CC BY
84
Политические процессы и практики
Ярослав ШАБАНОВ
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В ПЕРВОЕ ПОСТСОВЕТСКОЕ ДЕСЯТИЛЕТИЕ
В статье анализируются особенности социальной политики Российского государства в 90-е гг. XX в. Раскрываются причины кризисного состояния социальной сферы. Автор дает общую оценку социальной политики данного периода.
In the article the features of the social policy of the Russian state in the 1990s are analyzed, reasons of crisis in the social sphere are disclosed. The author gives an overall assessment of the social policy of the period.
Ключевые слова:
социальная политика, реформы, социальная сфера, государство; social policy, reforms, social sphere, state.
Первое десятилетие постсоветской эпохи с полным основанием можно считать этапным в социальной политике Российского государства в условиях общей модернизации. Масштабность поставленных целей и задач требовала соответствующей масштабности подходов. Проверку временем проходили выработанные схемы социально-экономического развития. При этом одни показали свою несостоятельность уже на начальном этапе, а другие, напротив, проявили себя как перспективные. С учетом полученных результатов предстояло откорректировать государственный курс, придать ему качественно иное содержание.
Следует отметить, что трансформационные процессы, протекавшие в социальной сфере, отразили особенности, которые на данном историческом этапе были присущи изменениям во всех сферах российского общества, его экономической системы. С одной стороны, в процессах реформирования социальной сферы проявились общие закономерности и логика рыночной трансформации. С другой стороны, на протекании этих процессов и на их результатах в полной мере отразились характерные для того времени кризисные явления и недостатки государственного регулирования. Трансформация основ функционирования социальной сферы осуществлялась в условиях сочетания этих двух тенденций.
В решении социальных вопросов в период перехода к рыночной экономике государство столкнулось с проблемами, которые до этого перед ним не стояли. В этих условиях чрезвычайно важным было правильно расставить приоритеты социально-экономической политики, выявить ключевые точки приложения сил. Задача развития гражданского общества как непременного условия прогрессивных перемен оставалась приоритетной. Качество социальной политики все больше связывалось с достижением баланса интересов социальных групп. Общеизвестное положение о том, что человек является центральной фигурой, вокруг которой совершаются исторические события, долж-ШАБАНОВ но было стать определяющим в принятии политических решений,
Ярослав формирующим стратегию и тактику практических действий.
Васильевич - В условиях переходного времени, когда в соответствии с духом
к.и.н., соискатель реформаторского курса устаревшие конструкции необходимо ме-
кафедры нять на современные, выявляется степень готовности общества,
экономической всех его структур быстро и инициативно воспринимать нововве-
и политической дения. Однако при этом должно присутствовать и другое условие:
истории России способность опереться на сложившиеся традиции социально-эко-
СГСЭУ номической жизни, извлечь все полезное и поучительное из про-
[email protected] шлой общественной практики. По определению русского социоло-
га Питирима Сорокина, реформой следует считать то, что не противоречит хозяйственным традициям народа, имеет под собой научную и законодательную базу, опробовано в отдельном регионе1.
Центральным звеном государственной социальной политики выступает социальная сфера. Основными структурными компонентами данной сферы выступают: образование, здравоохранение, культура, жилищный комплекс. Принято считать, что по уровню состояния этой сферы можно судить о характере всей социальной политики — сильная она или слабая. И это действительно так. Прежде всего, социальная сфера концентрирует в себе весь спектр человеческих интересов, и от того, насколько полно она может их удовлетворять, зависят результаты жизнедеятельности каждого отдельно взятого индивида, всего общества. Эта сфера должна стимулировать трудовую активность, содействовать качественному повышению уровня жизни людей. Следовательно, социальная сфера сама по себе выступает как сложный организм, способный активно влиять на поведение людей, их жизненную позицию практически всеми присущими ей элементами. Поэтому для сегодняшней практики особенно важной становится оценка состояния социальной сферы в 90-е гг. ХХ в.
Своеобразие последнего десятилетия ХХ в. состояло еще и в том, что именно в это время для государства, российского общества стало важным научиться жить по правилам режима выживания. В некотором роде это качественно новое состояние, поскольку до этого в течение всего послевоенного периода страна переживала иные этапы. Теперь же предстояло выработать стратегию выживания, выработать механизмы ее реализации. К необходимости этого подвели деструктивные начала реформаторского курса, сложившееся в результате его последствий социальное напряжение, усиление кризиса подавляющего большинства предприятий и хозяйственных организаций, катастрофический спад фактически всех жизненных стандартов, опасность углубления процессов деградации до критического предела.
В условиях выживания менялись приоритеты социальной политики. На пере-
1 Цит. по: Крестьяноведение: Теория. История. Современность. — М., 1996, с. 206.
