CC BY
923
УДК 33
В.В. Лукьянова, О.В. Рудакова* СОЦИАЛЬНАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В работе представлены понятие, анализ, оценка состояния и критерии социальной эффективности государственного и муниципального управления в социальноэкономических реалиях развития современного общества.
Ключевые слова: общество, государство, муниципалитет, управление, социальная эффективность.
Любая деятельность человека сопряжена с поиском путей рационального и результативного ее осуществления. Рационализм предполагает использование наиболее удобных и производительных методов вытолнения работы, а эффективность — получение наилучшего результата. Эффективность любой деятельности связывается с достижением желаемых результатов, а также с получением заданного результата с наименьшими издержками. Слово «эффективность» означает результативность, действенность, производительность. Эффективностью обладает любой процесс, приносящий какой-либо результат. В этой связи эффект следует рассматривать как абсолютное, характеризующее результат свойство этого процесса. Эффективность выражает совокупность наиболее общих, суще-ственныгх и устойчивыгх связей и отношений по поводу полученных результатов деятельности и произведенных в ее ходе затрат.
Любое общество взаимодействует с государством, качество и уровень этого взаимодействия определяются эффективностью политики в сфере управления. Определение эффективности и выявление результатов управления социально-экономическими системами является одной из наименее исследованных областей науки управления. Однако оценка эффективности этой деятельности имеет чрезвычайную практическую ценность, поскольку позволяет подсчитать, насколько правильно выбраны направления этой деятельности и какой результат она приносит. Эффективность системы государственного управления напрямую определяет эффективность социально-экономического развития страны, регионов, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов.
Деятельность управляющего заключается в руководстве, т. е. в управлении, направленном на
достижение поставленных целей. Если управленческая система обеспечивает реализацию целей при оптимальном использовании ресурсов, то она считается эффективной. Многообразие оценок управленческой эффективности определяется ее внутренней дифференциацией (экономической, организационной, социальной, политической и др.). В особенности это справедливо применительно к сфере государственного управления. И если политическая эффективность государственного управления связана с такими явлениями, как вертикаль власти, распределение властных полномочий, легитимность, уровень демократизации общества, то экономическая эффективность определяется объемами производства, степенью открытости экономики, свободой ведения бизнеса и т. д. Социальная же эффективность государственного управления состоит по существу в одном — в установлении четких, работоспособных механизмов общественной координации. Следует отметить, что исторически доминировавший в оценке эффективности государственного управления критерий экономической эффективности сегодня уступает место более широкому — социальному критерию. Подобная динамика диктуется становлением постиндустриального общества, развитие которого базируется на человеческом капитале. Категория социальной эффективности наиболее близка к понятиям социальной справедливости и общественного благополучия или блага.
На сегодняшний день принято различать такие категории социальной эффективности государственного управления, как общая, специальная и конкретная. Если общая социальная эффективность характеризует вклад системы государственного управления в качественное развитие общества как объекта управления, то специальная со-
* © Лукьянова В.В., Рудакова О.В., 2013
Лукьянова Валентина Васильевна (vv2724@mail.ru), кафедра экономики города и муниципального управления Самарского государственного университета, 443011, Российская Федерация, г. Самара, ул. Акад. Павлова, 1
Рудакова Ольга Викторовна (rudakova71@yandex.ru), кафедра экономической теории и мировой экономики Орловского государственного института экономики и торговли, 302028, Российская Федерация, г. Орел, ул. Октябрьская, 12.
циальная эффективность отражает качество функционирования аппарата государственного управления, а конкретная социальная эффективность соотносится с детальными особенностями организации процесса управления. Соответственно, показатели социальной эффективности классифицируются по общим признакам на критерии общей, специальной и конкретной социальной эффективности. Данные критерии представляют собой признаки, стороны, проявления управления, посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества.
Наибольшей широтой охвата обладают критерии общей социальной эффективности государственного управления:
— уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по соответствующим его видам;
— темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;
— уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;
— упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом [2, с. 93].
На основе данной группы показателей определяется теснота связи системы государственного управления и общества, а также подготовленность властных структур к обеспечению динамичного и гармоничного развития общества.
Для анализа и оценки состояния организации функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами используют критерии специальной социальной эффективности:
— целеориентированность (целесообразность) организации и функционирования государственной управляющей системы;
— затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих операций;
— стиль функционирования государственной системы, ее подсистем;
— сложность организации объектов государственного управления;
— общие — экономические, социальные, технические, кадровые и др. — издержки на содержание и функционирование управленческой государственной системы [1, с. 203].
