Социальная политика как доминирующий элемент современного политического процесса (материалы круглого стола) (А. А. Галкин, В. В. Люблинский, Л. Б. Москвин, И. Л. Недяк, М. В. Каргалова С. А. Леванский, О. И. Величко, И. В. Данилевич, М. Е. Орлова, И. С. Яжборовская, Е. Д. Строганова) Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

•ш о,

СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК ДОМИНИРУЮЩИЙ ЭЛЕМЕНТ СОВРЕМЕННОГО ПОЛИТИЧЕСКОГО

ПРОЦЕССА

Материалы круглого стола

21 мая 2007 г. в Институте социологии РАН состоялся круглый стол, посвященный социальной политике и ее роли в современном политическом процессе. В круглом столе приняли участие к.и.н. В.А.Брун-Цеховой (ИС РАН), д.и.н. О.И.Величко (ИС РАН), д.и.н. А.А.Галкин (ИС РАН), д.и.н. И.В.Данилевич (ИС РАН), д.и.н. М.В.Каргалова (Институт Европы РАН), к.и.н. С.А.Леванский (ИС РАН), д.полит.н. В.В.Люблинский (ИС РАН), д.и.н. Ю.П.Ма-дор (ИС РАН), д.и.н. Л.Б.Москвин (ИС РАН), к.и.н. И.Л.Недяк (ИС РАН), к.и.н. М.Е.Орлова (ИС РАН), к.и.н. Е.Д.Строганова (ИСРАН), д.и.н. И.С.Яжборовская (ИСРАН) и др.

В предлагаемом вниманию читателей материале мы публикуем вводный доклад А.А.Галкина, а также фрагменты наиболее интересных выступлений участников дискуссии.

А.А.Галкин Парадигмы социальной политики XXI века1

(Введение к дискуссии)

1 В основу доклада положено исследование, проводимое при поддержке РГНФ (проект № 07 03 00074а).

Исходные теоретические посылки. Социальная политика — неотъемлемая функция государства с момента его возникновения. Первоначально она выступала подчиненным элементом нерасчленимого единства, каким представлялась государственная политика. Однако со временем содержание государственной политики усложнялось. Соответственно, возрастала дифференциация. Все более очевидным становилось наличие у государства трех относительно самостоятельных сфер деятельности: поддержание внешней безопасности, управление внутренними институтами, призванными обеспечить функционирование общественного организма, и регулирование социальной сферы как условия такого функционирования (социальная политика).

Постепенно менялась и сама социальная политика — ее содержание и роль в общей политике государства. На ранних этапах она была не более чем своеобразным вспомогательным инструментом государ-

2 См. Калашников 2002, 2003; Волгин 2002; Люблинский и др. 2004; Сидори-на 2005.

_паршшглы оыжтьшого тьпт_

ственного управления. Вместе с тем уже тогда наметилось несколько особых направлений. Главные из них — обеспечение социальных возможностей и организация социального вспомоществования. Объектом первого являлось полноправное меньшинство общества, объектом второго — юридически и социально ущемленные и обездоленные низы.

Последующая динамика социальной политики характеризовалась ростом социальных ожиданий, а значит — и требований, предъявляемых к государству обществом в целом; постепенным расширением той части социума, которой обеспечивались социальные возможности и гарантии; и, наконец, повышением значимости и институционализацией системы социального вспомоществования.

Осуществлялся этот процесс не просто и не линейно. Одной из отличительных черт развития было постоянное отставание социальной политики, проводимой властными структурами, от объективных потребностей, созревших в обществе. В тех случаях, когда это отставание выходило за некие, пусть невидимые, но тем не менее реальные пределы, возникал социальный коллапс, реализовывавшийся в форме более или менее глубоких политических потрясений. Их непосредственные результаты могли быть разными. Однако в конечном счете социальная политика, как правило, выходила на уровень, который диктовался объективными потребностями.

Одним из важнейших этапов динамики социальной политики, пришедшихся на новейшее время, было возникновение феномена, описываемого понятием «социальное государство»1.

Безусловно, данное понятие содержит немало неопределенностей. И это не случайно. Речь идет о явлении сложном, многогранном и, что немаловажно, меняющемся во времени. В XIX в. социальное государство воспринималось одним образом, в ХХ — другим. Не исключено, что в XXI в. оно будет выглядеть по-своему. Иными становятся требования к социальному государству, их масштабы. Видоизменяются осуществляемые им функции и их внутренняя структура.

Особенность социального государства состоит и в том, что его трактовка в значительной степени обусловлена идеологическими и политическими установками. Поэтому споры, которые оно порождает, всегда были острыми и даже ожесточенными.

Очевидно, что государство не может считаться социальным, если оно не проводит масштабной и взвешенной социальной политики. Но какой должна быть эта политика на практике? Каковы ее целевые установки? Из каких источников надлежит черпать средства для успешного ее проведения? Вокруг ответов на эти вопросы вновь возникают непреодолимые расхождения, за которыми нередко стоят эгоистические интересы.

Если попытаться абстрагироваться от групповых интересов и вычленить то, что отвечает потребностям общества как целого, то государственная социальная политика призвана обеспечить условия для нормального развития социума, то есть демографическое равновесие, необ-

ходимые масштабы и качество воспроизводства рабочей силы, сохранение и улучшение исторически сложившегося образа жизни, удержание социальной дифференциации на уровне, не провоцирующем конфликты между общественными группами, предотвращение нищеты как массового явления и т. п. Для решения этих задач государство обычно использует законодательство, создающее правовой каркас социальной политики. Вместе с тем оно следит за выполнением политическими институтами, а также юридическими и физическими лицами предписаний, гарантирующих достижение целей социальной политики, и перераспределяет требующееся для этого общественное богатство.

Для проведения государственной социальной политики, как правило, создается разветвленная инфраструктура, элементами которой выступают системы здравоохранения, образования, контроля над трудовыми отношениями, социального страхования, социальной поддержки, пенсионного обеспечения и т. д.

Хотя социальная политика, как уже упоминалось, включает в себя социальное вспомоществование (благотворительность), она отнюдь не исчерпывается им. Значение социальной благотворительности, безусловно, очень велико — особенно в странах, где значительная часть населения пребывает в глубокой нищете. Ее функция состоит в том, чтобы по возможности компенсировать отсутствие эффективной социальной политики. Однако заменить эту политику благотворительность не может. За их уподоблением обычно кроется намерение минимизировать роль социальной политики, свести ее к «милостыне от щедрот преуспевающих».

Разумеется, описанная выше модель является усредненной и в чем-то идеализированной. На практике социальная политика далеко не так уравновешена. Во многих государствах она подвергается искажениям, сталкиваясь с различными конфликтными проблемами. От них не избавлены даже высокоразвитые страны, кичащиеся своими успехами в социальной области.

Глобализация и социальная политика. Современную ситуацию в сфере социальной политики нельзя объективно осмыслить, не учтя воздействия на нее глобализации. Как этап развития человеческого сообщества глобализация принесла с собой немало положительного. В то же время чем дальше, тем сильнее ощущаются негативные последствия глобализационных процессов.

Любое крупномасштабное общественное потрясение имеет социальную составляющую. Одни попадают в число выигравших, другие — проигравших. При нынешней модели глобализации это членение особенно очевидно. Выиграли наиболее развитые экономически страны и опирающиеся на них крупные финансово-промышленные комплексы. Именно поэтому они выступают сейчас основной глобализирующей силой. Проиграли менее развитые государства, в первую очередь — насильственно глобализируемые, для которых движение к целостной сис-

теме мироустройства обернулось огромными материальными и социальными издержками. Существует точка зрения, будто такие издержки — неизбежная плата за поступательное движение человечества. Но не является ли эта плата неоправданно высокой?

Глобализация привела к болезненной ломке сложившихся общественных отношений и стереотипов поведения многих сотен миллионов людей. История свидетельствует, что подобная ломка — обычное следствие глубоких общественных перемен. Но на этот раз потрясения оказались настолько масштабными, что неприятие новшеств и сопротивление им начали выходить за пределы, когда они поддаются контролю.

Попробую кратко обрисовать то, как сказалась глобализация на содержании и роли социальной политики.

Глобализация ускорила разрушение традиционных форм жизнедеятельности и производства, тем самым заметно повысив темпы урбанизации. В результате в странах, в наибольшей степени затронутых этим процессом, серьезно обострились социальные противоречия — ведь потребность внутренних мигрантов (особенно переехавших из сельской местности в большие города) в социальной политике и социальной поддержке как минимум на порядок выше, чем у оседлого населения.

Обусловленное глобализацией активное перемещение капитала в регионы с дешевой рабочей силой (как правило, отстававшие в экономическом развитии) повлекло за собой их частичную индустриализацию со всеми вытекающими отсюда последствиями: повышением спроса на квалифицированную рабочую силу, ростом ее численности, сплоченности и потребности в социальных услугах.

Широкое распространение новейших технологий, для эффективного функционирования которых нужен работник нового типа — интеллектуал, способный творчески подходить к своим обязанностям, — остро поставило вопрос о развитии соответствующего сегмента рынка труда. Такое развитие, в свою очередь, требовало существенного расширения системы специального и высшего образования, облегчения доступа к нему выходцев из социально ущемленных групп населения, создания соответствующей атмосферы на рабочих местах, то есть социальной политики принципиально иного качества, чем раньше.

Благодаря информационной революции население самых отдаленных уголков земного шара получило представление об образе жизни и уровне социальной обеспеченности в наиболее развитых регионах мира. У людей появилась возможность сопоставлять условия существования у себя дома с высшими образцами, утвердившимися в других странах, что, во-первых, форсировало рост социальных ожиданий и притязаний, а во-вторых, породило стремление решать свои жизненные проблемы за счет территориального перемещения — тем более что совершенствование транспортных средств сделало такое перемещение вполне реальным. Отсюда — мощный всплеск иммиграции из бедных в относительно богатые страны и возникновение острых социальных

проблем, обусловленных сложным и болезненным процессом адаптации массы переселенцев к непривычной, нередко цивилизационно чуждой среде.

Последствия этих процессов ощущаются повсеместно, но, естественно, по-разному — в зависимости от специфики региона.

Не стали исключением и наиболее развитые страны. Десятилетия сравнительно благополучного существования ушли для них в прошлое. Возросшая неустойчивость мирохозяйственных процессов и неблагоприятная народно-хозяйственная конъюнктура отражаются и на ситуации в экономически развитой зоне.

Дестабилизирующим образом воздействует на общественный климат в этих странах перманентный кризис занятости. Его связь с глобализацией очевидна. Действующий в условиях территориальной диверсификации производства мировой рынок все чаще отвергает выпущенные здесь товары из-за их высокой себестоимости, обусловленной, в частности, значительными социальными расходами. В результате капитал все активнее перемещается в государства с дешевой рабочей силой. Тем самым сокращение рабочих мест под влиянием новых технологий, и так достаточно интенсивное, получает сильнейший дополнительный стимул.

Негативно сказываются на положении в развитых странах и существенно выросшие иммиграционные потоки. Рынки труда принимающих эти потоки государств, как правило, не в состоянии поглотить прибывающую из-за рубежа новую, преимущественно малоквалифицированную рабочую силу. В результате она оказывается на социальном дне, превращаясь в источник кадрового пополнения преступного мира.

Одновременно в этих странах складываются новые — и весьма многочисленные — этнические меньшинства, четко осознающие свою специфику, свои интересы и возможность их отстаивать, используя политические и иные методы, утвердившиеся в ареале нового проживания. Отсюда все более настороженное отношение коренных граждан к «чужакам», порой перерастающее в нетерпимость как на бытовом, так и на общественном уровне.

Экономически развитые страны всячески пытаются сейчас преградить иммигрантам путь, ужесточая соответствующее законодательство и принимая жесткие меры в отношении нелегальных переселенцев. Однако, насколько можно судить, эффект от этих усилий не очень велик.

Все это вместе взятое приводит к заметному ухудшению социальных и межэтнических отношений: подрывает доверие населения к политике доминирующих политических сил, усиливает отчуждение между политическими институтами и рядовыми гражданами, способствует нарастанию враждебности между имущими и неимущими, коренными и пришельцами. И хотя эти тенденции пока далеки от критической черты, за которой начинаются социальные потрясения, они уже серьезно сказываются на политической атмосфере.