дний план выдвигались следующие направления: создание такого уровня жизни населения, который способен обеспечить его существование и воспроизводство; поддержание общественного потенциала в устойчивом положении; формирование предпосылок перехода из режима выживания в режим стабильности, а затем — и развития. В эти приоритетные сферы направлялись силы и средства государства, общественные ресурсы. Серьезной корректировке подлежало и управление: целесообразным считалось расширение полномочий регионов с их финансовым подкреплением и в то же время проведение жесткого курса по управлению сегментами общественной жизни, которые оставались в ведении государства, чтобы проявить властную дееспособность.
Наконец, нельзя не сказать и о том, что идеология режима выживания существенно отличалась от формировавшейся в 90-е гг. рыночной идеологии. Если рынок по своей сути заставлял подчинять все механизмы задаче получения экономической прибыли, то в условиях режима выживания главным для государства становилось сохранение человеческого потенциала. Выработать правильный политический курс с учетом той и другой задачи — большое искусство, и 1990-е гг. в этом отношении дают богатую пищу для размышлений.
Болезненный переход к рыночной экономике как идеологии и сущности общественных отношений, возрастающая острота конкурентного диалога между различными политическими силами, неустойчивое положение людей, ежегодное снижение численности российского населения — эти факторы в 1990-е гг. определяли социальное развитие страны. Сохраняя общественную значимость, продолжая выступать ключевым мерилом цивилизованности общества, социальная сфера переживала, наравне с другими общественными структурами, глубокий кризис. Причем этот кризис был вызван не столько особенностями самой сферы, сколько причинами, привнесенными извне.
Причинами кризиса, в котором оказалась социальная сфера, стали: выделение денежных средств по остаточному принципу, ослабление позиций государства в решении социальных проблем, разрушительные последствия т.н. «шоковой терапии» в экономике. Свою оценку реформаторам первой волны дал профес-
сор Колумбийского университета, лауреат Нобелевской премии по экономике Джозеф Стиглиц: «Величайший парадокс в том, что их взгляды на экономику были настолько неестественными, настолько идеологически искаженными, что они не сумели решить даже более узкую задачу увеличения темпов экономического роста. Вместо этого они добились чистейшего экономического спада. Никакое переписывание истории этого не изменит»1.
Имели место причины и иного порядка. Если говорить о том же финансировании, то даже те скудные ресурсы, что направлялись в социальную сферу, применялись далеко не с максимальной отдачей. Особенно это касалось сельской местности. Чтобы с пользой использовать средства, муниципальным властям следовало иметь на вооружении просчитанные и научно обоснованные схемы территориального рассредоточения социальных объектов. Без участия науки здесь не обойтись, но именно в 1990-е гг. существенно ослабли связи села с научно-исследовательскими учреждениями.
Многие причины кризиса социальной сферы исходили из характера той политики, которую проводило государство на переходном этапе. Предстояло решать проблемы в качественно иных условиях, сама социальная сфера должна была в короткие сроки адаптироваться к этим условиям, соответствовать рыночным требованиям. И здесь все зависело от того, какую социальную политику проводило государство, насколько серьезно эта политика перестроилась и полно отвечала новым вызовам. К сожалению, существенных перемен не произошло. Будучи озабоченным вопросами быстрого вхождения экономики в рыночное пространство, правительство избрало экономические, институциональные приоритеты. Такая базовая позиция закономерно выводила проблемы социальной сферы за рамки первостепенных проблем, закрепляла тенденцию все большего ее отставания. В результате получилось, что «российское государство, стремительно ворвавшееся в заманчивый капиталистический мир, осталось без социальной политики», отвечающей требованиям этого мира2.
1 http://wikipedia.org/wki
2 См.: Сидорина Т.Ю. Два века социальной политики. - М., 2005, с. 27.
Конечно, появившиеся новые подходы к проблемам социальной сферы, а именно: целевое программирование задач, концептуальное видение ее проблем, достойны положительной оценки. Благодаря этому намечавшиеся мероприятия стали более обоснованными, обрели конкретность, несколько повысилась их эффективность. Однако это больше относилось к области инструментальных средств по выработке стратегии, по оптимизации тактических усилий. Исторический опыт убедительно доказал и другое: на этапе перехода к рыночным отношениям социальная сфера показала неспособность к развитию без поддержки государства. Для этого она не обладала соответствующими механизмами, самодостаточным потенциалом. Это видно по тому, как рушилась материально-техническая база социальной сферы, как ослабевал ее человеческий фактор.
К решению проблем социальной сферы не удалось подключить в сколько-нибудь значительном объеме и бизнес-сообщество. К сожалению, диалог властных структур и предпринимательских кругов не состоялся как цивилизованный диалог заинтересованных сторон. Основная масса предпринимателей, преследуя экономические цели и выгоду, социальную ответственность видела, прежде всего, в создании рабочих мест, в выплате заработной платы, но не в улучшении жизненной среды работников. И это при том, что социальные отрасли (здравоохранение, образование, культура) способны были положительно повлиять на производственные результаты.