Критерии конкретной социальной эффективности каждого управленческого органа определяются следующей системой показателей:
— степенью соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее парамет-
рам, которые обозначены в правовом статусе органа государственной должности;
— законностью решений и действий госорга-нов и органов местного самоуправления;
— реальностью управленческих воздействий;
— соответствием содержания управленческих актов запросам и нуждам людей;
— характером и объемом взаимосвязей органов государственного управления и должностных лиц с гражданами (уровень демократизации управленческой деятельности);
— мерой обеспечения в решениях и действиях управленческого органа и должностного лица государственного престижа;
— правдивостью и целесообразностью управленческой информации;
— нравственным и моральным состоянием органа управления и его влиянием на общество [1, с. 204-205].
Проблема определения цели и социальной эффективности государственного управления стоит в современной России особенно остро. В отечественной практике при оценке эффективности и результативности власти все еще доминируют критерии, основанные на показателях материального производства. Оценка же социальной эффективности государственного управления представляется, на наш взгляд, наиболее значимой. Среди критериев общей социальной эффективности динамика благосостояния людей наиболее объективно характеризует результаты деятельности государственной власти.
Уровень жизни населения тесно связан с макроэкономическими показателями. Среди таких показателей особое место принадлежит валовому внутреннему продукту (ВВП). От того, сколько производится товаров и услуг в данной стране, зависит и благосостояние всех ее граждан. В 2011 г. ВВП на душу населения в мире составил 10 082 долл., в странах ОЭСР — 33 352 долл., в наименее развитыгх государствах — 1327 долл. [9, с. 136]. По данныш «Доклада о развитии человека — 2011», подготовленного ПРООН, ВВП на душу населения в России составил 14 561 долл., Лихтенштейне — 83 717 долл., Норвегии — 47 557 долл., США — 44 017 долл., Германии — 34 854 долл., Японии — 32 295 долл., Польше — 17 451 долл., Казахстане — 10 585 долл. [9, с. 135—136]. Таким образом, ВВП на душу населения в РФ несколько превышает среднемировой показатель, но все еще очень далек от показателей развитыгх государств. Душевой доход в России составляет 33,2 % от уровня США, 41,8 % — от уровня Германии, 45,1 % — от уровня Японии.
Структура доходов населения в целом характеризует структуру распределительных отношений в обществе. Вплоть до 1991 г. в формировании доходов населения ведущую роль играло распре-
деление по труду: на заработную плату приходилось 70—80 % совокупных денежных доходов россиян. По сравнению дореформенныш периодом ситуация с доходами населения в России изменилась коренным образом. Это изменение связано со значительным увеличением доли доходов от собственности (в среднем с 4 до 18 %) при адекватном снижении доли заработной платы (в среднем с 75 до 60 %). В экономически развитыгх странах доля оплаты труда, как правило, не опускается ниже 65—70 %. Размеры заработной платы позволяют основным категориям населения в достаточной мере удовлетворять свои потребности. Соответственно, задействован и механизм трудовой мотивации. Заработная плата, если брать ее средний уровень, перестала выполнять свои основные функции — воспроизводственную, стимулирующую и распределительную. По мнению большинства специалистов, в России происходит обесценивание труда. Низкий уровень оплаты труда является одним из основных факторов маргинализации общества и экономики (табл. 1).
За относительно короткий исторический период Россия по показателям социально-экономической дифференциации оказалась на одном из первых мест среди индустриальных стран и примкнула к группе развивающихся государств. С момента начала экономических преобразований в стране размер личныгх (семейных) доходов населения становится наиболее существенным фактором социальной дифференциации. Если в 1990 г. на наиболее обеспеченную группу населения приходилась только треть всех денежных доходов, то в 1995 г. и в последующие годы — уже половина. Либерализация цен 1991—1992 гг. сопровождалась высокими темпами инфляции, многократным ро-
стом номинальных доходов населения и повышением их дифференциации. Разрыт между доходами 10 % самых высокодоходных групп населения и 10 % самых низкодоходных групп возрос с 4,5 раза в 1991 г. до 16,1 раза в 2011 г. [9, с. 89] (табл. 2). Индекс Джини дает представление о том, в пользу каких слоев населения работает экономическая система. Если в 1991 г. коэффициент Джини составлял 26,0, в 1992 г. — 28,9; то в 1994 г. — уже 40,9; в 1998 г. — 37,9; в 2004 г. — 40,9; в 2006 г. — 41,0; в 2011 г. — 41,6 [9, с. 89]. Для сравнения, значение коэффициента Джини в США составляет 40,8, Великобритании — 36,0, Швеции — 25,0, Норвегии — 25,8, Финляндии — 26,9, Венгрии — 31,2, Австрии — 29,1, Монголии — 36,5, Кении — 50,8, Мексике — 51,7 [4, с. 281— 284]. Согласно классификации, предложенной для стран ОЭСР, существует следующая шкала степеней неравенства: экономика с очень низкой (коэффициент Джини равен 20—22), низкой (24—26), средней (29—31) и высокой степенью неравенства (33—35) [7, с. 67]. Как мы видим, экономики развитых стран характеризуются низкими значениями коэффициента Джини.