Еще ощутимее социальная напряженность в странах, именовавшихся в недавнем прошлом «третьим миром». Общее мирохозяйственное развитие в условиях глобализации принесло им не только цивили-зационные блага, но и серьезные потери.

Конгломерат объединяемых этим понятием государств отчетливо распадается на две подгруппы. Первую составляют «пасынки» глобализации, отставание которых от наиболее развитых в промышленном отношении стран, несмотря на все усилия, осталось прежним, а в отдельных случаях даже возросло. Вторую — те, кто, набрав дополнительное ускорение, сократил дистанцию, отделявшую их от зоны «золотого миллиарда».

В странах первой подгруппы нарастающие социальные противоречия проявляются в сравнительно примитивной и поэтому прозрачной форме. Конкуренция товаров, поступающих с мирового рынка, обернулась для этих стран разрушением прежних форм землепользования и ремесленного производства, что повлекло за собой массовое обнищание крестьян и ремесленников, которые бросились в города. В результате большие города оказались в кольце трущоб, лишенных каких-либо условий для нормального существования, со всеми вытекающими из этого социальными и политическими последствиями.

Неизбежно отражается на населении и непомерная задолженность соответствующих государств международным институтам и транснациональным корпорациям. Спорадические списания части задолженности отдельных стран не вносят сколько-нибудь серьезных изменений в общее состояние дел.

Разумеется, существуют и факторы, смягчающие негативные процессы. Однако основное социальное противоречие между обездоленными и имущими не только не претерпело существенных изменений, но и заметно обострилось. Не изменились и формы его проявления. Ведущее место среди них по-прежнему занимает насилие.

Социальные отношения в странах второй подгруппы определяются сложным переплетением традиционалистских порядков с системой взаимодействий, типичных для раннего индустриализма, и постиндустриальными влияниями, исходящими из зоны «золотого миллиарда». При этом обычно доминируют социальные отношения, свойственные раннему индустриализму. Для них, как известно, характерна острая борьба за приемлемые условия продажи рабочей силы, за фиксированное трудовое законодательство, за правовое равенство социальных партнеров, за демократические политические институты. В ряде случаев в ходе этой борьбы ставятся под сомнение основы существующего общественного строя. Весьма показательна в этом смысле ситуация, сложившаяся в Латинской Америке. Экономические, социальные и политические потрясения в странах этого региона все очевиднее рассеивают оптимистические ожидания, столь распространенные в радикально-либеральных кругах десятилетие назад.

Что касается стран, некогда принадлежавших к так называемому «социалистическому лагерю», то некоторые из них все очевиднее сближаются с государствами, входящими в зону «золотого миллиарда», хотя и отстают от них по ряду показателей экономического развития и уровню жизни, тогда как другие остаются похожими на государства второй подгруппы бывшего «третьего мира». Особенности социальных отношений в этих странах определяются степенью болезненности трансформационных процессов. Если они осуществляются осторожно, с учетом интересов большинства населения, его реакция, даже будучи проте-стной, не выходит за установленные законом рамки. При нарушении болевого порога противодействие трансформационным процессам способно приобрести радикальные формы.

Своеобразие ситуации во всех описанных регионах во многом обусловлено тем, что вопреки пессимистическим прогнозам, касающимся будущего государства, его роль как гаранта социальных завоеваний в современных условиях не только не уменьшается, но, напротив, существенно возрастает. Это обусловлено рядом обстоятельств. Перечислю главные из них.

Глобализация производственной сферы, выведя ее за пределы национального государства, сделала необходимой и глобализацию институтов социального партнерства. Однако этого не произошло. Сегодня у глобальных производителей есть лишь национально организованные социальные партнеры. Очевидно, что их удельные веса и, соответственно, возможности несопоставимы. В результате производитель получает серьезные преимущества перед наемной рабочей силой, которые используются (или, во всяком случае, могут быть использованы) для демонтажа системы социальных гарантий.

Движению в этом направлении способствуют экономические стимулы. Размывание системы социальных гарантий удешевляет рабочую силу, что, в свою очередь, может повысить конкурентоспособность производимой продукции. Поэтому уже сейчас с нарастающей четкостью проявляется тенденция к выравниванию системы социальных гарантий не по достигнутому высшему уровню, как теоретически предполагалось ранее, а в лучшем случае по среднему.

Отсутствие глобализированных социальных партнеров порождает также ряд проблем более частного порядка. Как обеспечить равноправие наемных работников, занятых в национальном и транснациональном производствах? На какой основе и в каких пропорциях должны распределяться налоговые отчисления транснациональных корпораций? Каким образом можно гарантировать поступления в национальный пенсионный фонд от корпораций, руководство которых размещено в далеком зарубежье?

Немалое значение имеет и тот факт, что как юридически, так и институционально защита социальных гарантий по-прежнему сосредоточена на национально-государственном уровне и любое серьезное ос-

лабление государственных институтов неизбежно влечет за собой расшатывание устоев социальной безопасности населения.

Иными словами, поскольку наднациональных институтов, способных решать социальные проблемы человеческого сообщества, нет и в ближайшие годы они вряд ли возникнут, заниматься такими проблемами придется национальному государству. А это означает, что в обозримой перспективе значение его деятельности в социальной сфере не только не ослабнет, но, напротив, существенно увеличится.

Уже во второй половине прошлого века в литературе, посвященной динамике социальной проблематики, отмечалось растущее значение социальной политики как элемента политики в целом. Сегодня, учитывая социальные последствия глобализации, есть все основания считать ее доминирующим элементом современного политического процесса.

Некоторое время тому назад многие полагали, что современные правящие круги — во всяком случае, в наиболее развитых странах — начали осознавать значимость широкомасштабной социальной политики как фактора успешного политического и экономического развития и готовы в определенной степени «делиться» с обществом. Практика истекших десятилетий показала, что такая готовность имеет свои пределы и свойственна не всем и не везде. Весьма распространенным остается представление, что расходы на социальные нужды, в том числе на воспроизводство рабочей силы, — не более чем гиря на ногах экономики. Сохранявшаяся на протяжении ряда десятилетий относительная стабильность общественно-политической ситуации породила иллюзию, будто для ее поддержания достаточно одних юридических инструментов и силовых структур.

Правящие круги некоторых наиболее развитых стран, в частности ФРГ и Франции, пытаются повысить конкурентоспособность национальных экономик за счет снижения уровня социальной защиты граждан. Но, как выяснилось, «отнять» у населения гораздо труднее, чем просто «не дать». И хотя предпринятые в упомянутых странах шаги были осторожными и смягчались различного рода «прокладками», каждая из них получила в качестве незамедлительной реакции общества крайне негативные политические сигналы.

Болевые точки российской социальной политики. Для России, где в 90-е годы прошлого века была в значительной степени разрушена социальная инфраструктура, недооценка значимости социальной проблематики чревата особенно большими угрозами.

Поскольку во всех более или менее развитых странах подавляющая часть населения обеспечивает свое существование, продавая рабочую силу, важнейшим элементом социальных условий в обществе являются трудовые отношения. В современной России эти отношения регулируются принятым в 2002 г. Трудовым кодексом, который не только не улучшил, но во многом даже ухудшил прежний Кодекс законов о

3 Становление 2004: 5, 13—23.

4 См., напр. Рима-шевская 2003: 25 и сл.

5 Глазьев 2007:25.

6 Римашевская 2003: 27.

труде. В результате для сферы трудовых отношений в нашей стране сегодня характерны: доминирование автократическо-иерархических и кланово-бюрократических механизмов, переплетение формальных и неформальных (устно-договорных) практик, отсутствие сколько-нибудь единообразных правил, а также общественных институтов, способных последовательно и эффективно отстаивать интересы наемного труда перед лицом работодателя3.

Ослабление эффективности социальной инфраструктуры в сфере трудовых отношений имело, в свою очередь, два негативных следствия. Одно из них — отрицательная динамика заработной платы. За первое десятилетие реформ доля фонда оплаты труда в ВВП заметно упала, а реальная заработная плата сократилась в три раза4. И хотя в последующие годы ситуация улучшилась и средний уровень заработной платы приблизился к дореформенному, минимальная заработная плата даже после повышения ее в сентябре 2007 г. составляет лишь 56,6% от официального прожиточного минимума, который, по оценке экспертов, занижен по меньшей мере вдвое5.

Иными словами, Россия остается чуть ли не единственной в Европе страной, в которой систематически и многократно занижается оплата труда. При этом за показателями, фиксирующими динамику средней заработной платы, обычно скрывается ее глубокая дифференциация. Согласно некоторым подсчетам, соотношение между минимальной и максимальной оплатой труда в рамках предприятия может составлять 1 к 15, внутри отрасли — 1 к 40, на межрегиональном уровне — 1 к 456.

Второе следствие — резкое ухудшение условий труда. Именно с этим связан небывало высокий уровень производственного травматизма и профессиональных заболеваний, неуклонный рост смертности от несчастных случаев на производстве. Наемные работники в большинстве случаев беззащитны перед произволом не только работодателей, но и любого вышестоящего менеджера. Отсюда широкое распространение притеснений, поборов и незаконных увольнений.

Серьезные потрясения пережило (и продолжает переживать) здравоохранение. Хотя прежняя, строго государственная, система здравоохранения с полным основанием подвергалась острой критике, она в целом обеспечивала гражданам страны необходимую, пусть не всегда высококачественную, медицинскую помощь. Теперь эта система разрушена, а новая (не очень правомерно именуемая страховой) никак не может выйти на сколько-нибудь приемлемый уровень. Медицинские услуги в значительной своей части перестали быть бесплатными, и их доступность для массового потребителя заметно уменьшилась. Резко возросла дифференциация условий, качества и характера услуг, предоставляемых различными медицинскими учреждениями, существенно сократились масштабы и количество санитарно-профилактических мероприятий, рассчитанных на предотвращение эпидемических заболеваний.

Все это, естественно, не могло не привести к общему ухудшению состояния здоровья граждан. Ежегодно в стране регистрируются 155—

185 млн. случаев заболевания острыми и хроническими болезнями. У 40% взрослого населения страны выявлены нарушения иммунной системы. Массовый характер приобрели туберкулез, СПИД и венерические болезни. 40% школьников страдают хроническими заболеваниями. На высоком уровне держатся алкоголизм и наркомания. Примерно у 52,5 млн. человек наблюдаются психологические расстройства различной степени тяжести. Более 500 тыс. ежегодно признаются инвалидами. Всего же в России насчитывается около 11 млн. инвалидов; каждый ше-7 См. Экология б.г. стой из них — моложе 45 лет7.

В упадке пребывает и система образования. В немалой степени это обусловлено сокращением государственных ассигнований. К началу нового столетия бюджетное финансирование образования в реальном выражении составляло менее 40% от уровня 1991 г. А ведь и тогда ассигнования на образование были не очень большими: в СССР на одного учащегося тратилось в 10 раз меньше, чем в Соединенных Штатах.

От стремления сэкономить на образовании не в последнюю очередь пострадала средняя школа. Нехватка средств, вызвавшая, в частности, падение заработной платы учителей до размеров, не обеспечивающих минимального жизненного уровня, привела к резкому сокращению численности преподавательских кадров и повсеместному снижению качества подготовки учащихся. В небольших населенных пунктах школ просто не осталось. Многие школьные здания обветшали, учебное оборудование устарело либо пришло в негодность. Разрушенной оказалась система профессионального обучения: большинство профтехучилищ, работавших на базе крупных предприятий, было ликвидировано, а техникумы перепрофилированы или попросту закрыты. В результате в ряде важнейших отраслей производства возникла острая нехватка квалифицированных рабочих кадров и младшего технического персонала.

В сфере высшего образования постоянно расширяется доля платного обучения, что возводит новые барьеры на пути профессионального роста способных выходцев из семей с низкими и даже средними доходами. Эксперименты, проводимые над высшей школой, обернулись, с одной стороны, возросшей текучестью (а в ряде случаев — и дефицитом) преподавательских кадров и падением качества обучения (особенно в созданных на пустом месте «коммерческих» вузах), с другой — возникновением посреднических (нередко криминальных) структур и небывалыми масштабами коррупции.

