсаций за причиненный ущерб здоровью производить только гражданам, реально пострадавшим вследствие радиационного воздействия, подтвержденному специализированными медицинскими учреждениями. Это связано с тем, что сам закон, как отмечалось выше, определил слишком широкий круг лиц, кому положены компенсации, и спровоцировал резкий рост инвалидности в значительной степени, несвязанной с заболеваниями, которые могли быть индуцированы непосредственно воздействием радиации;
медицинской защите и реабилитации подлежат только граждане, включенные в Национальный радиационно-эпидемиологический регистр. В соответствии с «Концепцией радиационной, медицинской, социальной защиты и реабилитации населения Российской Федерации, подвергшегося аварийному облучению», в Национальный радиационно-эпидемиологический регистр включаются следующие категории граждан: лица, пострадавшие от радиационного воздействия; лица, подвергшиеся радиационному воздействию в эффективной дозе более 50мЗв острого или 70мЗв хронического облучения (облученные); дети, получившие дозу на
все тело в период внутриутробного развития более 10мЗв; взрослые, получившие поглощенную дозу на щитовидную железу более 0,5 Гр и дети - 0,2 Гр независимо от места проживания после получения вышеуказанных доз; дети лиц, облученных в дозе более 50мЗв острого или 70мЗв хронического облучения, родившиеся после аварии; лица, эвакуированные или переселенные из зон радиоактивного загрязнения независимо от полученных доз. Указанные причины включения в регистр в соответствии с международными и российскими нормами действительно определяют для перечисленных категорий граждан необходимость осуществления мероприятий по медицинской защите и реабилитации;
введение временных критериев по пребыванию на загрязненных территориях для участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС для получения статуса ликвидатора. Сегодня льготы и компенсации как ликвидаторы получает огромное количество людей, которые находились в 30-ти км зоне 1-2 дня и непосредственно в работах по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС не участвовали (артисты, сопровождающие грузы, ряд руководителей ведомств и различных организаций и т.п.). В связи с этим предлагается ввести следующие временные критерии пребывания на загрязненных территориях для участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС: 1986 г.-3 дня, 1987 г. - 10 дней, 1988 и последующие годы - 1 месяц.
Безусловно, что подготовка проекта нового закона потребует разработки ряда нормативных правовых актов, обосновывающих отдельные положения закона, а после его принятия - корректировки действующих нормативных правовых актов.
Охрана здоровья и медицинская реабилитация граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы.
В целях решения этих задач предлагается предусмотреть следующие мероприятия:
социально-гигиенический мониторинг радиационного воздействия на население, проживающего на загрязненных территориях;
оказание специализированной медицинской помощи лицам, пострадавшим от радиационного воздействия, включая ликвидаторов;
совершенствование и дальнейшее развитие медицинского обслуживания населения, проживающего на территориях, пострадавших вследствие катастрофы;
проведение мероприятий по комплексному оздоровлению детей, проживающих на загрязненных территориях;
формирование и ведение единого национального и региональных радиационно-эпидемиологических регистров пострадавшего и облученного населения, включая ликвидаторов;
повышение роли деятельности межведомственных экспертных советов по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти граждан с последствиями радиационных аварий.
Как указывалось в предыдущих разделах, общая заболеваемость населения, проживающего на загрязненных территориях, и ее структура количественно и по тенденции в целом не отличается от процессов, происходящих в России. Вместе с тем местными медицинскими и научными учреждениями выявлены отдельные нарушения в состоянии здоровья: увеличение частоты заболеваемости ишемической болезнью, сахарным диабетом и язвенной болезнью желудка, признаки угнетения функционирования иммунной системы. Для детского населения отмечен рост общей и первичной заболеваемости эндокринной системы, болезнями крови, врожденными аномалиями развития и болезнями органов пищеварения.
Имеются неблагоприятные тенденции в динамике отдельных классов общесоматических заболеваний у ликвидаторов. На фоне проблем со здоровьем они оказались гораздо более уязвимыми в других сферах жизни.
Осуществление предлагаемых мероприятий по охране здоровья и медицинской реабилитации граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие Чернобыльской катастрофы, способно обеспечить выявление скрытой патологии или заболеваний на ранней стадии у граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие радиационной катастрофы, формирование групп повышенного риска, своевременное оказание профилактической, лечебной и реабилитационной медицинской помощи. По результатам анализа данных о структуре заболеваемости граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие радиационной катастрофы, предлагается установить следующую периодичность проведения диспансеризации: для граждан, включенных в Национальный радиационно-эпидемиологический регистр, и населения, проживающего на загрязненных территориях и получающего среднюю годовую эффективную дозу облучения более 2мЗв - ежегодно; для ликвидаторов 1986-1987 годов - ежегодно, а 1988-1989 годов - 1 раз в 2 года. Все это будет способствовать повышению эффективности медицинской помощи, снижению количества летальных исходов.
Социально-психологическая реабилитация граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы.