В последние годы в мировой практике для определения уровня жизни стали пользоваться показателями (или индексами) общественного развития страны, объединяющими в себе многие экономические и социальные показатели, включающие образовательный уровень населения, продолжительность жизни, продолжительность рабочей недели и ряд других. Комбинированные индексы позволяют представить уровень качества жизни в виде обобщающего показателя. В целях международных сопоставлений используют так назытае-мый индекс развития человеческого потенциала
Таблица 1
странам мира в конце XX в. [15]
Среднемесячная заработная плата по
Страны мира Среднемесячная зарплата, долл. США
Российская Федерация 760
Казахстан 600
Азербайджан 450
Украина 350
Армения 330
Молдова 300
Киргизстан 220
Беларусь 210
Таджикистан 100
Германия 3900
Швеция 3400
Италия 3000
Испания 2800
Греция 2600
Польша 1700
Румыния 1100
Болгария 900
США 4100
Япония 3600
Таблица 2
Распределение общего объема денежных доходов населения Российской Федерации в 1970—2010 гг. [9, с. 333]
Показатели Годы
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2011
Денежные доходы всего: 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
в том числе по 20-процентным группам населения:
первые 20 % 7,8 9,5 10,1 10,0 9,8 5,5 5,9 5,4 5,2 5,2
вторые 20 % 14,8 14,8 14,8 14,6 14,9 10,2 10,4 10,1 9,8 9,9
третьи 20 % 18,0 18,6 18,6 18,3 18,3 15,0 15,1 15,1 14,8 14,9
четвертые 20 % 22,6 23,3 23,1 23,1 23,1 22,4 21,9 22,7 22,5 22,6
пятые 20 % 36,8 33,8 33,4 34,0 34,0 46,9 46,7 46,7 47,7 47,4
Коэффициент Джини - - - - - 0,38 1 0,39 5 0,40 9 16,5 16,1
Коэффициент фондов, раз - - - - - 13,5 13,9 15,2 0,421 0,416
Таблица 3
Национальное богатство стран мира на начало XXI в. [8]
Страны Национальное богатство В том числе по видам капитала, тыс. долл.
всего, трлн долл. на душу населения, тыс. долл. человеческий природный основные и оборотные фонды
Мир 550 90 365 90 95
Страны «семерки» и ЕС 275 360 215 10 50
Страны ОПЕК 95 195 45 35 15
Страны СНГ 80 275 40 30 10
В том числе Россия 60 400 30 24 6
Прочие страны 100 30 65 15 20
(ИРЧП), или сокращенно — индекс человеческого развития (ИЧР). Индекс развития человеческого потенциала содержит четыре проблемы и измеряется тремя показателями. Среди основных показателей, определяющих ИРЧП, выделяют ожидаемую продолжительность жизни, уровень образования, реальный валовой национальный продукт на душу населения. Значение индекса колеблется в пределах от 0 до 1. Считается, что страны с ИЧР ниже 0,5 имеют низкий уровень человеческого развития, если показатель колеблется между 0,5 и 0,8 — средний уровень, если превышает 0,8 — высокий уровень.
В «Докладе о развитии человека», изданном ПРООН в 2011 г., приводятся индексы развития человеческого потенциала в 169 странах мира. Лидирующую позицию занимает Норвегия (ИРЧП
составляет 0,943), второе место в рейтинге принадлежит Австралии (0,929), третье — Нидерландам (0,910), четвертое — США (0,910), пятое — Новой Зеландии (0,908). Самый низкий показатель ИРЧП имеет Конго (0,286). Россия, согласно данным ПРООН, находилась в 2011 г. в группе стран со средним ИРЧП и занимала 66-е место в списке (0,755). По данному показателю нашу страну опережают Панама (0,768), Беларусь (0,756), Мексика (0,770), Уругвай (0,783) [4, с. 143-146].
На наш взгляд, относительно низкий уровень жизни населения страны во многом определяет структуру национального богатства России. На начало третьего тысячелетия национальное богатство всех стран мира оценивалось в 550 трлн долл., из которых половина приходилась на страны большой «семерки» — США, Великобританию, Фран-
цию, Германию, Италию, Канаду, Японию. Национальное богатство США оценивалось примерно в 24 трлн долл. в текущих ценах и в 2 трлн долл. в сопоставимых ценах 1929 г. Остальная половина распределялась между странами ОПЕК — 95 трлн долл., странами СНГ — 80 трлн долл. и прочими странами — 100 трлн долл. В рамках названного исследования национальное богатство России оценивалось в 60 трлн долл., из которых на человеческий капитал приходилось 30 трлн долл., природный — 24 трлн. долл. и на воспроизводимый — 6 трлн долл. Удельный вес накопленного человеческого капитала в России был значительно ниже, чем в промышленно развитых странах. В расчете на душу населения Россия имела самый высокий показатель накопленного национального богатства — 400 тыс. долл. США, что в 4 с лишним раза выше общемирового показателя (табл. 3).