Не могут не беспокоить и серьезные искажения в структуре профессиональной подготовки студентов. Число студентов высших учебных заведений заметно выросло. Однако специалистов тех профессий, которые необходимы народному хозяйству, постоянно не хватает. Да и общая их численность все еще существенно ниже той, которая требуется государству, претендующему на заметное место в мирохозяйственной системе. К началу нового века доля специалистов с высшим обра-

8 См. Высшее образование б.г.

9 Весьма показательна в этом плане монетизация льгот, предоставлявшихся пенсионерам, инвалидам и некоторым другим категориям граждан.

10 См. Социальное неравенство 2006:

39.

11 См. Медков б.г.

12 Антонов, Медков, Архангельский 2002: 137.

зованием составляла в России примерно 18,5% трудоспособного населения, в то время как в развитых странах она достигает 30—40%8.

Другими словами, политика, проводившаяся российскими государственными органами в сфере образования, не только не дала позитивных результатов, но, напротив, усугубила положение. Его отличительными чертами являются: бедственное положение преподавателей, отсутствие необходимой материальной базы, растущая дифференциация степени образованности в зависимости от места жительства и уровня доходов, увеличение доли граждан, не получивших минимального образования. Соответственно, заметно снизился общий образовательно-интеллектуальный уровень, еще недавно бывший важнейшим потенциальным источником развития страны.

Крайне неэффективно действует и система институтов, призванных обеспечивать приемлемые условия существования социально слабым группам населения.

Пенсионная реформа, предусматривавшая увеличение пенсий за счет накопительной части, полностью провалилась, что признают сейчас даже ее инициаторы. После 1991 г. условия начисления пенсий и пособий, а также их размеры неоднократно менялись. При этом каждая из перемен, как правило, приводила к ущемлению интересов социально слабых слоев населения9. Последствия этого ощущаются по сей день. В 2005 г. средний уровень пенсий, несмотря на неоднократные повышения, составлял лишь 72,6% от уровня дореформенного 1991 г.10

Результатом осуществлявшейся на протяжении 1990-х годов (и частично продолжающейся до сих пор) политики в социальной сфере стало возникновение ряда крайне болезненных социальных узлов, с которыми стране придется иметь дело в ближайшее время. Ограничусь лишь беглым их перечислением.

1. Демографический кризис. России грозит буквальное вымирание. По подсчетам специалистов ООН, ее население, составляющее сегодня около 142 млн. человек, сократится к 2050 г. до 111,8 млн.11 Еще пессимистичнее прогнозы российских демографов. Так, А.Антонов, В.Медков и А.Архангельский считают наиболее вероятным ход событий, при котором к началу 2050 г. в России останется 90,59 млн. человек, то есть в 1,6 раза меньше, чем в 2001 г.12

Следствием подобного развития, наряду с обезлюдением огромных территорий, будут негативные сдвиги в возрастной структуре общества. Сокращение трудоспособного населения при повышении доли лиц старшего возраста станет серьезным барьером на пути развития производства и резко увеличит нагрузку на социальную инфраструктуру.

2. Беспрецедентный для развитой страны уровень социальной дифференциации. В 2006 г. коэффициент фондов доходов, определяемый через соотношение доходов 10% наиболее и наименее обеспеченного населения, достиг, даже по официальным данным, 15-ти. Это примерно в два раза выше уровня, считающегося предельным для страны, озабоченной сохранением стабильности. Между тем общепризнанно,

13 Социальные неравенства 2006: 7.

' Там же: 8.

что экономическое неравенство представляет собой один из важнейших источников конфликтов и социальных потрясений.

3. Устойчивая бедность. Цифры, которые приводят, описывая бедность в России, обычно не очень точны. Официально они колеблются где-то около 16%. Однако, согласно расчетам ряда экспертов, к бедным в нашей стране относится четверть столичных жителей, треть обитателей крупных городов, половина населения малых городов и 65% проживающих в сельской местности13.

Но даже если исходить из официальных показателей, речь все равно идет о 23—26 млн. человек. Для них характерны все качественные признаки бедности — недостаточный (по стандартам данного общества) имущественный потенциал, невозможность обновлять имеющееся имущество, ограниченная структура потребления, включая отказ от многих жизненно важных медицинских услуг, неприемлемые жилищные условия и отсутствие шансов выбраться из засасывающей все глубже трясины бедности14.

4. Кризис правопорядка. Незаживающей язвой на теле России остается коррупция. Явление это, как известно, международное. Вряд ли можно назвать страну, которой бы оно было неизвестно. И все же уровень коррупции в нынешней России следует признать ужасающим. Его наиболее опасное следствие: восприятие растущим числом граждан всех находящихся у власти как взяточников и жуликов. Для политической системы подобные настроения нередко равнозначны безусловному обвинительному приговору.

Глубокое беспокойство вызывает и общая криминологическая ситуация. В 2005 г. в стране было зафиксировано около 3,5 млн. преступлений. Ввиду высокой латентности российской преступности и серьезных недостатков при ее регистрации реальное число преступлений превышает регистрируемое в 4—6 раз15. В массиве регистрируемой преступности значительную часть составляют тяжкие и особо тяжкие преступления. Растет число преступлений, совершаемых организованными группами и преступными сообществами. Не случайно на состоявшемся в мае 2006 г. Координационном совещании руководителей федеральных правоохранительных органов было отмечено, что «размеры организованной преступности в России приобретают характер национальной 16 Там же: 19. угрозы»16. Однако меры, принимаемые против этой угрозы, едва ли адекватны ее уровню.

15Алексеев, Овчин-ский, Побегайло 2006: 17—18.

Предпочтительный курс. Судя по всему, российские власти со временем поняли, что полное игнорирование социальной стороны существования общества чревато серьезными неприятностями. Соответственно, начали переосмысливаться некоторые элементы политики, касающейся социальной сферы. Символом поворота в социальной политике стало принятие в 2005 г. четырех национальных проектов: в области образования, здравоохранения, жилищного строительства и сельского хозяйства.

Само по себе повышение внимания власти к социальным вопросам — явление положительное, и его можно только приветствовать. Вопрос в том, имеем ли мы дело с реальной сменой парадигмы в политике или же с ее имитацией. Пока ни масштабы, ни содержательное наполнение национальных проектов не в состоянии снять остроту накопившихся в стране социальных проблем.

Какой же в действительности должна быть социальная политика, способная справиться с этими проблемами и в то же время приемлемая для населения современной России?

Ее целью должно быть создание условий для благополучия и всестороннего развития всех граждан. Это не только нравственная установка. Речь идет об условиях выживания отечественного социума.

При планировании необходимой России социальной политики следует учитывать, что уровень финансирования социальных расходов у нас вдвое ниже среднемирового, втрое ниже уровня развитых государств и один из самых низких среди стран с переходной экономикой. Для того чтобы выйти хотя бы на среднемировой уровень, его надо увеличить на сумму, составляющую примерно 3,5% ВВП. Это вполне реально, ибо эти средства, не работая на российскую экономику, лежат в Стабилизационном фонде и, скорее всего, будут пребывать в нем либо в 17 См. Глазьев 2007. каких-то его модификациях и дальше17.

К числу проблем, требующих первостепенного внимания, относится мера оплаты труда. В нормальной стране добросовестно работающий человек должен иметь доход, позволяющий ему вести достойный образ жизни: хорошо питаться, отдыхать, удовлетворять духовные потребности, повышать квалификацию, содержать семью, давать образование детям. Разумеется, было бы нереальным ставить перед собой задачу незамедлительно поднять заработную плату на уровень, сопоставимый с тем, что достигнут в наиболее развитых странах. Однако продвигаться в этом направлении необходимо.

При решении этой проблемы нельзя уповать лишь на административные рычаги, находящиеся в руках государства. Они далеко не всегда эффективны. В рыночных условиях цена рабочей силы зависит прежде всего от соотношения сил партнеров по трудовому процессу. Низкая заработная плата в России в первую очередь есть результат неравенства сил в системе «покупатель — продавец рабочей силы». Помимо слабости существующих в России профессиональных союзов, решающий перевес в пользу работодателя обусловлен тем, что государство в большинстве случаев выступает на его стороне.

Позиция государства по этому вопросу должна быть пересмотрена. Его долг — поддерживать более слабую и уязвимую сторону, то есть трудовые коллективы. Надлежащее выполнение им этого долга откроет путь для решения не только проблемы адекватной оплаты труда, но и многих других проблем в сфере трудовых отношений, в том числе связанных с продолжительностью рабочего дня и рабочей недели, предоставлением ежегодного оплачиваемого отпуска, уровнем безопасности

на рабочем месте, защитой от необоснованных придирок и репрессий со стороны администрации, от расовой или гендерной дискриминации.

Второй стержневой проблемой социальной политики является поддержка той части населения, которая по тем или иным причинам выключена из производственного процесса. Очевидно, что здесь не обойтись бухгалтерскими играми. Необходимо реальное — и достаточно ощутимое — повышение пенсий и пособий. Конечно, для такого повышения требуются серьезные дополнительные средства. Однако если Россия действительно вступила, как твердят власти, в стадию экономического подъема, если у нее накоплено столько средств, что она опасается использовать их внутри страны и предпочитает вкладывать в зарубежные ценные бумаги, то у нее есть и финансовые возможности для поддержки социально слабых граждан.

Повышение меры оплаты труда и совершенствование системы социального вспомоществования можно рассматривать как первые шаги в сторону сокращения социальной дифференциации. Следующим шагом на этом пути должен стать отказ от уравнительного подоходного налога. Позитивные сдвиги в этой области способны заметно сузить каналы, пополняющие и питающие массовую бедность. Существуют, однако, и иные каналы, перекрытие которых потребует дополнительных усилий. В коренном преобразовании нуждается система поддержки и воспитания детей, оказавшихся без попечения родителей. Не отработана — ни экономически, ни социально — система адаптации отбывших наказание заключенных. Будучи не в состоянии преодолеть социальную изоляцию и найти себе место в обществе, они опускаются на социальное дно или возвращаются к преступной деятельности.

В последние годы важным источником пополнения бедности стала массовая иммиграция, в первую очередь из государств, возникших на постсоветском пространстве и страдающих от кризиса производства и/или аграрного перенаселения. В России до сих пор нет детального иммиграционного законодательства, которое бы не только регулировало правила приема и порядок оформления иммигрантов, но и определяло их статус и права, предусматривало меры по их трудоустройству, размещению и адаптации. В результате многие иммигранты оказываются объектами беспощадной эксплуатации и иных злоупотреблений, что заставляет их скатываться на социальное дно, способствует росту преступности. Мощный иммиграционный поток должен быть направлен в упорядоченное русло.

Остро стоит вопрос и о мерах, способных навести порядок в сфере здравоохранения и образования. Это предполагает, в частности, корректировку и расширение соответствующих национальных проектов. Для достижения подобного результата, естественно, требуется резко увеличить финансирование. Однако одного этого недостаточно. Необходимо более четкое и жесткое регулирование финансовых потоков.

К первоочередным задачам в области здравоохранения относятся восстановление системы всеобщей профилактики, прежде всего в детс-

ких садах, школах и высших учебных заведениях, проведение массовых оздоровительных мероприятий, а также принятие и реализация специальной программы, направленной на улучшение условий труда и повышение ответственности работодателей за состояние здоровья персонала. Нуждается в существенном расширении сеть общедоступных поликлиник. Платную медицину следует сохранить. Но она должна дополнять, а не подменять собой бесплатную.

В сфере образования в основу предпринимаемых усилий должна лечь древняя заповедь медицины: «не навреди». Необходимо проявлять крайнюю осторожность при проведении экспериментов, предполагающих воспроизводство образцов, опробованных при иных обстоятельствах, в других странах. Дело государства — добиваться безоговорочного исполнения закона об обязательном среднем образовании, финансировать строительство учебных заведений и оснащение их современным оборудованием, гарантировать достойную оплату труда преподавателей, препятствовать неоправданной коммерциализации образования. Что касается содержания, методики и форм организации учебного процесса, то все это должно оставаться прерогативой педагогических и научных коллективов. Это позволит избежать ошибок, за которые потом будет, мягко говоря, стыдно.