Социально-психологические последствия Чернобыльской катастрофы представляют собой отклик на коллективную психическую травму, каковой была авария, а также на последовавшие за ней социально-экономические изменения. Основными их причинами послужили недостатки в государственной информационной политике при резком переходе от закрытой системы управления в атомной промышленности и энергетике к режиму гласности и плюрализма мнений, когда информационный вакуум был заполнен некомпетентными и сенсационными публикациями.
Стрессовые нарушения в виде тревоги за здоровье своих детей и свое собственное, снижение возможностей функционирования, девиантного поведения, предъявления большого количества жалоб на соматическое здоровье и связь их с аварией, недоверия к официальным источникам информации обнаружены у 50% населения, проживающего на загрязненных территориях. Через 15 лет после аварии население продолжает воспринимать радиационные риски как наиболее опасные.
Более ярко стрессовые нарушения наблюдаются у ликвидаторов.
В целях дальнейшей социально-психологической реабилитации граждан, подвергшихся радиационному воздействию, предлагается:
проведение мониторинга социально-психологического состояния населения, проживающего на пострадавших территориях, а также ликвидаторов;
повышение качества медицинской помощи населению и ликвидаторам, пострадавшим вследствие катастрофы;
совершенствование информационно-разъяснительной работы с населением о состоянии окружающей среды, последствиях радиационного воздействия на здоровье людей и мерах по его улучшению, изменениях в действующем законодательстве о защите населения и т.п.;
оказание психологической поддержки путем психологического, семейного консультирования, групповых методов коррекции.
Перечисленные мероприятия по социально-психологической реабилитации граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы, оп-
ределены на основе обобщения и анализа уже многолетнего опыта ведения социально-психологической реабилитации граждан. При планировании и осуществлении этих мероприятий должно учитываться, что основными группами риска психологической дезадаптации являются: среди населения загрязненных территорий - матери маленьких детей, соматические больные, педагоги, переселенцы с загрязненных территорий, участники ликвидации последствий радиационной катастрофы.
Снижение дозовых нагрузок на население, экологическая реабилитация загрязненных территорий.
При аварии на Чернобыльской АЭС зарегистрировано 134 случая острой лучевой болезни лишь у пожарных, принимающих участие в тушении пожара, и оперативного персонала станции.
Средние же дозы облучения ликвидаторов за время их работы в течение до 3-х месяцев составили от 83мЗв до 120мЗв и фактов лучевой болезни среди них зарегистрировано не было.
Облучение же населения, проживающего на загрязненных территориях, носило и носит хронический характер, но эффективная доза облучения за прошедшие годы не достигла 350мЗв ни в одном населенном пункте России, лучевые поражения у населения отсутствуют.
Вместе с тем облучение населения, проживающего на загрязненных территориях, продолжается. Причем накопление доз происходит сегодня в основном за счет внутреннего облучения.
Для снижения дозовых нагрузок на население предлагаются следующие мероприятия:
осуществление мониторинга радиоактивного загрязнения окружающей
среды;
радиометрический контроль за загрязнением продовольственного сырья и пищевых продуктов;
обеспечение соблюдения населением на загрязненных территориях норм и требований радиационной безопасности;
создание и техническое перевооружение на пострадавших территориях предприятий по хранению и переработке загрязненной сельскохозяйственной и лесной продукции, производству чистых продуктов, в том числе с лечебнопрофилактическими свойствами;
ведение сельскохозяйственного и лесного хозяйства на загрязненных территориях с учетом совокупности их радиационно-экологических характеристик путем проведения организационно-технических, технологических, ограничительных, информационных, социально-экономических и профилактических мероприятий, в том числе в целях снижения загрязненности сельскохозяйственной продукции;
предотвращение деградации земель с высокими плотностями загрязнения, которые временно выведены из землепользования, с целью их последующего возвращения в сельскохозяйственное производство;
предотвращение распространения радионуклидов из мест захоронения радиоактивных отходов.
Предлагаемые мероприятия позволят уменьшить как внутреннее, так и внешнее облучение населения, проживающего на загрязненных территориях.
Социально-экономическая реабилитация загрязненных территорий.
Чернобыльская катастрофа негативно сказалась на социальноэкономическом развитии загрязненных территорий, обусловила нарушение по-
требительского рынка, разрыв традиционных экономических связей с другими регионами, особенно для реализации продукции агропромышленного комплекса, а также отток специалистов и квалифицированных рабочих.
За прошедшие годы многое сделано для социально-экономической реабилитации загрязненных территорий, о чем подробно рассказано в предыдущих разделах. В целях дальнейшей реабилитации этих территорий представляется целесообразным осуществлять следующие мероприятия:
строительство объектов социальной сферы и коммунального хозяйства на территориях, пострадавших вследствие катастрофы;
строительство жилья для переселенцев с территорий, пострадавших вследствие катастрофы, и ликвидаторов;
создание новых рабочих мест на территориях, пострадавших вследствие аварии на Чернобыльской АЭС.
Перечисленные мероприятия по социально-экономической реабилитации загрязненных территорий должны привести к экономическому развитию территорий, улучшению бытового обустройства населения и ликвидаторов, вовлечению людей в социально значимую, престижную с точки зрения населения пострадавших территорий и экономически эффективную деятельность, повышающую их жизненный уровень.