Не удалось переломить негативную ситуацию по вопросу об уровне жизни населения. Рассмотренный комплекс индикаторов свидетельствует, что уровень жизни большинства российских граждан в 1990-е гг. не улучшился, а, напротив, по целому ряду жизненно важных позиций существенно ухудшился. Инфляция съедала и без того невысокие доходы граждан России. В 1999 г. она составляла 36,5%. На начало 1999 г. пришелся и пик задолженностей по заработным платам, пенсиям и пособиям (некоторые пособия не выплачивались совсем). На предприятиях задержки с выплатами зарплат достигали двух лет. По отношению к 1991 г. реальные доходы граждан составляли лишь 40%, пенсии - и того меньше. В результате поч-
ти треть населения имела доходы ниже прожиточного минимума.
Какой бы оценочный критерий мы ни взяли, например занятость трудоспособной части населения, размер заработной платы, пенсий и пособий, покупательную способность, качество медицинского и социально-бытового обеспечения, потребление материальных благ, жилищный вопрос, мы видим, что уровень жизни россиян серьезно не дотягивал до стандартов развитых государств. Причем следует подчеркнуть, что сложившиеся негативные тенденции не ослабевали, а с каждым очередным годом только усиливались. Радикальные реформы и попытки форсированного перехода к рынку вместо обещанного благополучия привели к обратному результату: не развитие общества, а выживание; не приумножение человеческих ресурсов, а сдерживание от катастрофического сокращения; не количественный и качественный рост жизненных стандартов, а поддержание их хотя бы в минимальных пределах. Происшедшая подмена целей и задач, думается, и есть основной негативный итог социальной политики 1990-х гг.
Период 1990-х гг. дал печальный пример массового «исхода» подготовленных работников из ключевых секторов экономики. Чтобы обеспечить себя и свою семью средствами выживания, люди уходили из высокотехнологичных отраслей в торговлю, в различные структуры по обслуживанию предпринимательских кругов, пополняли многочисленные ремонтно-строительные бригады и т.п.
Необходимо указать и на еще одно последствие хода экономического развития в 90-е гг. В результате смещения заявленных приоритетов (повышение уровня жизни людей, установление достойного образа жизни) из плоскости реальных достижений в плоскость слабо подкрепленных деклараций серьезно сузилась социальная база экономических реформ. Об этом свидетельствует сложившаяся к концу 1990-х гг. стратификация российского общества: нищие, бедные и малообеспеченные составляли 44% населения, среднеобеспеченные, которые из-за нестабильного положения в любой момент могли перейти в первую группу, -34%, обеспеченные — 12% и состоятель-
ные - 10%1. По данным социологических исследований, 36% российских граждан причину бедности видели в экономических реформах, 37% — в сокращении материальных гарантий со стороны государ-ства2.
Как видим, более трети россиян бедность считали прямым следствием проводившихся либеральных экономических реформ. Если учесть, что порогом бедности определялся прожиточный минимум, то, следовательно, вся огромная масса людей, живших ниже этого порога, входила в группу бедных. Причем эта группа разрасталась пропорционально ухудшению дел в экономике, с нарастанием материально-финансовых трудностей. В итоге бедность становилась нормой жизни. Особенностью ситуации являлось то, что в группу бедных, помимо традиционных категорий граждан (инвалиды, многодетные и неполные семьи, престарелые), стали входить граждане вполне благополучных категорий — служащие, врачи, учителя, научные работники и др. При этом государство не смогло выработать какой-либо системной программы борьбы с бедностью, принимавшиеся же меры главным образом касались наиболее тяжелых ее проявлений, не затрагивая сущностных основ проблемы.
В течение 1990-х гг. проблемы социальной сферы так и не были разрешены. В. Путин так характеризовал социальные итоги десятилетия: «Тяжелое состояние дел в экономике и социальной сфере и, конечно, потеря многих ценностных ориентиров нанесли психологический удар обществу. Усилили социальные болезни, коррупцию, преступность. Обострился и демографический кризис. Рождаемость падала, смертность росла. Богатая Россия превратилась в страну бедных людей»3. Решать эти проблемы российскому государству пришлось уже в следующее десятилетие.
1 См.: Тихонова Н.Е. Факторы социальной стратификации в условиях перехода к рыночной экономике. — М., 1999, с. 32.
2 См.: Давыдова Н.М. Проблема бедности в современной России // Социальные неравенства и социальная политика в современной России. — М., 2008, с. 41.
3 Путин В.В. Выступление на расширенном заседании Государственного Совета «О стратегии развития России до 2020 года» // www.kremlin.ru