Представляется, что поиски в очерченном направлении помогли бы найти ключ и к решению более широкой проблемы — проблемы устойчивого сокращения населения России, чреватого демографической катастрофой. Вопрос лишь в том, какие социальные и политические силы в состоянии их вести. Но это — тема особого разговора.

В.В. Люблинский Социальная политика —

справедливость и эффективность

Для современного политического процесса характерно «соревнование» подходов к социальной политике, стремление представить ее в наиболее доступном, аргументированном и привлекательном для общества виде. Несомненно, что социальная политика приобретает все большое значение в политической борьбе. Однако за ее рамками часто остаются фундаментальные вопросы, связанные с механизмами достижения социальных целей.

На самом деле проблема состоит в том, что в реальной социальной политике должны учитываться как основные факторы развития, так и базовые интересы.

Социальная политика должна исходить из интересов развития общества. Существует несколько подходов к оценке ее эффективности. Первый (сугубо теоретический) — так называемая оптимальность по Парето. Гипотетически этот принцип может быть реализован в условиях экономического роста, когда пространство производственных возможностей расширяется, а точка оптимальности, в которой улучшение

положения какого-либо индивида или группы достижимо лишь через снижение уровня благосостояния других, трансформируется в зону вариантов оптимальности.

Но потенциал различных социально-профессиональных групп необходимо рассматривать в динамике, отдавая приоритет группам, составляющим основу современной экономики. В этом смысле предпочтительным является принцип Калдора—Хикса, который делает акцент на общем росте благосостояния, допуская ухудшение положения определенных социальных групп. Для оценки эффективности социальной политики может также использоваться предложенный Дж.Роулсом принцип «maximini», когда в качестве критерия выступает рост благосостояния малообеспеченных слоев населения.

Следует учитывать, что социальная политика только на первый взгляд ограничена сферой политического процесса и социального развития общества. Те или иные решения в социальной сфере, принимаемые государством, не говоря уже о совокупности направлений социальной политики, способны оказать глубокое воздействие на экономическое развитие. В связи с этим возникают проблемы экономической эффективности, капиталовложений, конкурентоспособности, устойчивости денежной системы и госбюджета, занятости и безработицы, стимулов к экономической деятельности. Например, модель «большой социальной политики», предполагающая активное и масштабное участие государства в процессах воспроизводства, одновременно подразумевает высокие налоги и социальные взносы, за счет которых происходит формирование социального бюджета. Отсюда — огромное налоговое давление на предприятия и население, что может негативно повлиять на развитие. И это действительно происходит, если поступающие в бюджет средства от предприятий и населения не возвращаются в экономику через систему кругооборота ресурсов на макроэкономическом уровне, будь то в форме поддержки спроса или необходимых компонентов роста. Такова логика построения социальной политики в странах Запада.

Возможны два варианта трансформации этой системы. Первый связан с сокращением социальных расходов, который общество будет вынуждено принять и адаптироваться к нему. Движение в данном направлении стимулируется ростом конкуренции со стороны государств с более низкими издержками производства при аналогичном качестве продукции. Второй (гипотетический) — с повышением социальных расходов благодаря новому рывку в производительности труда.

Особенность современной эволюции государства благосостояния состоит в том, что она происходит в условиях глобальной экономики. Появилось понятие внешней социальной политики, отражающее качественный характер изменений. Преимущества в качестве труда пока позволяют многим странам Запада поддерживать конкурентоспособность при сохранении высокого уровня оплаты труда и социальных расходов, выступающих факторами роста социального капитала. Реформы социальной сферы нацелены там на достижение эффективного компромисса между конкурентоспособностью и социальной политикой.

18 См. Adequate 2003: 100, 108, 122.

Указанные моменты, однако, не ставят под вопрос фундаментальные принципы, лежащие в основе социальной политики экономически развитых стран. Социальной политике отводится ключевая роль в развитии общества, она рассматривается как условие его социально-экономической эффективности, политической стабильности и международной конкурентоспособности.

Социальная политика, исходящая из принципа справедливости и необходимости динамического равновесия, призвана корректировать «фиаско рынка» в сфере социального развития. В системе компромисса между экономической эффективностью и социальной справедливостью первая обеспечивает развитие капитала, вторая — труда.

Важным фактором справедливости является характер налогово-бюджетной системы. В последние десятилетия в странах Запада наблюдалась тенденция к росту доли налоговых поступлений от наиболее состоятельных групп и уменьшение нагрузки, которую несут средние слои. В то же время усиливалась адресность социальной политики: система семейных пособий и пособий по безработице стала в большей мере ориентироваться на малообеспеченные группы.

Особый интерес представляет ситуация в сфере пенсионного обеспечения. Развитие пенсионных систем следует рассматривать в контексте сдвигов в динамике структуры совокупного капитала, а также условий внутренней и международной конкуренции. На предыдущем этапе при формировании пенсионных систем доминировали социальные цели. Именно это обусловило значительный рост благосостояния пенсионеров в странах ЕС, благодаря которому положение лиц старших возрастов больше не ассоциируется там с бедностью. Специфика современного этапа в том, что на первый план вновь выходят экономические цели. Вместе с тем ведущую роль в пенсионном обеспечении большинства стран Запада по-прежнему играют традиционные распределительные системы. В Бельгии распределительная система охватывает около 70% пенсионеров, в ФРГ — 82%. Во Франции на нее приходится 98% совокупных расходов на пенсионное обеспечение18.

При разработке стратегии социальной политики в России необходимо учитывать, что наша страна находится на том этапе развития, когда главной задачей является формирование массового среднего класса постиндустриального типа как основы социально-политической стабильности общества.

Ключевое значение имеет политика, ориентированная на трансформацию межотраслевой и социальной моделей распределения доходов. Такая стратегия, способная обеспечить не только рост эффективности как фундаментального условия развития социума, но и консолидацию общества, может стать существенным фактором решения социальных проблем, в частности проблемы бедности. Необходимо создать эффективно функционирующую систему, при которой стимулируется рост как высокотехнологичных отраслей экономики, так и человеческого капитала.

Важная задача — повышение удельного веса доходов лиц наемного труда в ВВП. На низкую долю заработной платы в ВВП России обращают внимание многие отечественные исследователи. Правда, в большинстве случае приводимые цифры явно занижены (около 30% ВВП), а норма западных стран завышена (иногда указывается цифра в 70%). По всей видимости, при расчете российского показателя учитываются не все элементы агрегата зарплаты, а в отношении западных стран ее доля рассчитывается применительно к национальному доходу, а не к ВВП. В результате картина искажается: в действительности этот показатель у нас составляет 42—43% (данные на 2002—2003 гг.). Тем не менее реальное «отставание» весьма существенное — порядка 12—16 процентных пунктов.

Анализ структуры ВВП показывает, что в России суммарная доля прибыли (включая проценты) заметно выше, чем на Западе. Однако это не привело экономику к эффективности, а, напротив, ограничив потенциал спроса, затормозило инвестиционный процесс. Прибыль не трансформировалась в инвестиции; отсюда — отсутствие заметных сдвигов в реорганизации экономики, не говоря уже о решении социальных проблем. Не удивительно, что в России сохраняется чрезмерная дифференциация доходов.

Социальная политика может существенно влиять на структуру ВВП не только по доходам, но и по расходам, в частности на соотношение потребительского спроса (включая государственные расходы) и инвестиций, что делает ее важным фактором экономического роста. Кроме того, она воспринимает импульсы как со стороны потребления, так и со стороны инвестиций.

Механизмы реализации целей социальной политики апробированы мировой практикой. Парадоксально, что в условиях столь высокой дифференциации доходов в России действует пропорциональное налогообложение. При такой социальной поляризации, как в нашей стране, необходима прогрессивная шкала.

Указанные меры должны быть вписаны в новую стратегию, связанную с усилением роли государства в социально-экономическом развитии (в том числе через рост государственного сектора и инновационных инвестиций государства). Адекватный рост инвестиций, в особенности в частном секторе, остается одной из наиболее важных предпосылок модернизации общества. В равной мере это относится к развитию социального партнерства, повышению социальной ответственности бизнеса и трансформации профсоюзов в активный и действенный институт защиты прав наемных работников.

Л.Б.Москвин Социальная политика и государственная безопасность

При анализе проблем государственной безопасности мы многие годы уделяли основное внимание военно-стратегическим, экономическим, внешнеполитическим и научно-техническим факторам. Между

тем очевидно, что при низком уровне развития социально-экономической сферы, не говоря уже о ее кризисном состоянии, надежно обеспечить государственную безопасность заведомо невозможно.

Социальная безопасность — исключительно важная составляющая государственной безопасности. Ее уровень определяется степенью социальной защищенности граждан не только в узком, материальном выражении, но с учетом всего спектра потребностей, обеспечивающих «общественное здоровье человека», то есть, по определению Всемирной организации здравоохранения, полное физическое, психическое и социальное благополучие. Для оценки такого здоровья обычно используется разработанный ООН «коэффициент гуманитарного развития» — показатель, учитывающий реальную покупательную способность населения, состояние системы образования и здравоохранения, продолжительность жизни, уровень развития демократии, положение женщин, стариков и детей.

По всем этим параметрам Россия уступает даже таким странам, как Барбадос, Уругвай, Тринидад и Тобаго, Багамские острова. Например, по продолжительности жизни она занимает последнее место в Европе и 143 место в мире. И это не случайно. Согласно подсчетам Международной организации труда, сегодня за чертой бедности находятся 30% россиян, причем в эту категорию входят не только инвалиды, пенсионеры и неквалифицированные рабочие, но и учителя, врачи и даже ученые с научными степенями и званиями.

Иначе говоря, нынешний строй, как и прежний, не смог обеспечить социальное благополучие в стране. Независимо от своей политической ориентации, большинство граждан испытывают сегодня страх не перед социализмом или капитализмом, а перед нищетой и безработицей и открыто выражают недовольство своим положением. По данным всероссийских опросов общественного мнения, на рубеже XXI в. 65% россиян считали свое положение совершенно нетерпимым и еще 27% — терпимым с трудом.

Не оправдавшиеся ожидания широких масс населения на улучшение жизни вместе с усилившимися националистическими и сепаратистскими настроениями могут создать своего рода «гремучую смесь», чреватую социальным взрывом. Но угроза государственной безопасности России исходит даже не столько от участников протестных движений, сколько от тех, кто не платит людям вовремя зарплату, пенсии, детские пособия, лишает их нужных лекарств и тем самым объективно подталкивает их к бунту. Без коренных изменений в сфере социальной политики нет гарантий того, что удастся избежать «русского бунта, бессмысленного и беспощадного».

На протяжении многих десятилетий господствовала точка зрения, что главные угрозы для Советского Союза и России идут извне, а именно от стран Запада. Отнюдь не идеализируя позицию США и других стран дальнего, да и ближнего зарубежья в отношении современной России, хочу подчеркнуть, что в условиях, когда социальная напряжен-

ность достигла крайней степени остроты, а кредит доверия к властным структурам в значительной степени исчерпан, дальнейшее накопление потенциала недовольства представляет собой не меньшую, если не большую угрозу государственной безопасности нашей страны.

В последние годы в индустриально и социально развитых странах мира самым тщательным образом изучается вопрос о предельном уровне социальной напряженности. В связи с этим даже появилось специальное понятие — «социальная сетка безопасности». К сожалению, ничего похожего в России нет. И хотя народ у нас значительно более терпеливый, его терпение тоже имеет конец. Если не принять сейчас эффективных мер для защиты интересов массовых слоев населения, дальнейшее развитие событий вполне может пойти по румынскому или югославскому сценарию.

Поэтому одной из важнейших задач, стоящих перед теми, кто несет политическую и социальную ответственность за дальнейшую реализацию реформ, является определение отечественной «сетки социальной безопасности» или, другими словами, того крайнего уровня, за которым могут начаться необратимые процессы дестабилизации.