Системно-аналитическое и информационное обеспечение государственной политики.
С этой целью предлагается осуществлять следующие мероприятия: сбор, обобщение и анализ данных о состоянии радиационногигиенической, медико-демографической, социально-психологической и радиоэкологической обстановки на территориях, подвергшихся радиационному воздействию, а также об эффективности социальной защиты и реабилитации пострадавшего населения и ликвидаторов;
регулярное обеспечение органов государственной власти и органов местного самоуправления объективной систематизированной информацией и аналитическими материалами;
ведение информационно-разъяснительной работы среди пострадавшего населения и ликвидаторов путем непосредственного общения с ними специалистов, издания популярной литературы, методических пособий, аудио- и видеопродукции и др. по вопросам радиационного воздействия, действующим нормативным правовым актам и эффективности проводимых социально-защитных мероприятий.
Осуществление мероприятий системно-аналитического и информационного обеспечения государственной политики позволит правильно планировать и с достаточной эффективностью проводить мероприятия по преодолению последствий катастрофы, будет способствовать социально-психологической реабилитации пострадавшего населения и ликвидаторов.
Международное сотрудничество в области преодоления последствий радиационных катастроф.
В этой области предлагаются следующие мероприятия: разработка и реализация совместных проектов, в том числе с привлечением иностранных инвестиций;
обмен опытом преодоления последствий радиационной катастрофы, согласование подходов, критериев к совершенствованию нормативной правовой базы с зарубежными странами и международными организациями;
стажировка ученых и специалистов за рубежом, организация и участие в международных конференциях и совещаниях.
Основная направленность данных мероприятий международного сотрудничества в области преодоления последствий Чернобыльской катастрофы - привлечение иностранных инвестиций и обмен опытом проведения работ в этой области, что будет способствовать повышению эффективности и ускорению осуществления мероприятий по преодолению этих последствий.
Говоря о реализации государственной политики Российской Федерации в целом в области преодоления последствий, имевших место радиационных катастроф на период до 2010 года, необходимо подчеркнуть, что она должна реализовываться федеральными органами государственной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на пострадавших территориях путем разработки и осуществления «Единой федеральной целевой программы реабилитации населения и территорий, пострадавших вследствие деятельности ПО “Маяк”, аварии на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», состоящей из соответствующих региональных подпрограмм.
Финансирование этой Единой федеральной целевой программы должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников. Это следует из того, что преодоление последствий радиационных катастроф является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
При этом за счет средств федерального бюджета, вполне очевидно, должна осуществляться выплата компенсаций за причиненный или возможный ущерб здоровью граждан, подвергшихся радиационному воздействию, оплата медицинского обслуживания граждан, включенных в Национальный радиационноэпидемиологический регистр, строительство жилья и объектов медицины и производственной инфраструктуры, проведение научных исследований.
За счет же бюджетов субъектов Российской Федерации должна осуществляться оплата диспансеризации населения, проживающего на загрязненных территориях, строительства объектов культуры, образования и коммунального хозяйства, мероприятий по социально-психологической реабилитации граждан, контроль за радиоактивным загрязнением продуктов питания и дозами облучения населения, работы в агропромышленном комплексе по получению «чистой» продукции и возвращению загрязненных земель в сельскохозяйственный оборот.
При этом реализацию государственной политики Российской Федерации в области преодоления последствий конкретно Чернобыльской катастрофы на период до 2010 года целесообразно осуществлять в два этапа.
На первом этапе предусмотреть:
переход от действующей законодательной базы в области социальной защиты граждан, пострадавших вследствие аварии на Чернобыльской АЭС к единому федеральному закону для всех имевших место радиационных катастроф, основанному на единых дозиметрических критериях;
разработку и реализацию Единой федеральной целевой программы в области преодоления последствий деятельности ПО “Маяк”, аварии на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне;
завершение мероприятий по социально-экономической реабилитации пострадавших территорий в части окончания незавершенного строительства объектов социальной сферы, не начиная строительства новых объектов;
осуществление комплекса мероприятий в агропромышленном комплексе, обеспечивающих повсеместное получение нормативно “чистой” сельскохозяйственной продукции;
интенсификацию экономической деятельности на территориях, пострадавших вследствие катастрофы.
На втором же этапе спланировать завершение, в основном, мероприятий по преодолению последствий катастрофы, возврат пострадавших территорий и населения к нормальным условиям жизнедеятельности, переход от компенсационных государственных мер медицинской защиты населения к системе его страхования.
В целом реализация основных направлений государственной политики Российской Федерации в области преодоления последствий аварии на Чернобыльской АЭС с учетом предлагаемого изменения дальнейшей стратегии и тактики проведения реабилитационно-защитных мероприятий должна позволить: существенно сократить затраты средств из федерального бюджета; более целенаправленно и адресно проводить мероприятия по охране здоровья граждан, подвергшихся радиационному воздействию;
обеспечить возврат к нормальной жизнедеятельности на большей части радиоактивно загрязненных территорий вследствие аварии.