Очевидным является тот факт, что уровень общественного благосостояния во многом определяется его возможностями или потенциалом, называемым национальным богатством. Национальное богатство, в свою очередь, представляет общий итог развития общественного процесса производства за всю историю.
Государство в этой системе интересов рассматривается как инструмент, обеспечивающий наилучшие условия для развития граждан, общества и самого государства, обуславливаемые всем спектром действующих объективных и субъективных факторов. Обеспечение благосостояния народа является ведущей целью цивилизованного государства. Для России первоочередной задачей становится достижение высоких темпов его роста на основе эффективного использования национального богатства страны. В противном случае в новом тысячелетии Россия так и останется страной, которая в течение длительного исторического периода не смогла реализовать во благо своего народа огромный природный, трудовой, научно-технический и духовный потенциал.
Библиографический список
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004. 573 с.
2. Барциц И.Н. Социальная эффективность государственного управления: модели, критерии, российский опыт внедрения // Проблемы управления. 2011. № 1(38). С. 92-100.
3. Гаман-Голутвина О.В. Эффективность государственного управления РФ в 2003 г. / О.В. Гаман-Го-лутвина, Л.В. Сморгунов, А.И. Соловьев [и др.] // Экономика и жизнь. 2006. № 8. С. 3-86.
4. Доклад о человеческом развитии 2011. Устойчивое развитие и равенство возможностей: лучшее будущее для всех. М.: Весь Мир, 2011. 188 с.
5. Доклад о человеческом развитии в 2011 г. Устойчивое развитие и равенство возможностей. М.: Весь мир, 2012. 181 с.
6. Ильминская С.А. Эффективность экономики: критерии и показатели // Вестник ОрелГИЭТ. 2010. № 4(14). С. 103-107.
7. Колодко Г. Вопросы справедливости и экономическая политика в постсоциалистических странах // Вопросы экономики. 1999. № 1. С. 64-69.
8. Национальное богатство стран мира на начало XXI в. // Бизнес on-line. URL: http://www.business-gazeta.ru/article/80938.
9. Российский статистический ежегодник. 2011: стат. сб. М.: Росстат, 2011. 795 с.
10. Рудакова О.В. Общественное благосостояние в системе экономической безопасности государства / О.В. Рудакова, В.П. Бардовский, В.И. Ладанов // Вестник ОрелГИЭТ. 2013. № 4(26). С. 33-39.
11. Рудакова О.В. Общественное благосостояние через призму предпринимательской деятельности: монография / О.В. Рудакова, Н.И. Лыгина, Н.Г. Фе-дорчук. Орел: Издательство ОрелГИЭТ, 2012. 156 с.
12. Рудакова О.В. Национальное богатство в системе общественного благосостояния / О.В. Рудакова, В.И. Ладанов // Научные записки ОрелГИЭТ. 2013. № 1(7). С. 256-261.
13. Шатунова Н.Н. Повышение уровня жизни населения как условие обеспечения экономической безопасности: монография / Н.Н. Шатунова, О.В. Рудакова. СПб.: ИНФО-ДА, 2008. 203 с.
14. Сморгунов Л.В. Государственная политика и управление: учебник / Л.В. Сморгунов, А.П. Альгин, И.Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л.В. Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006. 381 с.
15. Средняя заработная плата в России и других странах мира // Деловая жизнь. URL: http://bs-life.ru/ rabota/zarplata/zarplatavmire2012.html.
16. Черемушкин С.В. Эффективность государственного управления // Портал «Государственное управление». URL: http://pubadm.narod.ru/Publications// goseffect.htm.
V.V. Lukyanova, O.V. Rudakova* SOCIAL EFFECTIVENESS OF STATE AND MUNICIPAL MANAGEMENT
In the work the notion, analysis, estimate of condition and criteria of social effectiveness of state and municipal management in social and economic realities of development of modern society are presented.
Key words, society, state, municipality, management, social effectiveness.
* Lukyanova Valentina Vasilievna (vv2724@mail.ru), the Dept. of Economics of the City and Municipal Management, Samara State University, Samara, 443011, Russian Federation.
Rudakova Olga Viktorovna (rudakova71@yandex.ru), the Dept. of Economic Theory and World Economy, Orel State University of Economics and Trade, Orel, 302028, Russian Federation.