И.Л.Недяк «Менеджериальная» грань социальной политики

Мне хотелось бы обратить внимание коллег на существенное повышение социетальной направленности управленческих стратегий, предлагаемых политическим маркетингом. В качестве научно-практической междисциплинарной области знаний и управленческой дисциплины политический маркетинг изучает политический процесс в «логике спроса и предложения» (П.Бурдье), ставя целью изменение поведения субъектов политических трансакций (в самом широком смысле) ради достижения широкого компромисса, основанного на осознании совместных выгод. Как управленческий процесс маркетинг предполагает целенаправленное влияние на социальное пространство и общество в целом.

На рубеже веков маркетинговое мышление перешло от стратегии и философии трансакций к стратегии и философии взаимоотношений. Однако разработка социальной политики в России все еще ведется в системе управленческих координат прошлого века, что неизбежно снижает ее действенность, внося негативные коррективы в развитие политического процесса.

Выделю четыре ключевые составляющие парадигмы взаимоотношений.

1. Построение доверия. Согласно парадигме взаимоотношений важнейшим показателем эффективности государственной политики и стабильности развития рынков, включая политический, является уровень межличностного и институционального доверия. Не случайно производство доверия (building trust) стало в 2002 г. центральной темой форума мировой бизнес-элиты в Давосе.

Не отрицая важности экономических функций социальной политики, маркетологи указывают на растущее значение ее политических функций, прежде всего таких, как формирование/поддержание отношений доверия в обществе, предотвращение социальных взрывов и политического экстремизма. Построение доверия рассматривается как условие и средство успешной реализации любого политического решения. К сожалению, содержание социальной политики в России и методы ее проведения пока скорее снижают и без того крайне низкий уровень социального доверия в стране.

2. Управление стратегическими отношениями. До 80—9 0-х годов прошлого века любой политический продукт, в том числе и социальная политика, интерпретировался маркетингом как «ценность», которую поставщик (государство) предлагает потребителю (гражданам, группам граждан), а любая политическая трансакция — как разовый обмен ценностями. С утверждением парадигмы взаимоотношений в политическом продукте начали видеть результат сотрудничества и объединения выгод участвующих в обмене сторон, а в политическом обмене — процесс построения стратегических отношений между ними.

В современном обществе осуществление разовой сделки без учета ее «цены» стало в конечном счете неэффективным. Наглядный пример — чрезмерно высокие «трансакционные издержки» победы «Единой России» на парламентских выборах 2003 г. Установка на «разовый обмен ценностями» привела к дальнейшей делегитимации института выборов в стране, негативно повлияв на конфигурацию всего политического процесса. Изобилует примерами «неандертальских» (Ф.Котлер) маркетинговых подходов и российская социальная политика (достаточно вспомнить эпопею с пресловутой монетизацией льгот).

Парадигма взаимоотношений постулирует необходимость перехода от тактического управления обменом ценностями к стратегическому управлению отношениями. В этом контексте социальная политика трактуется широко, как средство развития возможностей индивида, защиты его от различных (экономических, социальных, политических, экологических) рисков и — опосредованно — как механизм управления стратегическими партнерскими отношениями в системе государство — гражданское общество — индивид.

3. Внимание к горизонтальным связям и отношениям. Нацеленность на управление стратегическими партнерскими отношениями привела к смещению фокуса исследовательского интереса маркетологов от рыночных и иерархических административных моделей управления к политическим сетям. Обращает на себя внимание сходство сетевой концепции регулирования отношений и такой сугубо «рыночной» дисциплины, как социальный/политический маркетинг. Подобно маркетинговой парадигме взаимоотношений, теория политических сетей отдает предпочтение понятию «действенность управления» (в противовес «эффективности») и оценивает менеджериальную деятельность в категориях «цели — процессы», а не «цели — средства».

4. Ставка на партнерские отношения субъектов политического процесса. Согласно парадигме взаимоотношений, проведение действенной социальной политики требует отказа от «асимметрии отношений» субъектов политического процесса, характерной для индустриальной эпохи. Модель «активный поставщик политического продукта (государство) — пассивный потребитель (гражданин, группы граждан)» должна уступить место модели «активный поставщик политического продукта — активный потребитель».

Обязательным условием формирования стратегических отношений доверия в социальной сфере выступает сокращение пропасти между «производством» социальной политики и ее «потреблением». Активная позиция «потребителя» рассматривается в качестве предпосылки политического производства. Задачей государства как «поставщика» социальной политики считается вовлечение граждан в процесс ее создания и реализации. При таком управленческом подходе к разработке и реализации социальной политики последняя становится эффективным инструментом развития гражданского общества и демократизации политического процесса.

М.В.Каргалова Европейская социальная модель

Сегодня идут широкие дискуссии относительно того, как будет строиться и функционировать общество в условиях глобализации. Европейская социальная модель (ЕСМ) — объект пристального внимания, тщательного анализа, порой критики. Одни считают ЕСМ образцом устройства общества, другие вообще отрицают ее существование, утверждая, что либеральная социальная система Великобритании, корпоративная ФРГ и Франции, социал-демократическая Скандинавии — совершенно разные и самодостаточные социальные модели. Однако принципы, на которые опирается ЕСМ, в той или иной форме заложены в национальных социальных моделях и не оспариваются никем: социальная справедливость, социальная безопасность, социальное сплочение, конкурентоспособная экономика.

Вероятно, вопрос должен ставиться следующим образом: способна ли ЕСМ в условиях глобализации и при наличии национальных различий между государствами — членами ЕС дать достойный ответ на вызовы XXI в.? К сожалению, пока нет оснований говорить о единой, четко сформулированной концепции европейской социальной политики, а социальная интеграция в ЕС отстает от интеграции экономической.

Социальная политика, лежащая в основе ЕСМ, острее всего реагирует на условия жизни и труда людей. Помимо традиционных социальных проблем, решения требуют проблемы социальной безопасности, социальной экологии и т. п., связанные с инновациями. Наполнение социальной политики меняется. Стало очевидно, что ее задача — не только поддержка социально ущемленных групп общества, но и предо-

ставление каждому возможности реализоваться, внести свой вклад в создание общественного богатства.

Задача построения комфортного для всех социального пространства на территории ЕС еще не решена, хотя шаги к формированию Европы граждан предпринимаются.

Любому массовому действию необходима социальная база, на которую оно может опереться. Система отношений между акторами, участвующими в реализации ЕСМ, то есть между государством, бизнесом и гражданским обществом, нуждается в совершенствовании. Принципы ЕСМ позволяют обозначить задачи каждого из партнеров. Социальное партнерство выходит сегодня на новый уровень, раскрывая свой потенциал. Можно говорить о постепенном вызревании новой модели социального партнерства, выхода его на международный уровень. Налицо тенденция к соединению социального диалога с гражданским и политическим. А это бесспорное свидетельство углубления и расширения процесса европейской интеграции.

В ходе взаимодействия социальных партнеров раскрывается значение их социальной ответственности — ответственности за защиту интересов не только тех групп, которые они представляют, но и общества в целом.

ЕСМ требует совершенствования структуры общества и управления им. Новый тип управления базируется не на иерархии и давлении, а на диалоге и взаимодействии. Этот новый уровень социального диалога предполагает толерантность, готовность к разумным компромиссам.

Важную роль здесь играют усилия как институтов государственной власти, так и политических партий, профсоюзов, неправительственных организаций. Именно благодаря их взаимодействию выглядит вполне реалистичным создание зон социальной безопасности, которые сольются в единое социальное пространство ЕС, основанное на инновациях и новых социальных технологиях. Его опорой станут социальное партнерство, социальная солидарность и сплочение.

Представляется, что ЕСМ есть не нечто застывшее, сформированное раз и навсегда, а скорее идеал, к которому стремится Европа, в который вносятся изменения, отвечающие вызовам времени. Не случайно ЕСМ вызывает такой интерес за пределами континента. Ведь она простроена в соответствии с непреходящими человеческими ценностями.

Не случаен интерес к ней и в России. Наша страна вступила в полосу реформ, и не только в социальной сфере. Далеко не всегда и не все получается. Очевидно, что не все идеи, заключенные в ЕСМ, могут быть у нас использованы. Когда речь идет о социальном государстве и его роли, решающую роль играют особенности страны и ее традиции. В течение многих десятилетий государство в России выступало монополистом в области социальной политики. Увлечение либерализмом и неправильное толкование принципа субсидиарности привели к трудностям и провалам при реформировании социальной сферы.

Тем не менее не вызывает сомнений, что осмысление опыта ЕС способно помочь в разработке стратегии России в области социальной политики.

С.А.Леванский Социальные вопросы в политической жизни ФРГ

Согласно конституции, Германия является социальным государством. Это означает, что каждый ее гражданин не только может рассчитывать на вспомоществование из филантропических побуждений, но и имеет право на определенный объем социальных услуг и гарантий.

Модель социального рыночного хозяйства, сложившаяся в ФРГ в годы «экономического чуда» в том числе и под влиянием конкуренции с ГДР, побуждавшей западногерманскую элиту уделять большое внимание социальным вопросам и вовремя и гибко реагировать на требования и запросы граждан, способствовала смягчению социальных противоречий. Однако в начале 80-х годов эта модель стала пробуксовывать. Уже тогда многие экономисты заговорили о том, что объем социальных расходов государства и частных компаний непомерно велик и это снижает конкурентоспособность страны и тормозит ее экономическое развитие.

После объединения Германии в 1989 г. ситуация еще больше осложнилась. Объем социальных проблем и задач резко возрос в связи с необходимостью поднять уровень жизни населения новых восточных земель до западногерманского. Между тем возможностей для их решения становилось все меньше. Вплоть до 2007 г. в стране было свыше 4 млн. безработных. Экономика если и росла, то не более чем на 0,5% в год. Старение населения привело к увеличению доли пенсионеров и уменьшению количества работающих, на деньги которых в конечном счете и выплачивались пенсии и покрывались другие социальные расходы. Наплыв иммигрантов, с одной стороны, служил стимулом для немецкой экономики, но с другой — дополнительно обострял социальные проблемы, в частности положение на рынке труда.

Правившая с 1998 по осень 2005 г. коалиция социал-демократов и зеленых попыталась перестроить сложившееся социальное государства в соответствии с современными требованиями. Однако эти попытки не увенчались успехом. Более того, некоторые ее шаги дали эффект, прямо противоположный ожидавшемуся. Например, положение о возможности досрочного ухода на пенсию при некотором ее уменьшении побудило компании стимулировать такой уход, и в результате социальные расходы государства не сократились, а увеличились. Пришедшей к власти осенью 2006 г. «черно-красной коалиции» (ХДС/ХСС—СДПГ) во главе с А.Меркель удалось несколько улучшить ситуацию: к весне 2007 г. количество безработных в стране снизилось до 3,5 млн. человек, темпы роста возросли до 1—1,5%. Тем не менее до решения проблемы еще очень далеко.

19 Sozialisten. 26.05.2006.

20 Spiegel. 01.06.2007.

21 Sozialisten. 26.05.2006.

По мнению ряда политиков и экспертов, в настоящее время позиции по социально-экономическим вопросам имеют первостепенное значение для расклада внутриполитических сил в стране19. Особого внимания в этом плане заслуживают продолжающиеся колебания настроений электората. Согласно последним опросам, популярность ХДС/ХСС в федеральном масштабе несколько выросла (если бы выборы в бундестаг происходили сегодня, за этот блок проголосовали бы 39,1% опрошенных), а СДПГ — упала (31%). Усилилось влияние партии ПДС-Левые (9%), а также СвДП, сочетающей в своей политике защиту политических прав и свобод с требованиями ограничить вмешательство государства в экономическую жизнь страны в пользу частного сектора (8%). Экологическая партия зеленых сохранила свои позиции (8%)20. Подобные сдвиги, на мой взгляд, обусловлены не только сменой социальных запросов и ожиданий немецкого общества, которое сейчас озабочено скорее не тем, чтобы повысить достигнутый уровень благосостояния, а тем, чтобы сохранить его в условиях обострившейся международной конкуренции, но и отсутствием экономически обоснованной левой альтернативы нынешнему курсу.

Весьма показательны в этой связи неоднократные заявления бывшего председателя СДПГ, а ныне сопредседателя партии ПДС-Левые О.Лафонтена о том, что достаточно просто отвергать предложения правительства, которые приводят к уменьшению экономических прав и доходов трудящихся. «Мы, — подчеркивал он, — хотим не дерегулирования, а регулирования (имеется в виду государственное регулирование экономики — С.Л.). Мы хотим не приватизации, а расширения общественного сектора. И мы хотим не только демократизации, но и расширения социальной демократии в нашем обществе»21. Однако откуда взять деньги на сохранение услуг государства в прежнем объеме? Традиционное предложение повысить налоги на крупные состояния не выглядит убедительным для большинства населения, достаточно хорошо понимающего, как трудно будет в таком случае воспрепятствовать бегству капиталов из страны. Тем не менее подобная установка имеет и определенное позитивное значение. Жесткое сопротивление сокращению обязательств социального государства помогает минимизировать тяготы и издержки населения, заставляет искать наиболее щадящие и перспективные пути развития.

Авторитетные экономисты и СМИ пытаются убедить население, что для повышения производительности труда и экономического роста необходимо существенно сократить социальные расходы и уменьшить социальную защищенность граждан. Большинство граждан с этим не соглашается или соглашается крайне неохотно, внимательно прислушиваясь к тем, кто предлагает иные решения. Не случайно в Германии возросло влияние правых экстремистов, предлагающих резко ограничить иммиграцию и укрепить национальное государство, вернув ему часть функций, переданных в наднациональные институты.

Но несмотря на всю остроту политических противоречий, в Германии, как мне кажется, имеется достаточно широкий консенсус для проведения политики социальной модернизации. Примечательно, что на последнем съезде ХДС, состоявшемся весной 2007 г., представители правого крыла ХДС, критиковавшие А.Меркель за недостаточно жесткую социальную политику и чрезмерные уступки СДПГ, потерпели поражение. В свою очередь, нынешние лидеры социал-демократов не устают убеждать население в том, что партия действует на основе ее традиционных принципов свободы, солидарности и справедливости, причем особо подчеркивается значение последней.

Груз социальных проблем действительно очень велик. Все представленные в бундестаге партии пытаются найти пути их решения, но пока безуспешно. И труднее всего приходится «народным партиям» (СДПГ и ХДС/ХСС), массовая база которых наиболее обширна и охватывает людей с очень разными интересами.

О.И.Величко Социальная политика в эпоху глобализации:

опыт Австрии

Австрия относится к числу тех немногих стран, где дестабилизирующее воздействие глобализационных процессов на общественный климат оказалось минимальным. На мой взгляд, опыт этой страны наглядно свидетельствует о необоснованности представления о том, будто высокая степень социальной защищенности ведет к нарастанию экономических, а тем самым — и социальных проблем.

Последняя треть ХХ в. ознаменовалась утверждением прагматизма в австрийской политике. Победа политической демократии расчистила поле для выдвижения на первый план социальных вопросов.

Огромное внимание положению в социальной сфере уделяли левые правительства Б.Крайского (1970—1983 гг.) и Ф.Враницкого (1986— 1997 гг.). Настаивая на приоритете социальной политики, Крайский утверждал, что ему «даже миллиардный государственный долг приносит меньше головной боли и бессонных ночей, чем судьба сотен тысяч без-22 Leser 1988:210. работных»22. Был взят курс на поддержание полной занятости, трудящиеся с большим стажем получили возможность досрочно выходить на пенсию. Государственные инвестиции в капитальное строительство и развитие инфраструктуры способствовали росту производства и потребительского спроса. Для создания новых рабочих мест привлекался и иностранный капитал. Налоги — самые высокие в Европе — не были снижены, сохранялось прогрессивное налогообложение. Система антикризисных мер включала в себя даже своеобразное — «рекомендательное» — планирование, в котором участвовали и предприниматели, и профсоюзы.

Благодаря разумной социальной политике Австрия относительно слабо ощутила на себе воздействие мирового экономического кризиса

23 Europаische Rundschau 2007: 5.

' Ibid.: 30.

25 Die Presse. 1.03.2007.

26 Ibid. 8.03.2007.

7 Ibid. 14.04.2007.

середины 70-х годов. На протяжении всего этого десятилетия безработица в стране не превышала 2%. Выросло число социальных гарантий: в случае банкротства фирмы рабочим выплачивалось солидное пособие, минимальный отпуск увеличился до четырех недель, «новые бедные» (студенты, матери-одиночки и др.) получали адресную помощь.

После прихода к власти в 1999 г. Австрийской народной партии (АНП) в социальную политику были внесены некоторые коррективы. Налоги на предпринимателей были снижены. Одновременно под предлогом укрепления бюджета был сокращен и государственный пакет акций. Считая «социальное государство» разорительным, канцлер В.Шюссель настаивал на необходимости уменьшения социальных гарантий. Некоторые шаги в этом направлении были сделаны: была введена обязательная плата за обучение в университетах, работающим рекомендовали активнее участвовать в страховых фондах и т. д. Однако полностью изменить сложившуюся систему социального обеспечения не удалось: в 2003 г. около трети национального бюджета было истрачено на социальные нужды и только 7% — на силовые структуры. Тот факт, что на парламентских выборах в октябре 2006 г. избиратели выразили недоверие правящей партии, не в последнюю очередь объяснялся неэффективностью ее социальной политики. «Структурные изменения не были осуществлены, обещание финансировать передовые отрасли производства и поощрять науку остались пустыми словесами. Растущее неравенство доходов, анахроничная образовательная политика и радикальные выходки правого правительственного крыла (АПС — О.В.) — все это вместе было для австрийцев уже слишком», — констатировала венская журналистка Т.Брандшталлер23.

В связи с вопросами социальной политики обнаружились противоречия внутри самой АНП, так что в правительственную коалицию с победившей Социалистической партией вошло уже новое руководство. В январе 2007 г. правительство объявило, что, отдавая должное деятельности своих предшественников, попытается исправить их ошибки «с помощью новой, социально ориентированной политики»24. Необходимость более справедливого распределения плодов экономического роста признает даже нынешний председатель АНП В.Мольтерер, занявший пост министра финансов25. В правительстве обсуждается вопрос о введении минимальной зарплаты в размере 1000 евро в месяц26.

С точки зрения социальной атмосферы Австрия относится к числу наиболее благополучных в Евросоюзе стран. Но и здесь существуют проблемы. Так, в последние месяцы в стране вновь развернулась дискуссия об иммигрантах. В 2005 г. правительство АНП провело через парламент закон, ограничивающий иммиграцию. Это привело к заметному уменьшению притока иммигрантов: если в 2004 г. в страну прибыло свыше 8 тыс. человек, то в 2006 г. — менее 7 тыс.27 В результате в ряде отраслей производства, в частности в металлургической промышленности, начал ощущаться острый дефицит кадров. По инициативе социалистов правительство постановило принять 800 специалистов из Вос-

8 ТЫй. 9.05.2007.

29 News 2007: 32.

30 Die Ргв88в. 9.05.2007.

' ТЫй. 8.5.2007.

32 Europaische Rundschau 2006: 8.

точной Европы и вообще снять ограничения на въезд в Австрию квалифицированных рабочих из государств, входящих в ЕС28. Вместе с тем по настоянию профсоюзов, выступающих против либерализации иммиграционных законов, в правительстве был поставлен вопрос о подготовке работников различного профиля за счет владельцев предприятий и поощрении мобильности рабочей силы внутри страны.

Примечательно, что позицию профсоюзов по вопросу об иммиграции поддерживают сегодня не социалисты, а АНП. Ссылаясь на французский и испанский опыт, ее представители утверждают, что смягчение иммиграционного законодательства чревато серьезными проблемами. Совсем другие уроки извлекают из этого опыта социалисты. По их мнению, он показывает, как важна интеграция, и учит тому, что нужно «препятствовать „геттоизации" (иммигрантов — О.В.) и обеспечивать им лучшие возможности для получения общего и специального образования»29. 9 мая 2007 г. правительство объявило, что нелегально работающий медицинский персонал должен быть легализован до 30 июня и центральная власть берет на себя 60% расходов по оплате его труда (остальные 40% будут записаны за земельными властями)30. Социальное законодательство развивается: с конца мая размер «детских» пособий семьям увеличен с 14,6 до 16,2 тыс. евро в год31.

Правящая коалиция формирует свою социальную политику в соответствии с новыми обстоятельствами, полностью отдавая себе отчет, что любой неверный шаг в этой области будет использован праворадикальной оппозицией для «превращения партий коалиции и даже Евросоюза в козлов отпущения»32. Правый радикализм, угроза распространения которого существует постоянно, может быть нейтрализован лишь взвешенной социальной политикой. В Австрии это осознано вполне.

И.В.Данилевич

Социальная политика в Испании

33 См. Данилевич 2004: 153—187.

В развитии социальной политики в Испании после установления демократического режима можно выделить четыре этапа: (1) накопление ресурсов, (2) создание универсальной системы социальной защиты, (3) появление новых проблем и противоречий в связи с коренными изменениями в стране и мире, (4) попытки совершенствования действующей системы.

Специфика первого этапа заключалась в том, что атмосфера национального согласия и примирения, сохранявшаяся в Испании на протяжении всего периода перехода от авторитаризма к демократии, позволила социалистическому правительству Ф.Гонсалеса отложить социальные реформы на будущее, сконцентрировав внимание на модернизации экономики33. Несмотря на то что этот процесс сопровождался падением уровня жизни населения, сокращением занятости, ростом аграрного перенаселения и т. д., социального взрыва не последовало. Ра-

зумеется, массовые выступления были, но, как правило, они были направлены не против модернизации как таковой, а против ее проведения сверху, без консультаций с теми, кого она непосредственно касалась. Общество в целом признавало справедливость аргументов Гонсалеса, доказывавшего, что для полноценной перестройки системы социаль-

34 Le Monde. ной защиты нужно сначала создать эффективную экономику34.

21.04.1983. к проведению социальных реформ правительство Гонсалеса при-

ступило лишь в 1986 г., но уже к середине 90-х годов испанское общество превратилось в «общество благосостояния». Уровень жизни в стране повысился более чем в 2 раза. Здравоохранение и образование стали доступными для граждан. Безработица, в период модернизации выросшая до 22%, снизилась до 8—10%. Правда, испанское общество нередко называют «бедным обществом благосостояния», и для этого есть основания: вплоть до последнего расширения ЕС Испания занимала в нем одно из последних мест по благосостоянию населения, опережая только Португалию и Грецию.

В 1996—2004 гг., во время правления консерваторов, социальная политика оказалась «заброшена», и когда после восьмилетнего перерыва социалисты вернулись к власти, они столкнулись с грузом накопившихся проблем. Корни некоторых из них лежали в глобальных изменениях, другие были следствием реформ, осуществленных самими социалистами на предыдущих этапах. Сложность задач, вставших перед социалистами, усугубляется тем, что им необходимо удерживать общий стержень в проведении социальной политики, одновременно распутывая узлы глобальных, общеиспанских, региональных и частных противоречий, накаляющих социальную атмосферу и грозящих ослаблением стабильности. Интеграция Испании в ЕС в сочетании с широкой децентрализацией власти внутри страны привела к появлению политических пространств нескольких уровней: европейского, общеиспанского, национально-регионального и местного. В результате сложилась ситуация, когда эффективность решения той или иной социальной проблемы стала зависеть от выбора «пространства» и соответствующих ему механизмов.

В настоящее время в Испании нарастают сомнения в эффективности действующей там экономической модели, в основу которой положена инвестиционная политика, предполагающая открытый доступ иностранного капитала на испанский рынок. На протяжении многих лет эта модель обеспечивала стабильный подъем экономики (выше среднего по ЕС), увеличение числа рабочих мест, совершенствование системы социальной защиты, повышение благосостояния граждан. Но в последние годы Испания начала утрачивать свою привлекательность для иностранных инвесторов. Кроме того, рост занятости касается преимущественно работников низкой квалификации, тогда как спрос на высококвалифицированный (и высокооплачиваемый) труд отстает от предложения.

Об исчерпанности существующей экономической модели говорится и в «Рамочной программе», подготовленной правящей партией в сентябре 2006 г. Однако вопрос о том, что должно прийти ей на смену, остается пока открытым. В «Рамочной программе» обозначены лишь самые общие параметры будущей модели: она должна генерировать «экономическое и социальное благосостояние... обеспечивать экологический баланс... регулировать рынок труда, чтобы сохранить его ста-35 Цит. по: http:// бильность и гибкость»35. www.el socicilista.es/ Правительству социалистов удалось если не решить, то ослабить

остроту некоторых из стоящих перед страной проблем, в частности тех, что возникли в связи с включением в трудовую деятельность женщин. Очевидно, что работающая женщина уже не может полностью взять на себя заботу о детях, стариках и инвалидах, как это было в условиях патриархальной семьи. В результате в Испании появилась многочисленная категория «зависимых» людей, не обеспеченных социальной защитой. За три года своего правления социалисты предприняли ряд шагов, призванных исправить эту ситуацию. Были повышены пенсии и стипендии, осуществлены меры по улучшению здравоохранения и образования, выделены средства на строительство детских садов, школ, поликлиник и больниц, домов для престарелых. Одновременно были внесены коррективы в иммиграционное законодательство. Еще в конце 2004 г. иммиграционная политика была передана из министерства внутренних дел в министерство социального обеспечения и труда, что во многом изменило ее направленность и смысл — она перестала быть репрессив-

36 El Mundo. ной, превратившись в неотъемлемую часть социальной политики36.

01.03.2005. Тем не менее в социальной политике Испании остается еще нема-

ло лакун. Трудности современного этапа ее развития связаны не только с появлением новых потребностей, обусловленных углублением глоба-лизационных процессов и решением проблем, доставшихся стране в наследство от прошлого, но и с изменением самого государства. С одной стороны, за последние 30 лет испанское государство превратилось в правовое и социальное, то есть обрело необходимые для решения социальных задач механизмы, с другой — в результате интеграции в ЕС и децентрализации политической власти оно оказалось под прессом как наднациональных структур, так и автономий. Различия в оценке происходящих сдвигов привели к противостоянию двух партий, составляющих основу партийной системы Испании. Если консерваторы (Народная партия) рассматривают это двустороннее давление как фактор, ослабляющий государство и толкающий его в пропасть, то социалисты считают, что государство просто стало «другим». На рубеже веков Испания находилась на грани раскола. И хотя благодаря усилиям социалистов, пришедших к власти в 2004 г., по ряду важных вопросов была достигнута договоренность, общую конфронтационную направленность политики НП преодолеть так и не удалось. Отсутствие консенсуса затягивает согласование позиций по вопросу о месте социальной политики в управлении, о методах и механизмах принятия и исполнения решений

в социальной сфере. Очевидно (и представители леводемократического лагеря это хорошо понимают), что без возвращения к духу и нормам национального согласия едва ли возможно сохранить сильную социальную политику.

Достижение консенсуса осложняется продолжающимся дроблением общества. Признание плюрализма интересов — необходимое условие восстановления консенсусных отношений в политике. Новая идентификация людей способствует появлению все более разнообразных «образов жизни». Создание и поддержание атмосферы терпимости, уважения к особости социальных, национальных, половозрастных общностей — одна из важнейших задач государства. В этой ситуации осью социальной политики должно стать расширение прав граждан, конкретизация законодательства и приспособление его к продолжающейся дифференциации испанского социума. Это путь к интеграции общества через сохранение общего интереса и политической стабильности.

М.Е.Орлова

Ирландия на пути к смене политических приоритетов

37 Ыо1ап, Huges 1997.

38 О'Шат, 0'Соппе1 2000: 338.

39 ипПей ЫаНот 2001: 182.

На протяжении многих десятилетий содержание политики в Ирландии определялось общим контекстом развития страны, связанным с проблемами национального суверенитета. Полная и всесторонняя открытость Ирландии для иностранных инвестиций (после 40 лет сознательной изоляции страны), всемерная поддержка институтов Евросоюза, безоговорочное одобрение успехов «кельтского тигра» — все это в немалой степени обусловливалось исторической памятью о колониальном прошлом.

Первые критические выступления против курса правящей партии (Фианна Фойл), начавшиеся со второй половины 80-х годов прошлого века, касались преимущественно культурных последствий «безоглядного» растворения в Европе. Однако с середины 90-х годов «повестка дня» заметно изменилась. В центре развернувшихся в стране дискуссий оказался вопрос о социальной «цене» ирландского экономического чуда.

С начала 90-х годов налоги на корпорации в Ирландии были самыми низкими в Европе, а система социального партнерства, установленная еще в 1987 г., фактически исключала повышение заработной платы. В период наивысшего экономического подъема (1994 г.), сотворившего «кельтского тигра», доля низкооплачиваемых работников в Ирландии вдвое превышала соответствующий показатель по ЕС37, тогда как расходы на социальное обеспечение были на 7% ниже38. Следствием указанных обстоятельств стал сравнительно высокий уровень бедности и социальной дифференциации в стране. По соотношению доли доходов 10% наиболее и наименее обеспеченных граждан и уровню бедности Ирландия лидировала в Европе39.

Постепенно реальная картина происходящего в социальной сфере становится достоянием широких масс. Процесс осознания высоких со-

' Labour 2002:1.

41 An Phoblacht. 6.05.2007.

42 DDC News. 21.05.2007; BBC News. 22.05.2007.

43 Chron.Com. World. 26.05.2007.

циальных издержек экономического подъема создает новое представление о содержании политики, способствует формированию новых черт в политическом поведении людей.

Параллельно с этим намечаются изменения в политической практике и программах партий и общественных движений. Прежде всего это относится к Лейбористской партии. В течение многих десятилетий лейбористы не выдвигали собственных проектов радикальных социально-экономических изменений, в лучшем случае довольствуясь ролью «младшего партнера» одной из национально-либеральных партий, с планами которой им приходилось согласовывать свои инициативы.

В конце 1990-х — начале 2000-х годов в деятельности лейбористов появляются новые черты. В «Демократической программе» 1999 г. и предвыборном манифесте 2002 г. ими был предложен «альтернативный подход к решению проблем Ирландии в условиях интеграции», ставящий во главу угла демократический контроль над процессами глобализации, государственное регулирование, а также подотчетность и социальную ответственность бизнеса40. Теперь непременным условием своего участия в парламентской коалиции лейбористы считают готовность партнера принять разработанную ими программу социальной политики, затрагивающую самые насущные потребности населения.

В ходе подготовки к состоявшимся в мае 2007 г. парламентским выборам Лейбористская партия выступила с декларацией, где пообещала сделать все, что в ее силах, для осуществления давно назревших перемен и справедливого распределения лучшего качества жизни, ставшего возможным при нынешнем экономическом процветании страны.

Трансформируется и другая старейшая партия Ирландии — Шинн Фейн. Пережив вместе со страной длительную и болезненную эволюцию, она пытается создать себе имидж социально-радикальной партии, не отвернувшейся от национальных задач, но вместе с тем выступающей за решение насущных социальных и социально-экономических проблем. В документах Шинн Фейн последних лет постоянно подчеркивается, что небывалое экономическое процветание страны должно использоваться «для уничтожения бедности и создания справедливого общества»41.

Серьезные сдвиги прослеживаются и на уровне массового сознания. Так, опросы, проводившиеся в преддверии парламентских выборов 2007 г., показали, что ситуация в здравоохранении и жилищной сфере, а также положение пенсионеров заботят современных ирландцев больше, чем ольстерская проблема. Молодые избиратели заявляли, что они «восстают против предшествующих поколений» и что «у ирландского народа совсем другие приоритеты в политике»42.

Как пишет обозреватель «Associated Press», на выборах 2007 г. был поставлен кардинальный вопрос: останется ли Ирландия «обществом жесткой конкуренции американского образца, или возьмет курс на европейские нормы улучшения социального обеспечения, развития общественного транспорта, повышения налогов»43. Судя по результатам

выборов, верх взяла прежняя политика. Победила партия Фианна Фойл, находящаяся у власти с начала 30-х годов (с небольшими перерывами). По мнению наблюдателей, этот выбор обусловлен страхом ирландцев перед ростом безработицы, их стремлением к «стабильности» и дальнейшему росту экономики.

Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на резкое ухудшение электоральных показателей партнера Фианна Фойл по правительственной коалиции — партии «Прогрессивные демократы», выступавшей на предыдущих выборах под лозунгом серьезных перемен в социальной политике. Ее провал (два места в парламенте вместо прежних шести), как считают аналитики, отражает недовольство электората тем, что ирландский рыночный бум намного опережал рост государственных расходов на социальные услуги — на дорожное строительство, школы, больницы.

Этот факт, как и дискуссии о социальной «цене» экономического бума и эволюция программ левых партий, свидетельствует о тенденции к утверждению новых ценностей, к обновлению электорального поведения и политической практики.

И.С.Яжборовская Центрально-Восточная и Юго-Восточная Европа:

социальная цена рыночных преобразований

Страны Центрально- и Юго-Восточной Европы заплатили высокую социальную цену за переход от административно-командной системы к рыночной. На начальном этапе системной трансформации падение жизненного уровня было повсеместным. Национальный доход на душу населения снизился, хотя некоторые из стран региона (Венгрия, Польша, Словакия, Словения и Чехия) имели достаточно высокий стартовый уровень, а Венгрия и Польша сохранили возможность удовлетворять базовые потребности населения.

В 1994 г. 20—30% жителей стран вышеградской группы и около половины населения остальных стран региона имели доходы ниже прожиточного минимума. Покупательная способность средней зарплаты упала в Венгрии на 15%, в Словакии — на 30%, в Болгарии и Румынии — на 50%. Доля социальных выплат (кроме пенсий) в большинстве стран сократилась в два раза и более. Резко уменьшилось государственное финансирование высшего, среднего и среднего специального образования.

Социальные преобразования в регионе, как правило, носили неорганизованный, стихийный и хаотичный характер. В здравоохранение и образование внедрялись элементы рыночной экономики. Изменения в пенсионной схеме и шаги к адресной социальной политике не были системными, льготы или сокращались, или вообще ликвидировались. Даже при формальном сохранении социальных гарантий их реальный объем резко падал.

Переход к рыночной экономике с неизбежностью повлек за собой появление безработицы. Массовая потеря работы началась уже в первые годы рыночных преобразований, когда было остановлено множество предприятий. Безработицу подхлестнула приватизация государственных предприятий, где существовал большой скрытый избыток рабочей силы. В 1995 г. в Венгрии, Словении, Болгарии, Словакии и Хорватии было свыше 10% безработных, в Сербии и Черногории — 24,7%, в Македонии — 36,9%.

Появились симптомы нового тревожного явления — хронической безработицы, стабильного исключения из трудовой деятельности больших групп населения. Наиболее катастрофические масштабы хроническая безработица приобрела в Польше и Словакии, где ее уровень достиг 18% трудоспособного населения.

Соотношение рынка и государственной политики в социально-экономической сфере после высвобождения ее из-под пресса административно-командной системы существенно варьировало. Решающую роль играло то, в каком диапазоне и при помощи каких инструментов — экономических или административных — проводилась системная трансформация.

К середине 1990-х годов в осуществлении такой трансформации четко выявились две разнонаправленные тенденции. В Центрально-Восточной Европе и Словении проводилась политика, нацеленная на ускорение экономических преобразований, на приватизацию и выстраивание новой финансовой системы, на борьбу с инфляцией, на уменьшение дефицита бюджета и иностранного долга. В Юго-Восточной Европе под давлением старой номенклатуры и бюрократического аппарата доминировала тенденция к торможению приватизации, к чисто косметическому обновлению старой командно-административной системы или включению ее элементов в новую систему, к восстановлению льгот и привилегий элиты. Там, где эта тенденция возобладала, преобразования были растянуты во времени, а темпы развития и уровень жизни населения восстанавливались медленнее.

Со второй половины 1990-х годов в странах, преодолевших трансформационный спад в экономике, заработная плата стала расти. В Чехии, Польше и Словении она превысила дореформенный уровень. Однако в Юго-Восточной Европе ситуация складывалась иначе. В странах, где преобразования застопорились или только начали развертываться, население быстро нищало. Так, в Болгарии заработная плата все еще в два раза ниже, чем до начала реформ.

Завершение в основных чертах формирования рыночных институтов не разрядило социальную ситуацию в регионе и не остановило накопление негативных социальных эффектов. Социальная сфера в большинстве случаев еще не приспособилась к новым социально-экономическим реалиям.

Одной из наиболее острых проблем региона, в том числе и ряда относительно благополучных стран, является углубляющаяся диффе-

ренциация доходов. Если в начальный период реформ доходы 10% наиболее и наименее обеспеченных граждан соотносились примерно как 2,5 к 1, то в первые годы нового века в вошедших в ЕС странах это соотношение составило 4—5 к 1, а в некоторых балканских государствах — 10 к 1. Только не допустившие столь резкой дифференциации по уровню доходов страны Центрально-Восточной Европы сумели предотвратить критическое разрастание зоны бедности. В результате в Чехии и Словении всего 1% бедных.

Продолжает расти и безработица. За период с 1995 по 2003 г. ее уровень сократился только в Венгрии (с 11,7 до 6%) и Словении (с 14,5 до 11%). В Румынии она выросла на 1,5 процентных пункта; в Болгарии — на 2,9; в Македонии — на 3,1; в Словакии — на 4,8; в Хорватии — на 4,9; в Чехии — на 7,1; в Сербии и Черногории — на 9,3. Попытки смягчить безработицу путем поощрения миграции в более развитые страны дают лишь временный эффект, одновременно вызывая другое негативное явление — отъезд за границу наиболее образованных, энергичных и динамичных молодых людей.

Сложность ситуации, в которой оказались постсоциалистические страны, во многом объясняется необычностью стоящих перед ними задач. В отличие от западных стран, постепенно вносивших в либеральную рыночную экономику элементы государственного регулирования и социальной справедливости, им пришлось двигаться от тотального этатизма и эгалитаризма к рыночной экономике и социально-политическому плюрализму. Ни одной из стран, вступивших на этот путь, не удалось избежать спонтанности и хаоса и сразу же достичь оптимального баланса между рыночными и централизованными механизмами.

Поскольку «невидимая рука рынка» оказалась жесткой, жадной и не очень «чистой», в странах региона начали расти эгалитаристские и этатистские настроения, усилилось неприятие «реального капитализма». Так, в Польше, согласно проводившимся в 2006 г. опросам общественного мнения, число его противников совпадает с числом сторонников, причем подавляющая часть последних выступает за «капитализм с человеческим лицом». В 2005 г. позитивно оценивали результаты преобразований лишь 7,4% поляков, а 56,1% характеризовали их влияние на свою жизнь как «очень» или «скорее» отрицательное.

Одним из следствий такого положения вещей стала усталость населения, его разочарование в демократии. После бурного подъема конца 80-х — начала 90-х годов наступил откат. По данным института Гэл-лапа, в настоящее время демократии доверяют лишь около трети жителей региона. В этих условиях едва ли приходится удивляться тому, что во многих странах возросло влияние различного рода популистских партий и движений (как правого, так и левого толка). Придя к власти под социальными лозунгами, их лидеры прибирают к рукам государственные структуры, как правило забывая о своих обещаниях в сфере социальной политики.

Недовольство значительной части населения социальными и политическими последствиями рыночной экономики делает социальную ситуацию в регионе сложной и неустойчивой. Единственный путь к ее улучшению — создание механизмов справедливого распределения плодов наметившегося экономического роста. А это зависит от готовности самого общества к систематическим действиям по защите своих интересов, к выработке стратегии и тактики постоянного давления «снизу», с которым власть вынуждена будет считаться.

Е.Д.Строганова Социальные мотивы «левого поворота»

Латинской Америки

На протяжении последних двух десятилетий прошлого века Латинская Америка пыталась реализовать у себя неолиберальную модель экономического развития, предполагавшую либерализацию экономики, устранение таможенных барьеров, создание максимально благоприятных условий для иностранных инвесторов, приватизацию государственной собственности, сведение до минимума вмешательства государства в экономику и резкое сокращение расходов на социальную сферу. К началу XXI в. стало совершенно очевидно, что эта модель, известная как «Вашингтонский консенсус», потерпела поражение. Свободный рынок, либерализация экономики и снятие таможенных барьеров стимулировали наплыв иностранных товаров, что повлекло за собой разорение многих латиноамериканских производителей и рост безработицы. Вместо того чтобы способствовать созданию новых рабочих мест, приватизация обернулась ухудшением ситуации на рынке труда в связи с закрытием или перепрофилированием предприятий. Бездействие государства, бывшего раньше крупнейшим работодателем, и существенное сокращение расходов на социальные нужды заметно обострило и без того нелегкие проблемы латиноамериканских стран.

За время проведения неолиберального курса число бедных и нищих людей в регионе резко возросло: если в 1980 г. оно составляло 135,9 млн. человек, то в 2003 г. — уже 225 млн. Продолжился рост неравенства в распределении доходов. На рубеже веков 10% богатого населения Латинской Америки присваивало свыше 40% ее богатств, тогда как на долю 50% бедных оставалось менее 10%. Даже сегодня около 20% латиноамериканцев живут на доллар в день, а 25% — на два доллара.

Массовая безработица и работа по временным контрактам в условиях отсутствия или ослабления социальной защиты со стороны государства привели к тому, что большинство трудоспособного населения Латинской Америки (по некоторым оценкам — 70%) оказалось задействовано в неформальном, а часто — и криминальном секторе (контрабанда, наркобизнес и т. д.), усилилась маргинализация обширных слоев общества, исключение их из процесса модернизации.

Взяв на вооружение доктрину неолиберализма, страны Латинской Америки пережили беспрецедентный в своей истории социальный и экономический регресс. По данным Международного банка развития, в начале 90-х годов, до широкого проведения реформ, рост ВВП на континенте составлял 1,3%, а в конце — всего 0,6%.

Провал неолиберальной модели развития, обострение социальных и политических противоречий, кризис демократии в связи с падением влияния традиционных партий, дискредитация правительств, не сумевших обеспечить устойчивое развитие своих стран, а также резкое падение влияния США на континенте привели к неожиданному повороту: Латинская Америка полевела.

В новом тысячелетии в целом ряде латиноамериканских стран (Венесуэла, Бразилия, Аргентина, Боливия, Уругвай, Чили, Эквадор, Никарагуа, Гаити) к власти пришли левоцентристские и леворадикальные силы, критически настроенные по отношению к ортодоксальному неолиберальному курсу. Очень близки к победе они были в Мексике и Перу. Особо следует отметить, что речь идет не о традиционных левых партиях прошлого века (коммунистических, народно-революционных, антифашистских и др.), а о «новых левых» — «выпускниках» гражданского общества. Соответствующие организации, возникшие в 1980-е — 1990-е годы, не являются политическими партиями в общепринятом смысле. Это объединения крестьян и безземельных, борющихся за землю, движения обитателей бедных кварталов, требующих улучшения условий жизни, организации индейцев, отстаивающих свои этнические права, женские и молодежные союзы, добивающиеся социальной защиты, экологические группы, озабоченные состоянием окружающей среды. В последние годы в их ряды вливаются разоряющиеся средние слои.

Современные левые прагматичны, они не отвергают рыночную экономику и рыночные механизмы, но при этом стремятся к балансу между рынком и социальной справедливостью, выступают за возвращение государства в экономику. Ориентация на социальную справедливость не заставляет их поклоняться прежним «идолам» и пытаться реализовать в своих странах советскую или кубинскую модель.

Все новоявленные левые руководители стран Латинской Америки ратуют за альтернативный вариант развития, однако степень их разрыва с неолиберализмом далеко не одинакова. Среди них имеются как центристы, так и радикалы. К центристам относятся лидеры Бразилии, Аргентины, Чили, Уругвая, к радикалам — президенты Венесуэлы, Боливии, Эквадора и Никарагуа.

Для правительств левоцентристских стран характерен прагматический подход к вопросам макроэкономической политики. Продолжая следовать неолиберальным курсом, они пытаются найти равнодействующую между государством и рынком, делают упор на достижение консенсуса и стабильности в обществе, ведут борьбу с бедностью и маргинализацией, осторожно реформируя социальную сферу.

Что касается радикалов, то особенности их политики нашли наиболее полное выражение в деятельности президента Венесуэлы У.Чаве-са. Придя к власти в 1998 г., Чавес выступил с планом создания «подлинно демократического общества социальной справедливости». Высказавшись за активизацию роли государства в экономике и социальной политике, он сразу же приступил к проведению широких социальных реформ: была увеличена заработная плата, сокращена рабочая неделя (с 48 до 44 часов), разработан проект единого социального фонда и народного банка в поддержку малоимущих семей, организовано строительство школ, больниц, жилья, созданы новые рабочие места. Началась реализация аграрной реформы.

Укрепив свои позиции, Чавес принялся воплощать в жизнь идею альтернативного развития. Поначалу предполагалось, что новое общество должно отличаться как от капиталистического, так и от социалистического, соединяя в себе лучшие черты того и другого. Но после убедительной победы на референдуме 2004 г., навязанном ему оппозицией, Чавес отказался от идеи «третьего пути», взяв курс на построение общества без эксплуататоров и эксплуатируемых. Свой решительный поворот к социализму он объясняет разочарованием в способности капитализма решить основные проблемы развития человечества. Вместе с тем, по его мнению, речь должна идти о новом социализме, социализме XXI в., отвечающем реалиям и вызовам третьего тысячелетия.

Как далеко зайдут реформы Чавеса и приведут ли они к желаемому результату, покажет время. На данный момент очевидно одно: неолиберальный курс нуждается в серьезной корректировке с учетом его социального содержания. Латинской Америке необходима новая модель развития, способная обеспечить скорейшее решение накопившихся экономических и социальных проблем.

Библиография Алексеев А.И., Овчинский В.С., Побегайло Э.Ф. 2006. Россий-

ская уголовная политика: преодоление кризиса. — М.

Антонов А.И., Медков В.М., Архангельский В.Н. 2002. Демографические процессы в России. — М.

Волгин Н.А. (ред.) 2002. Социальная политика. — М.

Высшее образование и наука в России и в современном мире (http://www.pomorsu.ru/Scientifici/Life/Librarart04.htm).

Глазьев С. 2007. На прежней колее // Московские новости. № 20.

Данилевич И.В. 2004. От идеи Испании к национальному согласию // Национальная идея: история, идеология, миф. — М.

Калашников С.В. 2002. Функциональная теория социального государства. — М.

Калашников С.В. 2003. Становление социального государства в России. — М.

Люблинский В.В. и др. 2004. Теория и практика современной социальной политики. — М.

Медков В. Депопуляционные прогнозы численности населения России (http://www.demographia.ra/artides_N/mdex.html?idR=22&idArt =254).

Римашевская Н.М. 2003. Человек и реформы. Секрет выживания. — М.

Сидорина Т.Ю. 2005. Два века социальной политики. — М.

Социальное неравенство и публичная политика. Аналитический доклад. 2006. — М.

Социальные неравенства и публичная политика. Материалы опроса населения. 2006. — М.

Становление трудовых отношений в постсоветской России. 2004. — М.

Экология и статистика (http://www. comail.m:8080/ecology.htm).

Adequate and Sustainable Pensions. Joint Report by the Commission and the Council. 2003. — Luxembourg.

An Phoblacht. 2007.

BBC News. 2007.

Chron.Com. World. 2007.

DDC News. 2007.

Die Presse. 2007.

El Mundo. 2005.

Europäische Rundschau. 2006. № 4.

Europäische Rundschau. 2007. № 1.

Labour Election Manifesto, 2002. 2002. — Dublin.

Le Monde. 1983.

Leser N. 1988. Salz der Gesellschaft. Wesen und Wandel des osterreichischen Sozialismus. — Wien.

News. 2007. № 17.

Nolan B., Huges G. 1997. Low Pay. The Earning Distribution and Poverty in Ireland. — Dublin.

O'Riain S., O'Connel P. 2000. The Role of the State in Growth and Welfare // Nolan B. et al. (eds.) Bust to Boom. The Irish Experience of Growth and Inequality. — Dublin.

Sozialisten. 2006.

Spiegel. 2007.

United Nations Development Program 2001. Human Development Report. 2001. — Oxford.